Reflecţii analitice asupra neconstituționalității Legii nr. 236/2020 privind modificarea unor acte normative

Iulian RUSANOVSCHI, doctorand, ULIM (ORCID: 0000-0002-6066-1762)

Recenzent: Ion POSTU, doctor în drept, conferenţiar universitar

Analytical Reflections on the Unconstitutionality of Law no. 236/2020 Regarding the Amendment of Some Normative Acts Adoption of Law no. 236/2020 on amending some normative acts created a chain of negative reactions in society. These reactions were justified by the violation of the procedure for the adoption of normative acts by the Parliament, given that the draft law did not have the favourable opinion of the Government, although it provides for annual expenditures from the national public budget. There are clear and substantiated presumptions on the unconstitutionality of Law no. 236/2020 regarding the amendment of some normative acts, especially in conjunction with art. 36 of the Constitution which guarantees the right to health of the population. Pharmaceutical security is an important component of the fundamental right to health and no normative act can infringe this constitutional prerogative. Through these reflections, the premises of unconstitutionality of Law no. 236/2020 regarding the amendment of some normative acts were analyzed, they also served as informational support for notifying the Constitutional Court of the Republic of Moldova regarding the constitutionality control of this normative act. Key words: law, constitution, health, equity, pharmacy, medicines, legislator, justice, principle, pharmaceutical security.

Adoptarea Legii nr. 236/2020 privind modificarea unor acte normative a creat un lanț de reacții negative în societate. Aceste reacții au fost justificate de încălcarea procedurii de adoptare a actelor normative de către Parlament, în condițiile în care proiectul de lege nu deținea avizul favorabil al Guvernului, deși prevedea cheltuieli anuale din bugetul public național. Există prezumții clare și fundamentate asupra neconstituționalității Legii nr. 236/2020 privind modificarea unor acte normative, mai ales în coraport cu art. 36 din Constituție care garantează dreptul la sănătate al populației. Securitatea farmaceutică reprezintă o componentă importantă a dreptului fundamental la sănătate și nici un act normativ nu poate leza această prerogativă constituțională. Prin intermediul acestor reflecții au fost analizate premisele de neconstituționalitate ale Legii nr. 236/2020 privind modificarea unor acte normative, ele servind și ca suport informațional pentru sesizarea Curții Constituționale a R. Moldova în vederea exercitării controlului de constituționalitate a acestui act normativ. Cuvinte cheie: lege, constituție, sănătate, echitate, farmacie, medicamente, legiuitor, justiţie, principiu, securitate farmaceutică.

La 16.12.2020, Parlamentul Republicii Moldova a adoptat Legea pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020 (Legea nr. 1456/1993 cu privire la activitatea farmaceutică; Legea nr. 552/2001 privind evaluarea și acreditarea în sănătate; Legea nr. 231/2010 cu privire la comerțul interior), adoptată în prima și a doua lectură pe data de 3 decembrie 2020 și respectiv 16 decembrie 2020. Prin această lege a fost modificată Legea nr. 1456/1993 cu privire la activitatea farmaceutică după cum urmează:

Articolul 142:

la alineatul (1), litera b) va avea următorul cuprins:

„b) copia de pe actul de proprietate sau de pe contractul de locaţiune a imobilului ori a unității mobile în care se va desfășura activitatea licențiată;“

la alineatul (5), litera b) va avea următorul cuprins:

„b) desfăşurarea activităţii pe o altă adresă sau într-o altă unitate mobilă decât cea indicată în licenţă;“

la alineatul (6), litera b) va avea următorul cuprins:

„b) lipsa dreptului de proprietate sau expirarea contractului de locaţiune a imobilului ori a unității mobile în care se desfăşoară activitatea licenţiată;“.

2. Articolul 18 se completează cu alineatele (12) și (13) cu următorul cuprins:

„(12) În zonele rurale asistența farmaceutică a populației se asigură, în condițiile prezentei legi, prin intermediul farmaciilor cu circuit deschis, precum și al filialelor acestora, care pot fi și puncte de lucru mobile.

(13) Asistența farmaceutică a persoanelor cu dizabilitate severă se asigură și prin livrarea medicamentelor la domiciliu în baza rețetei, inclusiv în baza rețetei pentru medicamente compensate. Costurile pentru livrare vor fi achitate din fondurile asigurării obligatorii de asistență medicală, conform mecanismului stabilit de Compania Naţională de Asigurări în Medicină..“

3. La articolul 19:

alineatul (4) va avea următorul cuprins:

„(4) Farmaciile cu circuit deschis amplasate într-o unitate mobilă nu vor putea comercializa medicamente cu conținut de substanțe stupefiante, psihotrope și precursori.“

alineatul (5) se abrogă.

4. La articolul 191 alineatul (2), litera a) va avea următorul cuprins:

„a) farmacie cu circuit deschis (de acces public, comunitară), care este amplasată într-un imobil sau într-o unitate mobilă și este destinată publicului larg ce beneficiază de asistenţă farmaceutică în conformitate cu reglementările legale, indiferent de domiciliul pacientului, inclusiv în cazuri de urgenţe medicale;“.“.

5. Articolul 22 se completează cu alineatul (22) cu următorul cuprins:

„(22) În filialele farmaciilor comunitare din localitățile rurale, care pot fi și puncte de lucru mobile, activitatea farmaceutică se poate exercita, ca excepție, de către lucrătorii medicali cu studii medii sau superioare.“

Prin aceeași Lege nr. 236 din 16.12.2020 s-a modificat Legea nr. 552/2001 privind evaluarea și acreditarea în sănătate1 și anume articolul 112 alineatul (2) litera c) a fost completat cu textul „datele de identificare a unității mobile“. Articolul III al Legii pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020, modifică Legea nr. 231/2010 cu privire la comerțul interior,2 completând la articolul 3 noțiunea de „unități mobile“ cu textul „destinate desfășurării activităților comerciale, inclusiv cu medicamente, cu alte produse farmaceutice și parafarmaceutice“.

Astfel, prin Legea pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020 s-a realizat și modificarea Legii nr. 1456/1993 cu privire la activitatea farmaceutică; a Legii nr. 552/2001 privind evaluarea și acreditarea în sănătate; și a Legii nr. 231/2010 cu privire la comerțul interior, modificări ce presupun:

— Înființarea farmaciilor mobile (tonete, tarabe, tejghele, cărucioare, aparate-automat pentru vînzări, autoremorci, rulote);

— Livrarea medicamentelor la domiciliu cu suportarea costurilor de livrare din surse bugetare;

— Excluderea criteriilor demografice și geografice la deschiderea unităților farmaceutice noi.

Pentru a putea înțelege și mai bine succedarea evenimentelor care au precedat votarea acestui act normativ, amintim că, la 09 iulie 2020, proiectul de Lege nr. 312/09.07.2020 privid modificarea unor acte normative a fost înaintat cu titlu de inițiativă legislativă de către un grup de deputați în Parlament (V. Ivanov, R. Apostolova, I. Himici, B. Bumacov, V. Fotescu, D. Ulanov, P. Jardan).

Prin Hotărârea Guvernul R. Moldova nr. 643 din 26 august 2020 proiectul de lege a fost avizat negativ deoarece, în viziunea Guvernului aduce atingeri principiului securității farmaceutice, principiului egalității în drepturi și al echității, și va duce la lezarea concurenței loiale și a egalității oportunității între agenții economici. Concomitent, Legea nr. 236/2020 presupune și operarea unor cheltuieli impunătoare de la bugetul de stat.

Prin raportul de expertiză anticorupție nr. EL020 din 22.07.2020 la proiectul de Lege nr. 312 din 09.07.2020, Centrul Național Anticorupție a recomandat ca, această inițiativă legislativă să fie adaptată principiului securității farmaceutice, utilizării raționale a medicamentelor și concurenței loiale. Centrul Național Anticorupție a atras atenția asupra faptului că, prin Legea nr. 236/2020 se aduce atingere prevederilor art. 9) alin. 3) și 126 alin. 2) lit. b) din Constituție, iar textul legii este ambiguu, confuz și contradictoriu, provocând riscul aplicării discreționare a acestuia.

Prin avizul nr. 402 din 03.08.2020, Direcția Generală Juridică a Parlamentului a subliniat faptul că proiectul de Lege nr. 312 din 09.07.2020 privind modificarea unor acte normative3 este incident prevederilor art. 66 și 72 din Constituție, fiind imperativă aplicarea prevederilor art. 131 alin. 4) din Constituție și anume avizul favorabil al Guvernului pentru adoptarea proiectului de lege. De asemenea, Direcția Generală Juridică a cerut grupului de inițiativă să prezinte analiza impactului de reglementare conform art. 3) alin. 2) din Legea nr. 100/2017 și art. 13 din Legea nr. 235/2006 cu privire la principiile de bază de reglementare a activității de întreprinzător. Concomitent, se impunea necesitatea prezentării avizului Agenției Medicamentului și Dispozitivelor Medicale; Consiliului Concurenței și a Consiliului Național de Evaluare și Acreditare în Sănătate. La 12 octombrie 2020, prin avizul nr. CJ-263 Comisia Juridică, Numiri și Imunități a Parlamentului R. Moldova a fost avizat negativ proiectul de lege nr. 312, menționând expres că acest proiect este avizat negativ și de către Guvernul R. Moldova.

La 10.12.2020 deputatul S. Sârbu a depus un amendament la proiectul de Lege nr. 312 din 09.07.2020 prin care a propus completarea articolului 18 din Legea nr. 1456/1993 privind activitatea farmaceutică prin adăugarea alineatelor 5, 6), dar și completarea art. 22 alin. 22 din aceeași Lege, reglementând posibilitatea livrării medicamentelor la domiciliu, iar cheltuielile de livrare să fie suportate de către stat. În nota informativă, deputatul indică expres asupra faptului că, pentru o parte din complexul de servicii care sunt destinate asistenței cu medicamente compensate, costurile pentru livrare pot fi achitate din fondurile de asigurări obligatorii de asistență medicală în baza mecanismului stabilit de CNAM. Observăm și faptul că, excluderea criteriior geografice și demografice de amplasare a farmaciilor (alin. 4 și 5 din Legea 1456/1993), este motivată de către deputatul S. Sârbu prin necesitatea ajustării legislației naționale la aquis-ul european.

Acest amendament a fost transmis Guvernului spre avizare în conformitate cu prevederile art. 131 alin. 4) din Constituție, însă legislativul a adoptat proiectul de Lege nr.312 din 09.07.2020 cu amendamentele înaintate de deputatul S. Sârbu în lectură finală, la 16.12.2020, având un aviz negativ al Guvernului în privința proiectului de Lege nr. 312/09.07.2020 și în absența unui aviz, în general, asupra amendamentelor amintite mai sus.

La 15.12.2020 deputatul Liviu Vovc a depus 4 amendamente la proiecul de Lege nr. 312 din 09.07.2020, acestea fiind expediate Guvernului spre avizare. În ciuda acestui fapt, în ședința din 16.12.2020 proiectul de lege a fost supus votului în plenul Parlamentului, iar amendamentele respinse, fără a se aștepta avizul Guvernului. Astfel, constatăm că, prin adoptarea Legii pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020 (proiectul nr. 312/09.07.2020) Guvernul R. Moldova urmează să asigure finanțarea livrării medicamentelor la domiciliu din fondurile de asigurări obligatorii și alte cheltuieli de implementare a legii, fără ca executivul să avizeze pozitiv aceste modificări ale legislației conform prevederilor art. 131 alin. 4) din Constituție.

Aceste modificări legislative prezintă dubii serioase cu privire la constituționalitatea lor și vin în contradicție evidentă cu unele prevederi ale Legii fundamentale.

A. Încălcarea art. 8 coroborat cu art. 36 din Constituția R. Moldova

Potrivit art. 8 din Constituție, Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizației Națiunilor Unite și tratatele la care este parte, să-și bazeze relațiile cu alte state pe principii și norme unanim recunoscute ale dreptului internațional. Actul Final de la Helsinki4 precizează că statele: în exercitarea drepturilor suverane, inclusiv a dreptului de a-și stabili legile și reglementările, se vor conforma obligațiilor juridice care le revin în virtutea dreptului internațional fiind obligate să respecte principiul Pacta sunt servanda.

Precizăm că potrivit art. 8, alin (1) din Constituție, Republica Moldova este obligată să respecte Carta ONU și tratatele internaționale la care este parte, cât și să coopereze cu alte state în baza principiilor și normelor unanim recunoscute ale dreptului internațional. Practica internațională cunoaște mai multe denumiri ale tratatelor care nu reflectă deosebiri în ceea ce privește natura lor juridică (acorduri, amendamente, înțelegeri, declarații, convenții etc). Articolul 36 din Constituția R. Moldova garantează ocrotirea dreptului la sănătate. În același articol, la alineatul 3), se stipulează expres faptul că: structura sistemului naţional de ocrotire a sănătăţii şi mijloacele de protecţie a sănătăţii fizice şi mentale a persoanei se stabilesc potrivit legii organice.

Concomitent, în jurisprudența sa, Curtea Constituțională a reținut în privința dreptului la ocrotirea sănătății, următoarele deziderate, reliefate în Hotărârea nr. 28 din 14.12.2004:

– Ocrotirea sănătății populației constituie un domeniu de importanță vitală și de interes public deosebit, care obligă statul să ia măsuri pentru asigurarea viabilității, modernizării și dezvoltării lui;

– Răspunderea pentru garantarea dreptului cetățenilor la ocrotirea sănătății, în ultimă instanță, revine statului.

– Acest drept este asigurat…. prin garantarea unei asistențe medicale calificate, acordate în corespundere cu exigențele medicinii moderne, precum și prin apărarea juridică împotriva prejudiciilor cauzate sănătății.

În temeiul art. 1 al Legii nr. 1456/1993 privind activitatea farmaceutică: activitatea farmaceutică este domeniu …. al ocrotirii sănătății și nu al comerțului. De asemenea, art. 191 al Legii nr. 1456/1993 privind activitatea farmaceutică privește farmacia ca: parte componentă a sistemului de sănătate cu drept și obligațiune de acordare a asistenței cu medicamente… și de prestare a altor servici farmaceutice orientate spre beneficiul populației, ci nu de exercitare a comerțului liber. Astfel, se subînțelege faptul că, în domeniul farmaceutic, orice modificare legislativă urmează a fi orientată spre pacient/cetățean, spre ocrotirea sănătății și îmbunătățirea calității vieții, în spiritul art. 36 din Constituție și a dezideratelor fixate prin Hotărârea Curții Constituționale nr. 28 din 14.12.2004, dar și a tratatelor internaționale în domeniu la care Republica Moldova este parte.

Fiind membră a Organizației Mondiale a Sănătății5, R. Moldova nu poate face abstractie de cadrul regulatoriu stabilit de OMS pentru toate farmaciile existente în statele membre. Astfel, conform Cadrului Regulatoriu al activității farmaciilor din regiunea Europeană a OMS se stabilesc următoarele recomandări:

— În rândul statelor europene membre ale OMS, licența pentru activitatea farmaceutică în vederea deschiderii unei noi farmacii/filiale, poate fi eliberată ținându-se cont de unele criterii demografice exprese. Printre aceste criterii, cele mai des întâlnite sunt cele care se raportează la numărul de populație într-o localitate anume sau un raion, ori unitate administrativ teritorială. Criteriile demografice se bazează, de regulă, pe datele Recensământului Populației. Cu mici excepții, unele state europene permit deshiderea unor filiale farmaceutice în locurile în care tranzitează continuu un număr sporit de persoane, cum ar fi aeroporturile internaționale cu flux de cel puțin 3 milioane pasageri pe an.

— O serie de state europene, membre a OMS, utilizează și criteriul geografic ca o condiție de eliberare a licenței privind activitatea farmaceutică pentru deschiderea unei farmacii/filiale noi. Astfel, aceste criterii restrictive permit evitarea concentrării filialelor farmaceutice într-un singur loc. Unul din criteriile larg utilizate în spațiul european îl reprezintă distanța fizică între filialale farmaceutice, care variază de la 100 la 500 de metri între acestea. În unele state europene, această distanță variază în dependență de suprafața orașelor respective. Spre exemplu în Belgia, distanța între farmacii este de 1.3 sau 5 km, în dependență de numărul populației. În 2017 asemenea criterii restrictive au fost introduse și în Polonia. În Finlanda, spre exemplu, orașele sunt împărțite pe sectoare farmaceutice, iar în fiecare sector se permite deschiderea unei singure filiale farmaceutice.

În general, OMS recomandă menținerea acestor criterii în vederea prevenirii apariției monopolului pe piața farmaceutică. Excluderea criteriilor geografic și demografic din procesul de deschidere a unor noi filiale farmaceutice, va avea drept consecință încălcarea flagrantă a dreptului constituțional la sănătate, prin diminuarea calității medicamentelor comercializate (din cauza concurenței neloiale care va fi generată), comercializarea medicamentelor de către personal nespecializat (lipsa specialiștilor necesari în vederea deschiderii unor filiale farmaceutice noi, inclusiv în cazul celor mobile) și concentrarea farmaciilor în locuri cu potențial ridicat de comercializare, fenomen care va provoca dispariția farmaciilor de la sate.

Constituția Organizației Mondiale a Sănătății,6 consfințește dreptul fundamental la sănătate, al cărei preambul îl proclamă: o stare perfectă de sănătate pe care poate să o atingă un om constituie un drept fundamental al oricărei ființe umane, indiferent de rasă, religie, vederi politice, situație economică sau socială.

Politica de Stat în domeniul medicamentului este aprobată prin Hotărârea Parlamentului nr. 1352 din 03.10.20027 și stabilește la punctul 3.6. următoarele: în scopul optimizării asistenței farmaceutice acordate populației, farmaciile de stat vor fi amplasate proproțional pe întreg teritoriul țării, pornindu-se de la normativele bazate pe densitatea populației, precum și de la necesitățile comunităților în asistență farmaceutică eficientă. Principiul general de amplasare a farmaciilor publice este integritatea asistenței medicale și farmaceutice. Acest act normativ stabilește că politica de stat în domeniul medicamentului este o componentă importantă a politicii naționale de sănătate. Dezvoltarea coordonată a sectorului farmaceutic, mai ales în legătură cu importanța socială pe care o are, este una din problemele prioritare ale ocrotirii sănătății. Acest deziderat și principiu normativ, este o prelungire a dreptului la sănătate, garantat de articolul 36 din Constituție. Or, Legea nr. 236 din 16.12.2020 va duce la o dezvoltare haotică și sălbatică a sectorului farmaceutic, cu repercusiuni grave asupra sănătății populației.

Potrivit Registrului de licențiere a activității farmaceutice,8 în R. Moldova au fost înregistrate 1379 farmacii și filiale, dintre care 933 sunt amplasate la orașe iar 446 în sate. Pe parcursul anului 2020 au mai fost deschise peste 20 de filiale farmaceutice. În toate localitățile urbane amplasarea farmaciilor s-a realizat cu depășirea normativului demografic. În scopul asigurării asistenței farmaceutice în localitățile rurale, prin Ordinul Ministerului Sănătății nr. 60 din 21.02.2008, în cadrul Instituțiilor Medicale de Sănătate Publică, Centre de Sănătate raionale au fost înființate — secții de asistență cu medicamente și dispozitive medicale (farmacii), subdiviziuni structurale în cadrul CS, destinate să asigure bolnavii de ambulator cu medicamente parțial compensate și compensate, cât și livrarea cu plată a medicamentelor și dispozitivelor medicale către pacienții de ambulator. Aceste secții au fost obligate să deschidă filiale de categoria II, în oficiile medicilor de familie din localitățile rurale, unde nu există farmacie.

În prezent, în Centrele de Sănătate raionale activează peste 34 farmacii, care la rândul lor formează o rețea de filiale în localitățile rurale, care conform datelor statistice, ating cifra de 586 unități (12 licențiate). Ținând cont de faptul că, activitatea farmaceutică este un domeniu al ocrotirii sănătății și nu al comerțului (medicamentul nu poate fi promovat), prin abrogarea alin. 4 și 5) al art. 19) din Legea nr. 1456/1993 situația din sistemul farmaceutic va atenta la principiul securității farmaceutice (prin neasigurarea uniformă a populației cu medicamente), în rezultat fiind afectat dreptul constituțional al cetățenilor la sănătate.9

Asistența cu medicamente a populației și asigurarea accesibilității fizice poate fi garantată prin amplasarea rațională a farmaciilor în teritoriu, în special în localitățile rurale. Introducerea criteriilor demografice și geografice au avut drept scop asigurarea uniformă a populației cu medicamente, cât și armonizarea legislației Republicii Moldova la acquis-ul comunitar, fiind puse la bază studiile și experiența altor țări: Austria, Danemarca, Italia, Franța, Grecia, Portugalia, România etc.

Conform punctul 5 din Carta Farmaceutică Europeană10 adoptată în 1989, document de politici Europene în domeniul farmaciei, protejarea sănătății publice impune repartizarea farmaciilor cu circuit deschis în baza criteriilor geografice și demografice. Carta Farmaciei Europene (CFU) a fost publicată în a. 1989 de către Grupul Farmaceutic al UE (PGEU) şi reprezintă un document model atât pentru ţările membre ale UE cât şi pentru ţările candidate la aderare. În 1999 Grupul Farmaceutic al Uniunii Europene la Adunarea Generală a decis că postulatele expuse în CFE rămân în vigoare şi în continuare, aceste principii fiind sintetizate şi concretizate în felul următor:

— distribuţia medicamentelor se va realiza numai în farmacii sub supravegherea şi responsabilitatea unui farmacist;

— pentru a garanta un serviciu farmaceutic necesar societăţii, organizarea activităţii trebuie să aibă o distribuţie raţională şi echilibrată în baza criteriilor demografic şi geografic.

Astfel, indicatorii de bază ce caracterizează nivelul de asistență farmaceutică a populației sunt numărul de locuitori ce revine la o unitate farmaceutică și distanța dintre farmacii. Astăzi, la o unitate farmaceutică revin aproximativ 1900 de locuitori. Luînd în considerare trendul negativ, pe parcursul ultimilor ani, de reducere semnificativă a numărului populației, modificările adoptate prin Legea pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020 reprezintă un factor de risc pentru funcționalitatea unității farmaceutice în vederea prestării serviciilor de calitate populației, riscuri care vor afecta grav dreptul cetățenilor la sănătate, asigurat prin art. 36 din Constituție.

Luînd în considerare rolul farmaciei și importanța activității ei orientate spre sănătatea cetățeanului, Legea pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020, necesita analize detaliate prin consultarea și participarea comunității medicale, farmaceutice, a agenților economici, pacienților și a tuturor părților interesate în promovarea actului juridic bine echilibrat cu așteptările populației și politica statului în domeniul asigurării cu medicamente. Or, deocamdată, Legea nr. 236 din 16.12.2020 aduce atingeri dreptului la sănătate asigurat de art. 36 din Constituție, inclusiv prin consumul irațional de medicamente, amplasarea filialelor farmaceutice în mod haotic și doar în localitățile cu o capacitate ridicată de cumpărare, fapt ce va duce la dispariția filialelor farmaceutice în localitățile rurale.

Prin adoptarea Legii pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020 nu s-a ținut cont de faptul că, astăzi în R. Moldova, la cele aproximativ 1400 de farmacii existente și funcționale în vederea deservirii populației cu medicamente, avem doar 1400 farmaciști și circa 1100 laboranți-farmaciști (cu studii medii). Este evident că excluderea barierelor geografice și demografice impuse de lege la deschiderea noilor filiale, dar și apariția farmaciilor mobile, vor duce la agravarea situației pe piața farmaceutică și la comercializarea acestora de către personal nespecializat (medici, studenți etc.), fapt ce va avea consecințe grave asupra sănătății populației prin eliberarea neconformă și în necunoștință de cauză a preparatelor medicamentoase (fenomen deja existent pe piața farmaceutică națională).

În condițiile insuficienței cadrelor profesionale de farmaciști, deschiderea necontrolată a farmaciilor exclude din activitatea lor principiul dublului control în eliberarea și asistența cu medicamente, factor decisiv în prevenirea erorilor de medicație și ca rezultat, se va ajunge la scăderea esențială a calității asistenței populației cu medicamente, ceea ce reprezintă o ingerință directă asupra dreptului la sănătate a cetățenilor, garantat prin art. 36 din Constituție.

În R. Moldova, existau în anul 2010 circa 480 de farmacii individuale (cu proprietar farmacist), iar la finele anului 2019 numărul acestora a scăzut până la 365 de unități, dintre care 142 în mediul urban și 223 în mediul rural. Analizând argumentele de mai sus și conținutul Legii pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020, observăm cu certitudine că odată cu excluderea barierelor demografice/geografice (abrogarea alin. 4,5) art. 19 (din Legea nr. 1456/1993) și concurența neloială care va fi generată prin introducerea farmaciilor mobile în mod haotic, vor dispărea definitiv farmaciile individuale, acestea nefiind capabile să suporte povara unei concurențe neloiale. Dacă unei farmacii individuale îi vor reveni mai puțin de 3000 de locuitori, aceasta va falimenta rapid.

Creșterea numărului de farmacii prin excluderea barierelor geografice/demografice, dar și prin introducerea farmaciilor mobile, va duce inevitabil la scăderea calității serviciilor farmaceutice prestate populației, deoarece acest aspect este dependent de calificarea personalului farmaceutic, asigurarea sortimentală și colaborarea medic-farmacist pentru binele populației. Raportată la numărul de farmacii (inclusiv mobile), calitatea serviciilor farmaceutice poate deveni negativă din cauza deficitului de personal deja existent, care va fi înlocuit cu personal nespecializat. Aceste efecte ale Legii pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020, vor leza fundamental principiul securității farmaceutice, ceea ce reprezintă un atac direct asupra dreptului la sănătate garantat prin art. 36 din Constituție.

Acest act normativ va avea un impact negativ asupra sănătății populației și asupra, sistemului farmaceutic în general, contrar prevederilor art. 36 din Constituție, ținând cont de următoarele chestiuni:

— Medicamentul nu este un simplu produs, iar pentru asigurarea/garantarea efectului terapeutic, acesta necesită un regim special de depozitare și transportare, corespunzător proprietăților sale fizico-chimice, ce nu pot fi asigurate în „unitatea mobilă“, implicit drept consecință, nefiind garantată livrarea unui medicament calitativ și inofensiv consumatorului final.

— Orice medicament poate deveni toxic în condiții de păstrare inadecvată, la supradozare, utilizare incorectă, fără indicația medicului sau consultația specialistului;

— Utilizarea necontrolată a medicamentului este o problemă gravă a sistemului de sănătate mondial;

— Fiind substanțe chimice, medicamentele pot genera reacții adverse, mai ales când sunt utilizate fără prescripția medicului sau consultația farmacistului;

— În societatea noastră se atestă fenomenul consumului abuziv de medicamente prin încurajarea automedicației necontrolate (cu efecte adverse grave), iar accesul necondiționat la medicamente, inclusiv on-line, va facilita acest lucru, scopul final al furnizorilor fiind comercializarea masivă a medicamentelor.

— Comercializarea medicamentelor la domiciliu de către persoane fără studii farmaceutice se va solda cu urmări grave asupra sănătății oamenilor; imposibilitatea utilizării raționale a medicamentelor și monitorizării ulterioare a administrării de către pacienți.

— Există riscul comercializării necontrolate a medicamentelor contrafăcute și neautorizate în R. Moldova prin eschivarea farmaciilor mobile de la controlul farmaceutic de stat (prin posibilitatea schimbării locului în orice timp).

Subliniem faptul că, noțiunea de unitate mobilă presupune desfășurarea comerțului farmaceutic în cadrul standurilor mobile, a tonetelor, tarabelor, tejghelelor, cărucioarelor, aparatelor-automate pentru vânzări, autoremorci, rulote mobile — conform art. 3 din Legea nr. 231/2010 cu privire la comerțul interior.

Iată de ce, opțiunea mobilă de comercializare a medicamentelor poate exclude posibilitatea controlului calității serviciilor farmaceutice, fapt ce va genera următoarele riscuri: comercializarea medicamentelor contrafăcute, eliberarea medicamentelor fără rețetă/excluderea medicului, eliberarea medicamentelor de către nespecialiști, încălcarea condițiilor de păstrare a medicamentelor și calitatea lor nesigură, toți acești factori vădind caracterul neconstituțional al legii contestate, prin atingerile ce sunt aduse dreptului la sănătate și nu numai.

Curtea de Justiție a Uniunii Europene a recunoscut natura specifică a medicamentelor, ale căror efecte terapeutice se disting de restul bunurilor în mod semnificativ.11 Curtea de Justiție a menționat că sănătatea și viața persoanelor ocupă primul loc printre valorile și interesele protejate și că, statelor membre le revine sarcina de a decide cu privire la nivelul de protecție a sănătății publice pe care doresc să îl ofere și la mijloacele care trebuie puse în aplicare pentru a atinge acest nivel.

În temeiul normelor GPP, condiţiile de iluminare, temperatură şi de umiditate de care dispune farmacia trebuie să răspundă cerinţelor de conservare impuse pentru medicamente sau celelalte produse eliberate din farmacie, substanţe farmaceutice sau ambalaje farmaceutice; să existe ventilație corespunzătoare, condiţii care vor fi monitorizate periodic. În fond, atare cerințe nu au cum să fie întrunite în cadrul unei farmacii mobile, ceea ce va duce la afectarea gravă a dreptului constituțional la sănătate, garantat prin art. 36 din Constituție.

B. Încălcarea principiului concurenței loiale (art. 9 alin. 3) și 126 alin. 2) lit. b) din Constituție).

Odată cu crearea serviciului de comercializare mobilă a medicamentelor și a produselor farmaceutice, reglementările specificate în Legea nr. 236/2020 privind modificarea unor acte normative, creează incertitudini sub aspect concurențial.

Existența farmaciilor mobile și modul lor de operare (prin deplasarea necondiționată pe teritoriul R. Moldova) va aduce atingere principiilor egalității în drepturi și echității, constituind sursa unei concurențe neloiale între operatorii economici. Potrivit art. 126 alin. 2) lit. b) din Constituție: statul trebuie să asigure libertatea activității de întreprinzător și protecția concurenței loiale. În Hotărârea Curții Constituționale nr. 6/2014, Curtea a statuat că: o premisă fundamentală în vederea realizării transpunerii în practică a principiului liberei concurențe este asigurarea, prin cadrul legal instituit de către stat, a egalității oportunității între agenții economici. Acesta presupune, nefavorizarea unor agenți economici prin acordarea unor avantaje financiare sau de alt tip în comparație cu concurenții lor din sfera de activitate respectivă.

Legea pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020 este în disconcordanță cu prevederile art. 9 alin. 3) și 126 alin. 2) lit. b) din Constituție în ceea ce privește stimularea concurenței neloiale. În temeiul art. 3 alin. 2) din Legea nr. 1456/1993 privind activitatea farmaceutică: „statul garantează… condiții egale de funcționare a întreprinderilor farmaceutice, indiferent de forma de proprietate a acestora.“

Excluderea farmaciilor amplasate în unități mobile de la principiul repartizării uniforme a activității farmaceutice și a principiilor de organizare a asistenței farmaceutice a populației, constituie o formă de stimulare a concurenței neloiale prin favorizarea unităților farmaceutice mobile în detrimentul farmaciilor amplasate în imobile. De altfel, unitățile mobile de comerț, ab initio au un avantaj economic față de unitățile comerciale amplasate în imobile, datorită mobilității acestora și existența posibilității de schimbare a amplasării unității de comerț, fără cheltuieli considerabile, comparativ cu reamplasarea (nepermisă de lege, de altfel) unităților de comerț în imobile. În consecință, se poate ajunge la situația în care, lângă o farmacie amplasată într-un imobil să fie permisă activitatea unei farmacii mobile, fapt care va genera dezvoltarea activității farmaceutice în unități mobile în zone unde comerțul cu medicamente este profitabil și nu este permisă amplasarea de farmacii în imobil, iar în municipiile și orașele în care se vor amplasa unitățile mobile, acestea nu vor permite dezvoltarea în perspectivă, a farmaciilor amplasate în imobile.

Echilibrul constituțional poate fi restabilit printr-o Hotărâre a Curții Constituționale de recunoaștere a neconstituționalității Legii nr. 236/2020.

C. Încălcarea principiului constituțional al legalității

În accepțiunea Curții Constituționale, principiul legalității are drept consecință obligativitatea respectării legilor, inclusiv de către forul legislativ suprem al statului, această exigență fiind impusă nu doar indivizilor sau persoanelor juridice private, ci și autorităților și instituțiilor publice. În măsura în care legalitatea vizează actele agenților publici, este important ca aceștia să acționeze în limita atribuțiilor care le-au fost acordate.12

Urmând logica exigențelor de constituționalitate impuse în raport cu exercitarea prerogativelor constituționale ale Parlamentului, în speță cu ocazia modificării unor acte normative, Parlamentul a avut obligația constituțională desprinsă din interpretarea art. 1 alin. (3) din Constituție, dată de Curtea Constituțională în jurisprudența sa constantă, de a se conforma propriilor reglementări legislative privind activitatea de legiferare. Potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative,13 prezenta lege definește regulile de exercitare de către Parlament a atribuțiilor constituționale exclusive de legiferare.

Or, Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative, definește noțiune de legalitate constituțională în sensul art. 1 alin. (3) din Constituție a procesului de legiferare, obiect al prezentului control de constituționalitate solicitat Înaltei Curți, în privința conformității „tehnicii legislative“ de care a făcut uz Parlamentatul, mai exact majoritatea parlamentară cu scopul de a încălca prevederile art. 8, 36, 126 și 131 alin. 4) din Constituție, și de a eluda obligația constituțională a Parlamentului de a se conforma normelor constituționale privind respectarea principiului legalității în calitatea sa de valoare fundamentală a unui stat democratic.

Potrivit prevederilor art. 8 din Legea nr. 100/2017 cu privire la actele normative, „legea“ este un act normativ adoptat de Parlament în temeiul normelor constituționale, conform procedurii stabilite de Constituţia R. Moldova, de Regulamentul Parlamentului, aprobat prin Legea nr.797/1996, precum şi de prezenta lege. Prin Legea pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020, s-au modificat Legea nr. 1456/1993 cu privire la activitatea farmaceutică; Legea nr. 552/2001 privind evaluarea și acreditarea în sănătate și Legea nr. 231/2010 cu privire la comerțul interior.

Potrivit jurisprudenței Curții Constituționale, orice act normativ trebuie să respecte principiile și normele constituționale, precum și exigențele de tehnică legislativă, menite să asigure claritatea, previzibilitatea, predictibilitatea și accesibilitatea actului,14 Legea în cauză nefiind o excepție în acest sens. Prin reglementările de tehnică legislativă, legiuitorul impune o serie de criterii obligatorii pentru adoptarea oricărui act normativ, a căror respectare este necesară pentru a asigura sistematizarea, unificarea și coordonarea legislației, precum și conținutul și forma juridică adecvată ale fiecărui act normativ. Astfel, respectarea acestor norme concurează la asigurarea unei legislații care respectă principiul securității raporturilor juridice, având claritatea și previzibilitatea necesară.15

Precizăm că forul legislativ se conduce în activitatea sa de Regulamentul propriu, stabilit în conformitate cu art. 64, alin. (1) din Constituție. Acest Regulament a fost încălcat flagrant în procesul de adoptare în două lecturi a Legii privind modificarea actelor normative nr. 236/2020, mai ales atunci când prin acest act normativ se pune presiune asupra bugetului public național fără avizul favorabil al Guvernului.

D. Încălcarea art. 64 alin. (1) din Constituția Republicii Moldova

Principiul autonomiei parlamentare are în vedere marja discreționară stabilită de art. 64, alin. (1) din Constituție, care-i permite Parlamentului să-și stabilească de sine stătător organele interne, să-și organizeze activitățile. Deși Parlamentul, în baza autonomiei regulamentare, are prerogativa de a-și stabili prin Regulament structura și modul de organizare și funcționare, Regulamentul nu poate să contravină spiritului Constituției și ordinii publice instituite pentru procedura de adoptare a legii.16

Astfel, autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreționar și abuziv, cu încălcarea atribuțiilor constituționale ale Parlamentului sau a normelor imperative privind procedura parlamentară.

La stabilirea regulilor cu privire la procedurile parlamentare de examinare a proiectelor de legi și a amendamentelor, majoritatea parlamentară trebuie să respecte un echilibru între autonomia parlamentară, pe de o parte, și principiul democrației reprezentative, pe de altă parte. Acest fapt presupune că majoritatea parlamentară trebuie să asigure un tratament corect și adecvat al minorităților parlamentare, fără să facă abuz de poziția dominantă.17

Prin urmare, Legea Fundamentală nu-i permite Parlamentului să stabilească un regulament temporar pentru examinarea proiectelor de legi și a amendamentelor, fără modificarea Regulamentului Parlamentului, adoptat prin lege organică. De asemenea, prin Hotărârea Curții Constituționale18 nr. 23 din 10.10.2019 Curtea a reținut faptul că, adoptarea unei legi cu impact bugetar în lipsa avizului Guvernului duce la încălcarea procedurii prevăzute de art. 131 alin. 4) din Constituție. Acceptul Guvernului trebuie să preceadă adoptarea proiectului de legi cu impact bugetar în lectură finală. Concomitent, Constituția obligă Parlamentul să solicite avizul Guvernului privind amendamentele depuse în procedura prevăzută de art. 131 alin. 4) din Constituție, dacă acestea corespund condițiilor de admisibilitate stabilite prin Regulamentul Parlamentului.

E. Încălcarea art. 6 coroborat cu art. 131 alin. (4) din Constituție

Potrivit principiului constituțional de separare și colaborare a puterilor în stat, puterile legislativă, executivă şi judecătorească nu pot concura între ele, având sarcina de a-şi exercita separat atribuțiile în limitele rigorilor impuse de Constituţie, printr-o colaborare reciprocă pentru exercitarea puterii de stat. Instituirea principiului separației puterilor statului are drept scop crearea unui sistem de guvernare ce ar permite stoparea abuzului din partea unei puteri.

Echilibrul celor trei componente ale puterii de stat rezultă din interdicția constituțională impusă acestora de a nu concura între ele. Or, interdicția în cauză rezultă din cerința de colaborare, prevăzută de art. 6 din Constituţie. Menținerea echilibrului puterilor în stat constituie o cerință inerentă pentru evitarea subordonării unei componente a puterii de către alta.19

Principiul echilibrului instituţional, cunoscut astăzi sub denumirea „checks and balances“ (în traducere aproximativă din limba engleză însemnând „sistemul de frâne şi contrabalanţe“), stă la baza democraţiei şi presupune echilibrul puterilor şi controlul lor reciproc, astfel încât puterile statale să aibă aproximativ aceeaşi pondere, adică să fie echilibrate, pentru a se putea limita reciproc, evitând astfel ca puterea statală să fie folosită în mod abuziv. Acest sistem de frâne şi contrabalanţe reprezintă condiția sine qua non a democrației moderne, împiedicând omnipotenţa legislativului, pe cea a executivului sau a judiciarului“.

Legiuitorul constituant a stabilit mai multe prevederi constituționale care implică o colaborare directă între puteri, iar exemplul transpunerii în practică a principiului separării și colaborării puterii în stat, exprimat prin intercalarea competențelor puterii legislative și a celei executive, îl reprezintă și dispozițiile art. 131, alin. (4) din Constituție.

Potrivit, art. 131 alin. (4) din Constituție: ,,orice propunere legislativă sau amendament care atrage majorarea sau reducerea veniturilor bugetare sau împrumuturilor, precum și majorarea sau reducerea cheltuielilor bugetare pot fi adoptate numai după ce sunt acceptate de către Guvern“. Prin norma constituțională citată supra, legiuitorul constituant a urmărit necesitatea obținerii acceptului obligatoriu din partea Guvernului în privința oricăror propuneri legislative sau amendamente care implică majorarea sau reducerea veniturilor și/sau a cheltuielilor bugetare.

La acest capitol, menționăm că, prin adoptarea în două lecturi a Legii pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020, se impun efectuarea unor plăți/cheltuieli impunătoare din bugetul public național, în absența unui aviz favorabil al Guvernului asupra Legii și în absența oricărui aviz al Guvernului asupra amendamentelor depuse de deputații S. Sârbu și L. Vovc. (spre exemplu, costurile pentru livrarea medicamentelor la domiciliu vor fi achitate din fondurile de asigurări obligatorii de asistență medicală în baza mecanismului stabilit de CNAM). Condiția imperativă privind controlul a priori al autorității executive asupra procesului bugetar este determinată de dreptul și obligațiunea Guvernului de a asigura realizarea politicii interne și externe a statului, expusă în programul său de activitate, acceptat de Parlament.20

În virtutea art. 96 din Constituția R. Moldova, Guvernul asigură realizarea politicii externe și interne a statului și exercită conducerea generală a administrației publice. Pentru realizarea acestor prerogative constituționale, este limitată exercitarea inițiativei legislative unilaterale. În speță, constatăm că majoritatea parlamentară prin adoptarea Legii pentru modificarea unor acte normative nr. 236 din 16.12.2020, a încălcat art. 6 și 131 alin (4) din Constituția Republicii Moldova.

Concluzii

Rezumând asupra constatărilor desprinse în rândurile de mai sus, observăm că un act normativ poate fi de facto votat cu abateri grave de la regulile de legiferare stabilite prin actele normative corespunzătare. Pe lângă neglijarea normelor ce reglementează procedura adoptării unui act normativ, Parlamentul nu a ținut cont de o serie de dispoziții constituționale, fapt ce va pune presiune asupra bugetului public național în fiecare an (prin compensarea cheltuielilor legate de livrarea medicamentelor la domiciliu etc.) și va putea afecta iremediabil dreptul fundamental al cetățenilor la sănătate prin neglijarea principiului securității farmaceutice.

În istoria ultimilor 30 de ani a R. Moldova, Curtea Constituțională nu a supus examinării nici un act normativ care să conțină reglementări ce vizează principiul securității farmaceutice. De fapt, legiuitorul național tratează principiul securității farmaceutice ca o componentă a dreptului constituțional la sănătate, iar Curtea Constituțională va trebui să examineze sesizările unor deputați prin care Legea nr. 236/2020 a fost contestată în baza prezumțiilor evidente de neconstituționalitate.

Considerăm că în fața Curții Constituționale s-a pus o sarcină dificilă, care urmează a fi tratată cu maximă seriozitate și în spiritul Constituției. Prima facie, este evident că Legea nr. 236/2020 din 16.12.2020 conține prevederi contrarii art. 36 din Constituție și prin liberalizarea absolută a pieței farmaceutice (farmacii mobile, comercializarea medicamentelor de personal nespecilizat etc.) va aduce atingeri iremediabile sănătății populației prin medicamentație excesivă, automedicație, promovarea medicamentului, concurență neloială, dispariția farmaciilor individuale, scăderea calității produselor din cauza unei concurențe acerbe ș.a.

Prin urmare, autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreționar și abuziv, cu încălcarea atribuțiilor constituționale ale Parlamentului sau a normelor imperative privind procedura parlamentară, iar aceste abateri trebuie sancționate prin recunoașterea caracterului neconstituțional al Legii nr. 236 din 16.12.2020.