Referendumul — modalitate directă de exercitare a suveranității naționale

Andrei CUCULESCU, doctorand ULIM
Recenzent: Victor POPA, doctor habilitat, professor universitar

Referendum – A Direct Way to Exercise National Sovereignty The referendum is a process wherein the electorate, and sometimes a wider circle of people than those who have the capacity of voters, is summoned, at the initiative of the parliament, president, government or other subjects prescribed by law, to decide on issues of general interest (such as maintenance or repeal of a law in force, the adoption or amendment of the Constitution, adopt a certain behavior in a given question of international relations, improvement or maintenance of a treaty, etc.). At the referendum, the citizens of a state are called to express by popular vote their will for a measure taken by or foreseen by an authority. Keywords: referendum, Constitution, parliament, democracy, electorate.

Referendumul este un proces în care electoratul, și uneori un cerc mai larg de oameni decât cei care au capacitatea de a alege, este convocat, la inițiativa parlamentului, președintelui, guvernului sau altor subiecte prevăzute de lege, să decidă asupra problemelor de interes general (cum ar fi menținerea sau abrogarea unei legi în vigoare, adoptarea sau modificarea Constituției, adoptarea unui anumit comportament într-o anumită situație a relațiilor internaționale, îmbunătățirea sau menținerea unui tratat etc.). La referendum, cetățenii unui stat sunt chemați să-și exprime prin vot voința lor pentru o măsură luată sau prevăzută de o autoritate. Cuvinte cheie: referendum, Constituție, parlament, democrație, electorat.

Termenul referendum își are originea în dreptul roman. În limba latină, gerunziul verbului refere desemna o procedura prin care întreg corpul electoral era consultat în mod direct cu privire la o temă precisă, conferind astfel legitimitate deciziei adoptate. Și în Antichitate, ca și astăzi, referendumul era apreciat drept instrument prin excelenţă al democraţiei directe, în care alegătorii își stabileau opinia și adoptau o decizie (de regulă, cu caracter normativ) în mod direct, fără niciun intermediar1.

Prin referendum, corpul electoral, iar uneori chiar un cerc mai larg de persoane decât cele care au calitatea de alegători, este convocat, la iniţiativa organului legiuitor, a Şefului statului, a Guvernului ori a altor subiecte prevăzute de legi, pentru a decide asupra unor probleme de interes general (cum ar fi menţinerea sau abrogarea unei legi în vigoare, adoptarea sau modificarea Constituţiei, adoptarea unei anumite conduite într-o chestiune dată a vieţii internaţionale, perfectarea sau menţinerea unui tratat ş.a.). În Suedia şi Norvegia, deşi referendumul este instituţionalizat, el nu are decât o valoare consultativă. De asemenea, anumite cantoane elveţiene permit un referendum consultativ. Constituţia României consacră trei forme de referendum; două obligatorii şi de decizie – referendumul constituţional, referendumul pentru demiterea din funcţie a Preşedintelui României; unul facultativ şi consultativ – referendumul cu privire la probleme de interes naţional2.

În sens larg, referendumul este ca un apel către electorat în o problemă de ordin legislativ sau administrativ, dacă el emană de la un organ reprezentativ. Referendumul poate avea loc post legem sau ante legem, poate fi obligatoriu sau facultativ3. Indiferent însă de caracterul lui, referendumul constituie forma cea mai expresivă de asociere a poporului la procesul legislativ, poporul trebuind să se pronunţe expres asupra unui proiect de lege ce urmează a fi eventual adoptat, cu condiţia însă ca votul popular să nu fie deviat de la finalitatea lui4. Or, uneori, mai ales atunci când referendumul este provocat de șeful statului, el ia forma unui plebiscit, fiind transformat într-o operație având ca scop obținerea unui „vot de încredere națională”. Soluția propusă pentru problema care face obiectul referendumului reflectă mai degrabă concepția șefului statului și dorința acestuia de a-și consolida poziția. Alteori, prin obiectul său – o temă sau o reformă incontestabil populară – referendumul poate deveni un instrument demagogic de succes și popularitate facile5.

În opinia lui T.Cârnaţ, referendumul este „o formă a democraţiei directe, prin care se realizează suveranitatea poporului în cele mai importante probleme de interes naţional şi social, având drept scop soluţionarea acestora, precum şi consultarea cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit şi revocarea primarului satului (comunei), sectorului, oraşului (municipiului)”.

Totodată, autorul formulează câteva criterii ce permit a delimita „alegerile” de „referendum”, printre care menţionăm:

1. Obiectul de exprimare a voinţei alegătorilor:

a) la alegeri obiectul îl constituie candidatul sau lista de candidaţi în organul reprezentativ al statului;

b) la referendum sunt supuse probleme concrete formulate fie în proiecte legislative, fie în concepţii.

De regulă, referendumului republican se supun: textul Constituţiei; proiecte de legi; alegerea formei de guvernământ etc., precum şi modificări ale Constituţiei ce ţin de caracterul suveran, independent şi unitar al statului, neutralitatea permanentă a statului (art. 75 alin. (2) din Constituţie);

2. Referendumul se petrece în baza sistemului electoral majoritar, iar alegerile fie prin sistemul electoral majoritar, fie prin sistemul reprezentării proporţionale;

3. Aspectul organizatoric atât la referendum, cât şi la alegeri este acelaşi, cu excepţia că la referendum nu se constituie circumscripţii electorale6.

Iniţiativa desfășurării referendumului poate surveni, în funcţie de prevederile constituţionale, din partea Parlamentului, Șefului statului, Guvernului sau unui grup de cetăţeni cu drept de vot. Astfel, spre exemplu, Președintele Republicii poate iniția desfășurarea referendumului în Ungaria (art. 8, alin. (1) al Constituției din 25 aprilie 2011), Armenia (art. 111, alin. (1) al Constituției din 5 iulie 1995), Georgia (art. 74, alin. (1) al Constituției), Belarus (art. 74, alin. (1) din Constituție), Tadjikistan (art. 99, alin. (2) al Constituției din 6 noiembrie 1994). Guvernul beneficiază de acest drept în Franța (art. 11, alin. (1) al Constituției din 4 octombrie 1958), Austria (art. 49 b, alin. (1) din Legea Constituțională Federală), Croația (art. 87, alin.(2) al Constituției din 22 decembrie 1990), Slovacia (art. 96, alin. (1) al Constituției din 1 septembrie 1992) ș.a. În Spania (art. 92, alin. (2) din Constituție) inițiativa desfășurării referendumului poate parveni din partea Președintelui Guvernului, cu acordul prealabil al Congresului Deputaților. Alegătorii pot iniția desfășurarea referendumului în Slovenia (40 000 cetățeni), Elveția și Ungaria (50 000 de cetățeni), Macedonia (150 000 cetățeni), Georgia (200 000 cetățeni), Slovacia (350 000 cetățeni), Belarus (450 000 cetățeni, din fiecare regiune și orașul Minsk fiind colectate nu mai puțin de 30 000 semnături), Italia (500 000 cetățeni).

De remarcat faptul că inițiativa desfășurării referendumului poartă un caracter limitativ, or, Legile Fundamentale ale statelor interzic organizarea referendumurilor în anumite domenii. Astfel, spre exemplu, nu pot fi desfășurate referendumuri în materia: finanțelor și impozitării în Italia (art.75, alin. (2) al Constituției din 22 decembrie 1947), Portugalia (art. 115, alin. (4) al Constituției din 2 aprilie 1976), Ucraina (art. 74 al Constituției din 28 iunie1996), Letonia (art. 73 al Constituției) ș.a.; ratificării tratatelor internaționale în Estonia (art. 106, alin. (1) al Constituției din 28 iunie 1992), Albania (art. 74, alin. (3) din Constituție) ș.a.; amnistiei și grațierii în Georgia (art. 74, alin. (2) din Constituție); exproprierii în Danemarca (art. 42, alin. (6) al Constituției din 5 iunie 1953) și Paraguay (art. 122 al Constituției din 22 iunie 1992).

Competența de a numi referendumul, de regulă, aparține Președintelui Republicii (Franța (art. 11, alin. (1) din Constituție), Italia (art. 87, alin. (6) din Constituție), Federația Rusă (art. 84 al Constituției din 12 decembrie 1993), România (art. 90 al Constituției), Slovacia (art. 95, alin. (1) din Constituție), Bulgaria (art. 98, p. 1) al Constituției din 13 iulie 1991), Azerbaidjan (art. 109, p. 18) al Constituție din 12 noiembrie 1995), Kazahstan (art. 44, p. 10) al Constituției din 30 august 1995), Alger (art. 77, p. 8) al Constituției din 19 noiembrie 1976) ș.a. În unele statele este prevăzută competența alternativă a șefului statului și Parlamentului în vederea convocării referendumului (Polonia (art. 125, alin. (2) al Constituției din 25 mai 1997), Ucraina (art. 72, alin. (1) din Constituție), Croația (art.87, alin.(1), (2) din Constituție) sau competența exclusivă a Parlamentului în acest domeniu (Austria (art. 49b, alin. (1) al Legii Constituționale Federale), Macedonia (art. 73, alin. (1) din Constituție), Estonia (art. 105, alin. (1) din Constituție), Vietnam (art. 84, p. 14) al Constituției din 15 aprilie 1992) ș.a.)7.

În funcție de caracterul referendumului, pot fi evidențiate trei modalități de participare directă a cetățenilor:

1. Referendum constituțional – referendum organizat în scopul adoptării sau revizuirii Constituției (Elveția (art. 140, alin. (1) din Constituție), Danemarca (art.88 din Constituție), Croația (art. 87, alin. (2) din Constituție), Letonia (art. 79 din Constituție), Armenia (art. 111 din Constituție), Republica Coreea (art. 130, alin. (2) al Constituției din 27 octombrie 1987), Maroc (art. 174, alin. (2) al Constituției din 1 iulie 2011) ș.a.);

2. Referendum legislativ – referendum desfășurat în scopul adoptării (referendum aprobativ) sau abrogării legii (referendum abrogativ). Astfel, în Franța, în conformitate cu prevederile alin.(1), art.11 al Constituției, Președintele Republicii, la cererea Guvernului sau la propunerea conjugată a celor două camere, poate supune referendumului orice proiect de lege asupra organizării autorităților publice, asupra reformelor privind politica economică, socială sau ecologică a națiunii și privind serviciile publice care contribuie la acestea, sau vizînd autorizarea ratificării unui tratat internațional care ar avea implicații asupra funcționării instituțiilor. Desfășurarea referendumului legislativ este prevăzută și de Constituțiile Croației (art. 87, alin.(1)), Estoniei (art. 105, alin.(1)), Armeniei (art.112, alin. (1)), Senegalului (art. 51 al Constituției din 7 ianuarie 2001), Tunisiei (art. 47, alin. (1) al Constituției din 1 iunie 1959) ș.a. Referendumul abrogativ poate fi organizat în Italia, unde în conformitate cu prevederile alin. (1), art. 75 din Constituție, Președintele va numi un referendum popular pentru a hotărî abrogarea, totală sau parțială, a unei legi sau a unui act cu putere de lege, în cazul în care solicitarea vine din partea a 500 000 de alegători sau cinci consilii regionale;

3. Referendum arbitral – referendum desfășurat pînă la promulgarea legii. Astfel, în Spania, reieșind din faptul că legea nu poate intra în vigoare fără promulgarea acesteia de către Rege, iar întoarcerea legii spre reexaminare Cortesurilor Generale (Parlamentului) nu este prevăzută de Constituție, șeful statului poate utiliza mecanismele prevăzute în p. 3), art. 62 și art. 92 din Legea Fundamentală numind un referendum, în cadrul căruia poporul devine arbitru în litigiul dintre monarh și legislativ. În Danemarca (art. 42 din Constituție) 1/3 din deputați se pot adresa în termen de trei săptămîni de la data adoptării proiectului de lege președintelui Folketingului (Parlamentului) cu cererea de a fi desfășurat un referendum pe marginea acestuia. Proiectul de lege nu poate fi promulgat de Rege pînă la expirarea acestui termen sau pînă la desfășurarea referendumului. În Irlanda (art. 27 al Constituției din 29 decembrie 1937) majoritatea membrilor Senatului și nu mai puțin de 2/3 din membrii Camerei Reprezentanților pot cere Președintelui Republicii să renunțe la promulgarea proiectului de lege în baza faptului că acesta conține prevederi de importanță națională și voința poporului, manifestată prin referendum, trebuie aflată în această materie. În Letonia (art. 72 din Constituție) Președintele Republicii, în termen de 7 zile de la data adoptării proiectului de lege, la propria inițiativă sau la solicitarea a cel puțin 1/3 din numărul membrilor Seimului (Parlamentului), este în drept să amîne promulgarea legii pentru un termen de două luni. La cererea 1/10 din numărul alegătorilor acest proiect de lege va fi supus referendumului. Trebuie remarcat faptul că legea adoptată la referendum nu poate fi respinsă de către șeful statului și nu se supune controlului constituționalității. Aceasta se explică prin faptul că legile adoptate de către purtătorul suveranității au forță juridică supremă, nu necesită o confirmare ulterioară din partea autorităților publice și pot fi modificate sau abrogate numai prin exprimarea expresă a voinței poporului la referendum8.

În Republica Moldova, în conformitate cu prevederile art. 75, alin. (1) din Constituţie, cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sînt supuse referendumului9. Desfăşurarea acestuia este obligatorie în cazul revizuirii dispozițiilor Constituţiei privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi cele referitoare la neutralitatea permanentă. Totodată, art. 142 alin. (1) din Codul electoral, stabilește că „referendumul republican se desfăşoară în scopul exercitării puterii poporului şi participării lui nemijlocite la conducerea şi administrarea treburilor de stat”10.

Art. 143 din Codul electoral stabilește tipurile de referendum republican – constituţional, legislativ, privind demiterea Președintelui Republicii Moldova și consultativ. Obiectul referendumului constituţional îl constituie propunerile privind revizuirea Constituţiei. În cazul referendumului legislativ, cetățenii sunt consultați referitor la proiectele de legi sau unele prevederi ale acestora de importanţă deosebită. Referendumul consultativ vizează problemele de interes naţional, în scopul consultării opiniei poporului asupra unor astfel de probleme și adoptării ulterioare, de către autorităţile publice competente, a unor hotărâri definitive11.

Așadar, referendumul republican sau naţional are loc pe întreg teritoriul Republicii Moldova și se desfășoară în scopul exercitării puterii poporului și participării lui nemijlocite la conducerea și administrarea treburilor de stat. Propunerea privind desfășurarea referendumului trebuie să includă problemele ce urmează să fie supuse votului, expuse clar, excluzându-se interpretarea lor ambiguă, precum și scopul desfășurării, data preconizată pentru desfășurarea lui12.

În art. 146 alin. (1) din Codul electoral, sunt enumerate problemele ce pot fi supuse referendumului republican:

a) adoptarea Constituţiei Republicii Moldova şi revizuirea Constituţiei Republicii Moldova;

b) aprobarea legilor constituţionale adoptate de Parlament pentru revizuirea dispoziţiilor privind caracterul suveran, independent şi unitar al statului, precum şi a celor privind neutralitatea permanentă a statului;

c) demiterea Președintelui Republicii Moldova;

d) alte probleme importante ale societăţii şi ale statului).

Totodată, în art. 147 din Codul electoral, sunt enumerate problemele ce nu pot fi supuse referendumului republican:

a) privind impozitul și bugetul;

b) privind amnistierea și graţierea;

c) privind măsurile extraordinare sau de urgenţă pentru asigurarea ordinii publice, sănătăţii și securităţii populaţiei;

d) privind alegerea, numirea, demiterea persoanelor în/ din anumite funcţii, care ţin de competenţa Parlamentului, Președintelui Republicii Moldova și Guvernului; e) ce ţin de competenţa instanţelor de judecată și procuraturii13.

Legea distinge, în raport cu prevederile constituţionale, între două tipuri de referendum:

a) Referendumul obligatoriu – cu privire la revizuirea Constituţiei şi cu privire la demiterea Preşedintelui Republicii Moldova;

b) Referendumul facultativ – cu privire la alte probleme importante ale societăţii şi ale statului. Cele două forme ale referendumului obligatoriu pot fi considerate ca fiind referendumuri de decizie; cel de-al doilea tip de referendum este consultativ, atât în ce priveşte organizarea, cât şi în ce priveşte rezultatele lui.

Astfel, referendumul constituant poate avea ca obiect fie adoptarea Constituției, fie revizuirea acesteia. Referendumul pentru demiterea Preşedintelui Republicii Moldova exprimă, de asemenea, principiul paralelismului formelor procedurale: fiind ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, tot astfel urmează ca el să fie demis. Dar nu numai atât, referendumul – în această situaţie – este şi o formă de arbitraj popular. Referendumul consultativ este mijlocul constituţional prin care Preşedintele Republicii Moldova, solicită poporului – în realitate corpului electoral – să-şi exprime voinţa „cu privire la probleme de interes naţional”. Este un referendum facultativ, de opinie, nu de decizie14.

Curtea Constituțională a Republicii Moldova prin Hotărîrea nr. 57 din 03.11.1999 „privind interpretarea art. 75, art. 141 alin. (2) şi art. 143 din Constituţie” a menționat că, potrivit art. 75 din Constituţie, cele mai importante probleme ale societăţii şi ale statului sînt supuse referendumului, care este de fapt mijlocul prin care poporul îşi exercită nemijlocit voinţa sa. Referendumul poate privi fie un proiect de lege, atunci cînd este declarat de către Parlament în baza art.66 lit.b) din Constituţie, fie o problemă de interes naţional, pentru care se cere exprimarea opiniei alegătorilor, atunci cînd este iniţiat de Preşedintele Republicii Moldova în baza artibuţiilor sale prevăzute de art.88 lit.f) din Constituţie15.

Aceste prevederi ale Constituţiei sînt dezvoltate prin dispoziţiile Codului Electoral din 21 noiembrie 1997, care în art. 143, alin. (1) şi art. 144, alin. (1) stipulează că referendumul republican, care, în funcţie de natura juridică a problemelor supuse acestuia, poate fi constituţional, legislativ şi consultativ, poate fi iniţiat de un număr de 200 000 de cetăţeni cu drept de vot, un număr de cel puţin de 1/3 din deputaţii în Parlament, Preşedintele Republicii Moldova şi Guvern.

În contextul celor expuse, menționăm că Curtea Constituțională a Republicii Moldova prin Hotărîrea nr.24 din 27.07.2017 „privind controlul constituționalității Decretului Președintelui Republicii Moldova nr. 105-VIII din 28 martie 2017 privind desfăşurarea referendumului republican consultativ asupra unor probleme de interes naţional”16, a declarat neconstituțional alineatul (2) al articolului 144 din Codul electoral din 21 noiembrie 1997 prin care se stabilea că „subiecţii menţionaţi la art. 144 alin. (1) pot iniţia orice tip de referendum prevăzut la art. 143” și a indicat că potrivit prevederilor art. 150 alin. (1) din Codul electoral doar Parlamentul prin hotărâre poate declara referendum republican pentru toate propunerile de inițiere a referendumului de către subiecții care dispun de acest drept. Astfel, Preşedintele Republicii Moldova urmare a Hotărîrii Curții Constituționale este abilitat doar cu dreptul de a iniția referendum republican consultativ nu și cu dreptul de a-l declara, acest drept aparținînd exclusiv Parlamentului Republicii Moldova.

Vom menţiona că suntem de acord cu opinia autorului Victor Popa în ce privește faptul că este destul de neclară formula alin. (1) al art. 75 din Constituția Republicii Moldova, care spune că sunt supuse referendumului cele mai importante probleme ale societăţii și ale statului. În acest sens, este nevoie de un criteriu în funcție de care ar putea fi stabilit gradul de importanță al unei probleme. Constituţia, în art. 142, fixează un set de probleme care trebuie supuse în mod obligatoriu aprobării prin referendum cu votul majorităţii cetăţenilor înscriși în listele electorale. Acestea sunt dispoziţiile privind caracterul suveran, independent și unitar al statului, precum și cele referitoare la neutralitatea permanentă a statului. Nicio revizuire nu poate fi făcută, stabilește alin. (2) al art. 142, dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor și libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora.

Alin. (1) al art. 75 din Constituţie face referire la un set de probleme care trebuie calificate ca cele mai importante. Anume și din aceste considerente, Constituţia ar trebui să prevadă o listă de probleme care pot fi calificate ca cele mai importante pentru a exclude arbitrariul în stabilirea problemei ce urmează a fi supusă referendumului.

Conform prevederilor art.135 lit.d) din Constituţie și art.167 din Codul electoral, confirmarea rezultatelor referendumului republican o face Curtea Constituţională care, în termen de 10 zile, examinează actele remise de Comisia Electorală Centrală și confirmă sau infirmă, printr-o hotărâre, rezultatele referendumului republican17.

Art. 168 alin. (1) din Codul electoral stabilește că hotărârea se consideră adoptată prin referendum republican dacă pentru ea au votat majoritatea cetăţenilor care au participat la referendum. În cazul în care este supusă referendumului o lege constituţională, care prevede modificarea dispoziţiilor privind caracterul suveran, independent și unitar al statului, precum și a dispoziţiilor referitoare la neutralitatea permanentă a statului, aceasta se consideră aprobată dacă pentru ea au votat cel puţin jumătate din numărul total al persoanelor înscrise în listele electorale. Hotărîrea privind demiterea Președintelui Republicii Moldova se consideră adoptată prin referendum republican dacă pentru ea au votat un număr de alegători egal sau mai mare decît în cazul alegerii Președintelui Republicii Moldova, dar nu mai puţin de jumătate din numărul alegătorilor care au participat la referendum18.

Ca finalitate Hotărârile adoptate potrivit rezultatelor referendumului republican au putere juridică supremă (art. 75 alin. (2) din Constituţie) și respectiv au efect juridic direct nemijlocit. Însă, numai referendumul republican este forma directă de exercitare a suveranităţii naţionale, dat fiind că rezultatele lui vizează interesele întregii societăţi. Pe când referendumul local vizează doar interesul localităţii şi al comunităţii respective. Astfel, referendumul este forma de realizare directă a suveranităţii naţionale de către popor în procesul soluţionării celor mai importante probleme ale societăţii şi ale statului, atribuind deciziilor adoptate forţă juridică supremă19.

Printre neajunsurile referendumului, ca formă de macrodemocraţie, Giovanni Sartori menţiona: actorul referendumului acţionează singur, fără „a participa la dezbateri”, așa încât „iluminarea prin discuţii” este exclusă; referendumul nu lasă loc concesiilor; agenda referendumului este preelaborată de către guvernanți, așa încât, paradoxal, cu cât este mai mare dimensiunea democraţiei directe, cu atât mai mică este autenticitatea ei; democraţia prin referendum stabileşte din start un „mecanism de sumă zero” al luării deciziilor, adică o domnie literală a majorităţii, care exclude drepturile minorităţii; informaţia nu înseamnă cunoaştere, iar cunoaşterea nu implică totdeauna şi competenţa aşa încât actorul referendumului poate deveni sau o piesă inutilă în jocul democraţiei sau un factor care tinde spre extremism – acea luare tranşantă de poziţie într-o lume cu numai două dimensiuni: alb sau negru, deoarece rareori s-a recurs la un referendum cu trei opţiuni (în Elveţia sau în Suedia) ori chiar cu patru opţiuni (în Australia, în 1977, pentru noul imn naţional)20.

În sensul celor expuse, conchidem că referendumul este, prin excelenţă, un instrument al democraţiei directe, prin intermediul căruia cetăţenii îşi exprimă opinia şi adoptă o decizie în mod direct. Principala caracteristică a referendumului rezidă în funcţia sa de legitimare a puterii, voinţa populară validând actele supuse votului. Prin referendum se atenuează distanţa dintre guvernanţi şi guvernaţi, completându-se în mod democratic raporturile care rezultă în urma alegerilor. Cu alte cuvinte, referendumul reprezintă un mijloc de manifestare a voinţei populare, precum şi a rolului cetăţeanului în politică, în cadrul circumscris sferei dezbaterii publice. Pe de altă parte, referendumul oferă poporului posibilitatea de a controla puterea şi modul de exercitare a acesteia, precum şi posibilitatea de a media probleme extrem de importante de natură politică.