Puncte de reper cu privire la problematica expulzării colective a străinilor reflectată în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului

Olga BENEȘ, master în drept, lector catedra Drept public

Le contexte de crise économique ainsi que les récentes mutations sociales et politiques ayant touché tout particulièrement certaines régions d’Afrique et du Moyen Orient placent les Etats européens face à de nouveaux défis dans le domaine de la gestion de l’immigration. Le but de l’article 4 du Protocole n° 4 à la CEDH est d’éviter que les Etats puissent éloigner un certain nombre d’étrangers sans examiner leur situation personnelle et, par conséquent, sans leur permettre d’exposer leurs arguments s’opposant à la mesure prise par l’autorité compétente. A cet égard, la Cour Européenne des Droits de l’Homme a développé une jurisprudence constante statuant tant sur l’applicabilité territoriale de l’article 4 du Protocole n° 4 à la CEDH que sur les principes de son applicabilité extraterritoriale. Mots clés: expulsion collective, applicabilité territoriale, applicabilité extraterritoriale.

Contextul crizelor economice precum și schimbările sociale și politice recente care au afectat în mod deosebit anumite regiuni din Africa și Orientul Mijlociu pun în fața statelor europene noi provocări în domeniul gestionării imigrației. Scopul articolului 4 al Protocolului nr. 4 este de a evita ca statele să poată expulza un anumit număr de străini fără să examineze situația lor personală, și prin urmare, fără a le permite să-și expună argumentele contrare măsurii luate de autoritatea competentă. În acest scop, Curtea Europeană Drepturilor Omului a dezvoltat o jurisprudență constantă statuând atât cu privire la aplicabilitatea teritorială a articolului 4 al Protocolului nr.4 cât și referitor la principiile aplicabilității sale extrateritoriale. Cuvinte-cheie: expulzare colectivă, aplicabilitate teritorială, aplicabilitate extrateritorială.

Contextul crizelor economice precum și schimbările sociale și politice recente care au afectat în mod deosebit anumite regiuni din Africa și Orientul Mijlociu pun în fața statelor europene noi provocări în domeniul gestionării imigrației.

Convenția cu privire la statutul refugiaților din 28.09.1951 în articolul 3 enunță regula că ”Nici un stat contractant nu va expulza sau returna, în nici un fel un refugiat peste frontierele teritoriilor unde viața sau libertatea sa ar fi amenințate pe motiv de rasă, religie, naționalitate, apartenență la un anumit grup social sau opinii politice”1.

Chiar dacă statele dispun de dreptul lor suveran de a-și stabili politicile de imigrare, este totodată important de subliniat că dificultățile de gestionare a fluxurilor de imigranți nu pot justifica recurgerea de către stat la practici care ar fi incompatibile cu obligațiile lor convenționale. Curtea Europeană a Drepturilor Omului reiterează în această privință că ”interpretarea normelor convenționale trebuie să se facă în lumina principiului bunei credințe și a obiectului și scopului tratatului cât și a regulii efectului util”2.

Articolul 4 al Protocolului nr. 4 CEDO întitulat ”Interzicerea expulzărilor colective de străini” enunță regula că ”Expulzările colective de străini sunt interzise”3.

Protocolul nr. 4 la CEDO a fost elaborat în cadrul Consiliului Europei de către Comitetul de experți în materie de drepturile omului, în preocuparea de a extinde și de a asigura garanțiile colective ale Convenției la alte drepturi și libertăți decât cele figurând în Titlul I al CEDO, acesta fiind deschis spre semnarea statelor membre la 16 septembrie 1963.

Comitetul de experți a decis inserarea în articolul 4 al cestui protocol interdicția cu privire la expulzările colective considerând că această dispoziție va interzice formal expulzările colective ale străinilor similare celor produse în trecut. Dispoziția în cauză făcea referință doar la expulzarea străinilor și apatrizilor pe când expulzarea cetățenilor proprii se regăsea în articolul 3 al aceluiași protocol prin dispoziția ”Nimeni nu poate fi expulzat, printr-o măsură individuală sau colectivă, de pe teritoriul statului al cărui cetățean este”. Astfel, ”s-a convenit că adoptarea articolului 4 și a articolului 3 paragraful 1 ale acestui protocol n-ar putea nici într-un caz sa fie interpretată ca fiind de natură să justifice expulzarea colectivă din trecut”4. În afară de aceasta, garanția oferită de dispoziția articolului din Protocolul 4 se raportă doar la ”persoanele care se găsesc pe teritoriul unui stat sau au trecut frontiera statului în mod ilegal”5. Din aceste considerente, cauzele examinate de Curtea Europeană n-au abordat problema aplicabilității lor teritoriale.

Scopul articolului 4 a fost deci de a evita ca statele să poată îndepărta un număr oarecare de străini fără să examineze situația lor personală, și prin urmare, fără să le permită să-și expună argumentele contrare măsurii luate de autoritatea competentă6.

Problematica articolului 4 al Protocolului nr.4 este analizată de Curtea Europeană atrăgând atenția asupra mai multor aspecte cu referință la: definirea noțiunii de ”expulzare colectivă”, definirea noțiunii de ”străin” precum și noțiunile de ”aplicare teritorială” și ”jurisdicție”. Vom încerca în continuare să elucidăm principiile cheie expuse de Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa cu privire la acest articol.

În cauza Becker c. Danemark, Comisia a definit pentru prima dată noțiunea de expulzare colectivă în felul următor ”orice măsură a autorității competente care constrânge un grup de străini, să părăsească țara exceptând situația în care o atare măsură este luată în urma și în baza unei examinări rezonabile și obiective a situației particulare a fiecărui dintre străinii care formează acest grup.7 ”

Acest principiu nu interzice organizarea în practică a îndepărtării grupurilor organizate, doar că decizia de îndepărtare trebuie să fie fondată pe circumstanțele proprii ale fiecărei persoane chiar dacă membrii acestui grup se află într-o situație administrativă similară sau prezintă caracteristici comune.

Adoptarea deciziilor individuale de îndepărtare de pe teritoriu nu constituie întotdeauna o garanție suficientă, dacă de exemplu, motivele care au fost expuse pentru motivarea deciziei de îndepărtare, sau pentru arestarea persoanelor în cauză cu scopul de a se asigura de respectarea acestei deciziei sunt formule stereotip sau alți factori fac să se creadă că decizia dată a fost luată fără o examinare prealabilă a fiecărui membru al grupului în parte8. În continuare această definiție a fost utilizată de organele Convenției în alte cauze cu privire la articolul 4 Protocolul nr.4 al Convenției, majoritatea dintre ele cu referință doar la persoanele aflându-se pe teritoriul statului.

Pentru prima dată Curtea Europeană a Drepturilor Omului a analizat problema expulzării colective către un stat terț a persoanelor aflându-se în afara teritoriului național în cauza Hirsi Jamaa și alții c. Italiei nr. 27765/09. Examinând întrebarea dacă transferul unui grup de persoane către Libia reprezintă o ”expulzare colectivă a străinilor” în sensul articolului 4 al Protocolului 4 al Convenției Europene a Drepturilor Omului, Curtea se inspiră din articolele 31 și 34 ale Convenției de la Viena cu privire la dreptul tratatelor din 1969. Aplicând Convenția de la Viena cu privire la dreptul tratatelor, Curtea trebuie să stabilească conținutul ordinar atribuit termenilor în contextul lor și în lumina obiectului și scopului dispoziției din care fac parte. În afară de aceasta, trebuie să se țină seama de faptul că dispoziția în cauză face parte dintr-un tratat pentru protecția eficientă a drepturilor omului și că Convenția trebuie interpretată ca un tot întreg astfel încât să promoveze coerența ei internă și armonia între diferitele ei dispoziții9.

Pentru elucidarea problemei este de asemenea necesar să se ia în considerare orice regulă și principiu de drept internațional public aplicabile relațiilor dintre Părțile contractante cât și mijloacele complementare de interpretare, cu privire la lucrările pregătitoare ale Convenției, fie pentru a confirma sensul, fie pentru a determina sensul atunci când interpretarea lasă sensul ambiguu sau obscur sau duce la un rezultat vădit absurd sau neraţional10.

În afară de aceasta, Curtea menționează că dacă cauzele examinate anterior se refereau la expulzarea persoanelor aflate pe teritoriul unui stat din diferite motive, atunci dispoziția din articolul 4 al Protocolului nr. 4 nu îngrădește în nici un mod aplicarea sa extrateritorială. Se cuvine de atras atenția asupra faptului că dacă articolul 4 nu face nici o referință cu privire la teritoriul unui stat, atunci dispoziția din articolul 3 cuprinde în mod expres aplicarea teritorială a interdicției expulzării propriilor cetățeni. În comentariul proiectului acestui articol, Comitetul de experți se referă nu doar la străinii care locuiesc regulamentar pe teritoriul unui stat dar la ”toți cei care n-au un drept actual de cetățenie în stat, fără a face distincția dacă ei sunt pur și simplu în trecere sau rezidenți sau având un domiciliu, nici dacă sunt refugiați, sau au intrat în țară din propria voință, nici dacă sunt apatrizi sau au o cetățenie”.11

Cu privire la noțiunea de ”expulzare” s-a considerat că trebuie să fie înțeleasă în sensul generic al limbajului curent, acest sens fiind atribuit atât conținutului articolului 3 cu privire la cetățenii proprii cât și la conținutul articolului 4. După cum se observă, lucrările pregătitoare ale articolelor respective n-au negat o aplicare extrateritorială a articolului 4 al Protocolului nr. 4 și problema care se pune este de a ști dacă o atare aplicare este justificată. Pentru a răspunde, trebuie să se țină cont de scopul și sensul articolului dat care trebuie să se analizeze în lumina principului conform căruia ”Convenția este un instrument viu care trebuie să fie interpretat în lumina condițiilor actuale”.12 De asemenea, se notează că Convenția trebuie să fie interpretată și aplicată astfel încât garanțiile ei să fie concrete și eficiente și nu teoretice sau iluzorii13.

Atenționând asupra faptului că de la redactarea articolului fluxurile de imigranți care folosesc calea maritimă spre Europa s-au intensificat considerabil și odată cu aceasta și intercepția imigranților în marea liberă și retrimiterea lor spre țara de tranzit sau de origine fac parte din fenomenul migrator, constituind un mijloc de luptă împotriva imigrației ilegale, Curtea Europeană a Drepturilor Omului atenționează că ”dacă articolul 4 al Protocolului 4 s-ar aplica doar expulzărilor colective efectuate pe teritoriul statelor Părți la convenție, atunci o parte importantă a fenomenelor migratorii contemporane care se vor sustrage aplicării acestor dispoziții, de-acum înainte acțiuni pe care ea intenționează să le interzică, se vor putea produce în afara teritoriului național, adică în marea liberă14. În consecință, articolul 4 ar fi privat de efectul util în privința acestor fenomene care continuă să se multiplice. Aceasta ar face ca imigranți care au ales calea maritimă și n-au ajuns până la frontierele unui stat, n-ar avea dreptul la o examinare a situației lor personale înainte de a fi expulzați, contrar celor care au ales calea terestră.

Din aceste considerente, odată ce a fost acceptat că noțiunea de ”jurisdicție” este în principal teritorială și ca este prezumată exercitându-se pe teritoriul național al statelor, noțiunea de expulzare are și ea caracter teritorial, în sensul că expulzările se fac în general de pe teritoriul statelor. Astfel, odată ce a fost recunoscut în speța dată că statul contractant și-a exercitat în mod excepțional jurisdicția în afara teritoriului național, Curtea nu vede nici un obstacol în a accepta că exercitarea jurisdicției teritoriale a acestui stat a luat forma unei expulzări colective. Abordând problema altfel și acordând acestei noțiuni o aplicare strict teritorială s-ar ajunge la o denaturare a domeniului de aplicare a Convenției ca atare și a articolului 4 al Protocolului nr.4, ceea ce ar contraveni principiului interpretării Convenției ca un tot întreg. În afară de aceasta, Curtea s-a mai pronunțat cu privire la exercitarea jurisdicției în marea liberă, statuând că specificitatea contextului maritim nu poate conduce la instituirea unui spațiu de ilegalitate în care persoanele n-ar fi supuse unui regim juridic care le-ar permite să beneficieze de drepturile și garanțiile prevăzute de Convenție și pe care statele au convenit să le acorde persoanelor plasate sub jurisdicția lor15.

Astfel, Curtea decide că expulzarea străinilor interceptați în marea liberă de către autoritățile statului în exercitarea prerogativelor puterii de stat, care au drept consecință împiedicarea imigranților să ajungă la frontierele statului sau de a-i conduce spre alt stat, reprezintă exercitarea jurisdicției în sensul articolului 1 al Convenției și implică responsabilitatea statului în cauză conform articolului 4 al Protocolului nr. 416.

În același timp, nu se poate de spus că dacă mai mulți străini au primit decizii similare suntem în prezența unei expulzări colective atunci când fiecare persoană interesată a putut să-și valorifice în fața unei autorități competente argumentele sale împotriva expulzării. Exemplu în acest sens poate servi cauza Andric c. Suediei17. În speța respectivă fiecare persoană a avut posibilitatea de a prezenta în fața autorității respective argumentele sale împotriva expulzării iar autoritățile au decis asupra caracterului lor neîntemeiat.

Contrar argumentului expus mai sus, nu se poate de considerat că chiar dacă cererile persoanelor au fost supuse fiecare în parte unei examinări rezonabile și obiective, atunci ”circumstanțele de punere în aplicare a deciziilor de expulzare nu joacă nici un rol în aprecierea respectării articolului 4 din Protocolul nr. 4”18.

Deci, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la articolul 4 al Protocolului nr. 4, clarificând noțiunile respective, subliniază pe de o parte obligațiile statelor Părți la Convenție decurgând din conținutul acestui articol iar pe de altă parte, situația personală a fiecărui interesat în parte în vederea excluderii încălcării dreptului enunțat. Astfel, jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului cu privire la acest articol relevă atât exemple de expulzare colectivă cât și numeroase cazuri de măsuri neconstitutive ale unei expulzări colective, în dependență de circumstanțele specifice ale situației fiecărui solicitant în parte.