Natura juridică a rezoluției 1483 din 22.05.2003 adoptată de Consiliul de Securitate al ONU în raport cu Irak

Kordee BADIR, doctorand ULIM
Recenzent: Nicolae OSMOCHESCU, doctor, profesor universitar

LEGAL NATURE OF RESOLUTION 1483 OF 22.05.2003 ADOPTED BY THE UN SECURITY COUNCIL IN REPORT WITH IRAQ The intervention of the US and British Armed Forces in Iraq in March 2003 has sparked a number of discussions on the appreciation from the point of view of international law. An answer to this question was given by the UN Security Council through the adoption on 22 May 2003 of Resolution 1483, by which these states were recognized as occupation forces. But a broad analysis of the content of this resolution allows us to find some deviations from international humanitarian law. Keywords: resolution, occupation force, international humanitarian law, Security Council, Iraq.

Intervenţia forţelor armate ale SUA şi a Marii Britanii în Irak în martie 2003 au trezit mai multe discuţii referitor la aprecierea din punct de vedere al dreptului internaţional. Răspuns la această întrebare a dat Consiliul de Securitate al ONU prin adoptarea la 22.05.2003 a rezoluţiei 1483, prin care aceste state au fost recunoscute forţă de ocupaţie. Însă o analiză amplă a conţinutului acestei rezoluţii, ne permite să constatăm unele abateri de la dreptul internaţional umanitar. Cuvinte-cheie: rezoluţie, forţă de ocupaţie, drept internaţional umanitar, Consiliul de Securitate, Irak.

Introducere

Dreptul internaţional umanitar de ocupaţie este chemat să reglementeze modul de conduită în timpul acţiunilor militare de ocupare şi după instaurarea acesteia şi nu este preocupat de legalitatea acestei instaurări. Putem observa că este exact cazul Irak-ului, forţele coaliţiei au ocupat teritoriul Irak-ului şi numai după aceasta Consiliul de Securitate a elaborat rezoluţia 1483 din 22 mai 2003 care recunoaşte aceste state ca forţă de ocupaţie sub comandament unic înzestrându-le cu drepturile şi obligaţiile respective.1 Problema legalităţii ocupaţiei din Irak a fost una fără de soluţie la moment. Chiar dacă ar exista un proiect de rezoluţie care ar califica ocupaţia ca ilegală ea nu ar putea fi adoptată deoarece SUA şi Marea Britanie sunt membri permanenţi, cu drept de veto, în cadrul Consiliului de Securitate.

Astfel, putem afirma că ocupaţia Irak-ului presupune implicit şi termenul de „control” pe teritoriul acestuia. Termenele de ocupaţie şi control sunt însă evitate de Comandamentul Forţelor Coaliţiei şi de Autoritatea Provizorie în Irak în scrisorile şi relatările adresate Consiliului de Securitate. Această evitare a termenului de „ocupaţie” este înţeleasă ca având un scop dublu. Primul este cel de a evita aplicarea dreptului internaţional de ocupaţie şi răspunderea pentru nerespectarea prevederilor acestuia. Al doilea, se evită efectele negative care le-ar putea provoca utilizarea acestui termen în mediul statelor musulmane. State în care acest termen poate căpăta un aspect religios, religia devenind axul de sprijin care poate „exploda” Asia.

Obiectivele urmărite de rezoluția 1483 din 22.05.2003

Claritatea în această problemă a fost impusă de Consiliul de Securitate, care prin rezoluţia 1483 din 22 mai 2003 a recunoscut autoritatea specială, responsabilitatea şi obligaţiile impuse de dreptul internaţional de ocupaţie, apreciind SUA şi Marea Britanie drept puteri de ocupaţie sub comandament unic. Rezoluţia ONU nu a creat ocupaţia în Irak, ci doar a calificat şi a recunoscut o situaţie deja existentă, cerând statelor ocupante să respecte în legătură cu aceasta prevederile Convenţiilor de la Geneva din 1949 şi prevederile Convenţiei de la Haga cu privire la „legile şi cutumele ducerii luptei pe uscat” din 1907, susţinând Administraţia provizorie în tendinţa ei de a crea un Guvern interimar şi alegerea ulterioară a unui legislativ reprezentativ pentru elaborarea unui proiect de constituţie, în care ar putea fi recunoscută de comunitatea internaţională.

Rezoluţia 1483 a Consiliului de Securitate a creat însă şi o altă problemă. Recunoscând SUA şi Marea Britanie drept forţe ocupante, rezoluţia nu a oferit acelaşi statut şi altor state ca Spania şi Japonia, de exemplu, care la fel au contingente militare în zonă, lucru ce poate trezi o ambiguitate în tratarea lor ca state obligate să respecte dreptul de ocupaţie. Însă realitatea este alta, aceste state sunt obligate să respecte prevederile dreptului internațional umanitar. Lipsirea lor de statutul oficial de forţe de ocupaţie a permis guvernelor acestor state să evite atitudinea negativă, pe care o manifestă cetăţenii faţă de utilizarea acestui termen în raport cu patria sa.

Totodată, lipsa acestui statut de putere ocupantă, nu a împiedicat persoanele ce opun rezistenţă armată ocupaţiei, să lupte prin orice metode şi cu forţele acestor state, nu doar cu cele ale SUA şi ale Marii Britanii.

Rezoluţia dată mai pune în discuţie două întrebări.

(a) Prima întrebare – este oare Consiliul de Securitate autorizat să deroge de la prevederile dreptului de ocupaţie.

(b) Cea dea doua întrebare este dacă a derogat anume în cazul rezoluţiei 1483.

a) Carta ONU este un izvor de drept internaţional, care impune anumite drepturi şi obligaţii. Carta este un tratat şi ca atare organizaţiile şi diviziunile ONU trebuie să respecte competenţele şi limitările prevăzute de aceasta.

Art. 24 al Cartei ONU recunoaşte rolul oferit Consiliului de Securitate, ca fiind unul de importanţă majoră pentru asigurarea şi menţinerea păcii şi securităţii internaţionale. Consiliul de Securitate trebuie să activeze conform principiilor generale de constituire a ONU prevăzute de art. 1 al Cartei.

Art. 1 prevede menţinerea păcii ca obiectiv principal spre care tinde ONU. În egală măsură, articolul prevede că activitatea ONU şi a organelor sale trebuie să se bazeze pe normele dreptului internaţional şi justiţiei în soluţionarea disputelor sau situaţiilor care pot duce la încălcarea păcii. În acest context vom presupune că în baza art. 24 şi 25 al Cartei, rezoluţiile Consiliului de Securitate, emise în baza atribuţiilor oferite de prezenta Cartă, pot deroga de la normele de drept internaţional normal aplicabile într-o situaţie anumită, ele fiind obligatorii spre a fi îndeplinite de către statele membre ale ONU. Asta deoarece art. 103 al Cartei menţionează că obligaţia statelor impuse de Cartă sunt superioare altor obligaţii internaţionale asumate de către statul membru.

Superioritatea obligaţiilor impuse de Carta ONU a fost confirmată și de Curtea Internaţională de Justiţie (CIJ), de exemplu, în cazul Lockerbie.2 Cazul a prevăzut că o rezoluţie a Consiliului de Securitate, emisă în baza îndeplinirii Cartei, poate avea forţă superioară şi imperativă, indiferent de faptul că ea vine în contradicţie cu alte obligaţii internaţionale asumate de stat.

Deşi art. 103 al Cartei se referă numai la obligaţiile rezultate din tratate, aceasta nu înseamnă că Carta nu este superioară şi normelor de drept internaţional cutumiar.

Un alt moment care trebuie aici examinat este cum va fi soluţionat conflictul apărut între rezoluţia Consiliului şi o normă jus cogens. În această privinţă există doar o opinie separată pronunţată de un judecător al Curţii Internaţionale de Justiţie în cazul cu privire la genocid.3 Opinia dată susţine că în general, conceptul jus cogens este superior oricărei prevederi, atât cutumiare, cât şi rezultate din tratat. Astfel, în cazul conflictului dintre o normă jus cogens şi una constituită în baza de tratat, acesta va trebui soluţionat în favoarea celei dintîi.

Încadrarea normelor de drept ocupaţional în norme jus cogens ar soluţiona problema superiorităţii dintre acesta şi rezoluţia 1483, în favoarea primului. Din păcate în această privinţă există doar un singur precedent care a recunoscut că numai normele dreptului umanitar care interzic crimele de război, crimele împotriva umanităţii şi genocidul fac parte din normele recunoscute jus cogens.

Din aceste motive problema conflictului dintre normele dreptului umanitar şi normele conţinute în rezoluţiile Consiliului va fi soluţionată de fiecare dată în dependenţă de situaţie şi de interesele părţilor care sunt implicate.

În aceste condiţii, dacă decizia se va soluționa în favoarea rezoluţiei, care derogă sau stopează acţiunea unor prevederi ale altor obligaţii asumate de către stat, ar fi logic ca rezoluţia să ofere un alt regim legal aplicabil în schimb. Scopul acestei soluţii fiind nelăsarea unui vid legal pe care partea ar putea să o folosească în interesele proprii şi în evitarea principiului justiţiei.

b) Rezoluţia 1483 cheamă la promovarea bunăstării poporului irakian prin administrarea efectivă a teritoriului. În plus rezoluţia se referă la rolul Autorităţii (se are în vedere SUA şi Regatul Unit) în promovarea reconstrucţiei economice şi reformei legale şi judiciare. Aceste cerinţe ale Rezoluţiei, sunt destul de complicat de îndeplinit fără a încălca prevederile restrictive ale dreptului ocupaţional. Deoarece printr-o interpretare a acestei cerinţe Puterea de ocupaţie poate introduce modificări esenţiale în legislaţia şi instituţiile existente. Faptul dat creează o „excepţie” de la prevederile dreptului de Haga şi celui de Geneva, în privinţa obligaţiei de intervenţie minimă în situaţia juridico-instituţională existentă.

Pe de altă parte, totuşi rezoluţia cere Puterilor să respecte totalitatea prevederilor Convenţiilor de la Geneva din 1949 şi de la Haga din 1907.

Cum putem observa din situaţia din Irak, Autoritatea a interpretat destul de extensiv prevederile rezoluţiei 1483, în favoarea sa, desigur. Aceasta ia permis să înlocuiască de fapt prevederile dreptului ocupaţional, printr-un regim juridic favorabil, situaţiei de anomalie care sa creat, instituind propria legislaţie de tranziţie.

Conținutul rezoluției 1483 din 22.05.2003

Dar, să revenim la conținutul rezoluției examinate. Așa, la 23 mai 2003, Consiliul de Securtate al ONU, cu unanimitatea celor 14 state prezente (Siria era absentă), adoptă rezoluţia 1483, în baza unui proiect prezentat de SUA, Marea Britanie şi Spania. În esenţă, rezoluţia în cauză dispune:

1) ridiarea embargoului contra Irak-ului;

2) acordarea statelor ce au ocupat Irak-ul controlul aupra economiei şi al viitorului politic al Irak-ului, astfel, încălcând secţiunea a 3-a a Titlului III (teritorii ocupate) a Convenţiei IV de la Geneva (1949), care acordă perogative limitate forţelor de ocupaţie al unui teritoriu străin;

3) solicitarea Puterilor ocupante să contribuie la formarea unei administraţii provizorii „până ce un guvern recunoscut la nivel internaţional şi repezentativ va putea fi instaurat de poporul irakian”, însă nu stabileşte nici un calendar în acest sens, nici un termen pentru a pune capăt ocupaţiei;

4) prevederea formării unui Fond pentru dezvoltarea Irak-ului, gestionat de Banca centrală a Irak-ului sub supravegherea Puterilor ocupante şi aprovizionat din venituri parvenite din exploararea petrolului. Acest Fond va fi destinat reconstrucţiei economice şi restabilirii infrastructurii, cea mai mare parte a căreia a fost distrusă chiar de forţele aliate, Fond, care de facto a fost atribuit în exclusivitate întreprinderilor americane.

Astfel, putem constata următoarele.

În primul rând, Consiliul de Securitate prin rezoluţia 1483, recunoscând ocupaţia străină pentru un timp nedeterminat a unei ţări independente şi însușire de Puterile ocupante a resurselor sale naturale, în special a petrolului, încalcă principiile fundamentale ale Cartei ONU, a Declaraţiei Universale a Drepturilor Omului şi a Pactelor internaţionale ale drepturilor omului. Şi ce este mai mult, Consiliul de Securitate acceptă ca un stat independent să fie plasat într-o situaţie inferioară celei prevăzute în Capitolele XI şi XII ale Cartei ONU (teritorii care nu se autoguvernează şi sistem internațional de tutelă).

În al doilea rând, rezoluţia 1483 este în contradicţie flagrantă cu rezoluţia 1514 (XV) a Adunării Generale a ONU din 14 decembrie 1960, prin care a fost adoptată „Declaraţia privind acordarea independenţei ţărilor şi popoarelor coloniale”, care proclamă în mod solemn că „supunerea popoarelor la o subjugare, la o dominaţie şi la o exploatare străină constituie o negare a drepturilor fundamentale ale omului, este contrară Cartei Naţiunilor Unite şi compromite cauza păcii şi cooperării mondiale” (traducerea noastră).4

În al treilea rând, rezoluţia 1483 restabileşte în mod oficial în cutuma internaţională războaiele de agresiune, colonialismul şi neocolonialismul, precum şi utilizarea sistematică ale resurselor ţării victime a agresiunii.

La 16 octombrie 2003, Consiliul de Securitate a adoptat rezoluţia 1511,5 care legitimează în continuare ocupaţia străină a Irakului. La 8 iunie 2004, Consiliul de Securitate a adoptat rezoluţia 1546, care printre altele, prevede:

„1. Aprobă formarea în Irak a unui guvern interimar suveran, cel ce a prezentat la 1 iunie 2004 responsabilitatea şi autoritatea pentru a guverna Irak-ul, în timp ce se abțin de a lua decizii ce afectează destinul Irak-ului în comparaţie cu perioada interimară, până la intrarea în exerciţiu a unui guvern de tranziţie ales după cum prevede paragraful 4 al prezentei rezoluţii” (traducerea noastră).6

Rămâne să ne întrebăm, dacă guvernul interimar, care trebuie „să se abţină să ia decizii ce ar putea afecta destinul Irak-ului în perioada interimatului”, are dreptul să abroge Coalition Provisional Authority Orders nr. 39,7 care a privatizat întreprinderile de stat şi a deschis pieţele irakiene nelimitat investitorilor srăini, astfel, derogând de la legislaţia anterioară în materie? Trebuie să constatăm, că aceasta constituie o încălcare a dreptului internaţional umanitar, în special a Convenţiei IV de la Geneva (1949) şi a Convenţiei de la Haga (1907), care nu permit transferul suveranităţii de la un stat ocupat la un stat ocupant. Or, ocupaţia trebuie privită ca un efect şi nici într-un caz nu ca o sursă de drept. Mai mult, Coalition Provisional Authority Order nr. 37 eliberează de impozite forţele de ocupaţie şi autorităţile coaliţiei,8 iar Coalition Provisional Authority Order nr. 17 acordă imunitate juridică ocupanţilor.9

În urma studiului efectuat, trebuie să recunoaştem, că rezoluţia 1483 a creat un regim inedit ce a gestionat ocupaţia Irakului de către SUA şi Marea Britanie. Astfel, constatăm că interesele ce au motivat adoptarea acesteia, au preluat forma unui text ambiguu, care îndeamnă la unele obiective contradictorii, în contextul argumentării necesității respectării dreptului de ocupaţie. Această ambiguitate oferă, în viziunea noastră, ocupantului posibilitatea de a facilita atingerea unor obiective, însă nu le reflectă pe acele ce le creează însăşi Puterea ocupantă. Rezoluţia nu îndeamnă la ignorarea dreptului de ocupaţie, ce ar putea duce la impunerea unor reforme de amploare, ci favorizează crearea condiţiilor ce ar facilita realizarea acestor reforme de către un viitor guvern irakian reprezentativ. Doar acţiunile necesare în contextul caracterului provizoriu al ocupaţiei, urmărind obiectivele de restabilire a condiţiilor exercitate anterior intervenţiei, pot fi considerate legitime.

Astfel, constatăm că nu putem doar să prezumăm o asemenea derogare de la drept, trebuie ca această ultimă să fie clară şi stabilită printr-o dispoziţie ce ar avea un caracter expres. Trebuie deci, să interpretăm aceste rezoluţii, atunci când acest lucru este posibil, într-o manieră care să fie compatibilă cu dreptul internaţional umanitar.10 Nu putem crea o situaţie prin intermediul unor rezoluţii, prin care se reafirmă aplicabilitatea dreptului de ocupaţie de o manieră mai explicită. Astfel, dat fiind că există un regim legal în materie, admis de state, va trebui acceptată o derogare explicită de la drept pentru a argumenta despre o schimbare a regimului, ceea ce nu poate fi aplicabil în cazul dat.11 Această imprecizie a rezoluţiilor le împiedică să fie creatoare de drepturi sau obligaţii, ce ar permite derogarea de la dreptul internaţional în vigoare.12

Regimul pus în aplicare nu trebuie să derogeze de la principiul status quo legislativ, astfel ar trebui să fie interpretat el de către puterile ocupante, inclusiv conceptul extensiv al împuternicirilor acestora, introdus pentru a argumenta încălcarea dispozițiilor dreptului internațional umanitar. Era totusi, imposibil la momentul adoptării rezoluţiei de a deroga explicit de la drept, deoarece aceasta era percepută ca o aprobare a intervenţiei armate din partea coaliţiei. În final, dacă admitem că această rezoluție creează o derogare, ar putea pune în pericol obiectivele dreptului internațional umanitar. Pentru Robert Kolb, pericolul cel mai mare este că „un organ politic se vede în calitate de arbitru ce aplică dreptul umanitar, vizând regimuri juridice selective de la caz la caz, reieșind din interese politice a unei sau altei puteri preponderente în cadrul acestuia, în contextul actual al istoriei.”13 Or, altfel, dreptul de ocupație, un drept fundamental pentru protecția populației și al dreptului la autodeterminare, va pierde din credibilitatea sa.

Chiar dacă se pare că a fost stabilit că Consiliul de Securitate poate deroga de la dreptul de ocupație, exceptând totodată prevederile ce fac parte din jus cogens, această întrebare face obiectul unor dezbateri importante. Astfel, se creează situația în care nici o dispoziție a rezoluției 1483 sau a următoarelor, nu poate să deruleze într-un mod bine determinat. Nimic nu permite deci, să se vorbească despre prezența unei permisiuni exprese acordate ocupantului de a acționa contrar obligațiilor impuse de dreptul internațional umanitar. Este vorba mai degrabă despre o rezoluție de compromis, între satisfacerea exigențelor diferitor părți și necesitatea legitimității ocupației și a Autorității. Aceasta a permis o interpretare a regimul „hibrid” instaurat de manieră foarte extensivă, fiind prezentată drept autoritate în contextul realizării reformelor de amploare. Această interpretare a situației create, care în sensul nostru este una nejustificată, nu poate fi argumentată prin intermediul rezoluțiilor Consiliului de Securitate adoptate în baza dreptului internațional umanitar.

Încheiere

Situaţia astfel creată a atras încă odată atenţia statelor asupra imperfecţiunii normelor de drept internaţional existent şi totodată a atras atenţia asupra necorespunderii cerinţelor actuale ale prevederilor dreptului de ocupaţie.

Concluzionând, putem spune că Consiliul de Securitate poate, cel puţin teoretic, să impună aplicarea prioritară a rezoluţiilor sale asupra altor izvoare obligaţionale de care sunt legate statele membre. Referitor la dreptul de ocupaţie prin interpretarea efectuată de către statele puterii ocupante, rezultă că rezoluţia 1483 a permis să derogarea de la normele dreptului de ocupaţie, dar numai în limitele acelor prevederi care nu fac parte din jus cogens.

Totuşi întreaga situaţie de neclaritate în această privinţă a fost creată de însăşi rezoluţia 1483, care utilizează termeni şi formule care pot fi interpretate diferit în dependenţă de interesele statului care o face. O altă lipsă în acest sens este nestipularea expresă a prevederilor care trebuie să prevaleze în cadrul executării rezoluţiei.