Conceptul de ordine juridică și reglementarea acestuia în legislația României

Mariana ROBEA, doctorandă ULIM
Recenzent: Ion POSTU, doctor în drept, conferențiar universitar

The Concept of the Legal Order and Its Regulation in the Legislation of Romania The juridical order is, on one hand, the entire legislation of a state, but on the other hand, it does mean a specific hierarchy of the normative acts that this legislation consists of. The hierarchy itself must be regulated in order to produce juridical effects. As each state has its own basic normative acts that do regulate the juridical order, the paper below shows which basic normative acts regulate the juridical order in Romania. Key-words: juridical order, normative hierarchy, subordinate acts.

Ordinea juridică reprezintă în sine un fenomen care, în anumite abordări, semnifică totalitatea actelor normative ale statului și ordonarea ierarhică a acestora. Însăși acest fenomen urmează a fi reglementat, întrucât doar o ierarhie fundamentată juridic va putea fi transpusă în realitate și va produce efectele juridice dorite. Fiece stat își are propria sa ordine juridică și reglementările de bază care ordonează sistemul de acte normative ale acestuia. Articolul current prezintă sinteza principalelor reglementări ce se referă la ordiena juridică a României. Cuvinte-cheie: ordine juridică,ierarhie normativă, acte subordonate.

Odinea juridică este fenomenul ce aduce cu sine reguli de aplicare a actelor normative existente într-un stat. Aici avem în vedere reguli ce țin de identificarea relației dintre diferite categorii de acte normative, relații ce definesc ulterioara producere a efectelor juridice de către fiecare act normativ din fiece categorie reglementată de legislația statului.

Astfel, ordinea juridică implică fenomenul ordonării propriilor elemente componente, ordonare care ține de competența statului și care emană din autoritatea statului. Nici un alt subiect nu poate fi identificat ca responsabil de ierarhizarea actelor normative, dar mai întâii de toate de reglementarea juridică a acestei ierarhii și a principiilor pe care se fundamentează aceasta.

Funcția pe care o are în societate ordinea juridică nu ne lasă să vorbim de un simplu ansamblu de reguli abstracte, cea de a impune anumite comportamente și convingeri în vederea atingerii finalităților ordinii sociale1.

Sistemul dreptului statului se prezintă ca „un edificiu format din niveluri suprapuse de norme juridice şi subordonate unele altora: o normă nu este decât dacă este confirmată în conţinutul său de către determinaţiile înscrise în alte norme de nivel superior”2. Ca orice ierarhie, și ierarhia actelor normative prezintă elementul de vârf și elementul de la baza piramidei rezultate din fenomenul de ierarhizare. Astfel, treapta cea mai înaltă, din punctul de vedere al dreptului pozitiv al unui stat este reprezentată de Constituţie3.

O normă care nu este emisă în temeiul uneia superioare nu poate face parte din sistemul ordinii de drept al unui stat. În mod evident, excepţia este reprezentată de normele constituţionale, care constituind vârful piramidei actelor normative, nu constituie aplicarea unor norme superioare, ci reprezintă chiar „temeiul fundamental şi garanţia esenţială a ordinii de drept; …. reperul decisiv pentru aprecierea validităţii tuturor actelor şi faptelor juridice”4.

Ierarhia actelor normative este dată de normele juridice pe care acestea le cuprind, clasificarea făcându-se în funcţie de forţa lor juridică, care este dată de conţinutul şi forma acestora. Datorită acestor elemente, se ierarhizează actele normative şi se stabileşte modul de elaborare şi adoptare a actelor normative5.

Actele normative de nivel inferior trebuie să corespundă atât cerinţelor de competenţă şi procedură, cât şi celor legate „de concordanţa conţinutului cu cel al actului normativ având forţa juridică superioară”6. Nerespectarea ierarhiei actelor normative are ca sancţiune neaplicarea prevederilor din actele normative cu o forţă juridică inferioară, atunci când acestea contravin unor norme cuprinse în acte normative ierarhic superioare7.

În cele ce urmează vom prezenta principalele reglementări ale României ce ordonează sistemul de acte normative în vigoare.

Conform Constituției Române, Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare, legile constituţionale fiind cele de revizuire a Constituţiei, iar prin legi organice reglementându-se:

a) sistemul electoral;

b) organizarea şi funcţionarea partidelor politice;

c) organizarea şi desfăşurarea referendumului;

d) organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de Apărare a Ţării;

e) regimul stării de asediu şi al celei de urgenţă;

f) infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora;

g) acordarea amnistiei sau a graţierii colective;

h) organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti, a Ministerului Public şi a Curţii de Conturi;

i) statutul funcţionarilor publici;

j) contenciosul administrativ;

k) regimul juridic general al proprietăţii şi al moştenirii;

l) regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială;

m) organizarea generală a învăţământului;

n) regimul general al cultelor;

o) organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul general privind autonomia locală;

p) modul de stabilire a zonei economice exclusive;

r) celelalte domenii pentru care, în Constituţie, se prevede adoptarea de legi organice8.

Menționăm că România, spre deosebire de Republica Moldova, are reglementată și activitatea uni organ consultativ a cărui menire este anume de a perfecționa ordinea juridică internă și de a o coordona la cel mai înalt și eficient mod cu legislația Uniunii Europene.

Conform, art. 79 din Constituția Română, Consiliul Legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificarii şi coordonarii întregii legislaţii. El ţine evidenţa oficială a legislaţiei României. 

Înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ se stabilesc prin lege organică.

Cât privește actele Guvernului, art. 107 stipulează că Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe, hotărârile fiind emise pentru organizarea executării legilor, iar ordonanţele fiind emise în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta.

Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe. Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei. În cazuri excepţionale, Guvernul poate adopta ordonanţe de urgenţă. Acestea întră în vigoare numai după depunerea lor spre aprobare la Parlament9.

Ordinea juridică a statului român este reglementată detaliat prin Legea nr.24 din 27 martie 2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative10, care în art. 6, al. 1 stipulează una dintre cele mai importante exigențe înaintate proiectelor de acte normative. Conform acestuia, proiectul de act normativ trebuie să instituie reguli necesare, suficiente şi posibile care să conducă la o cât mai mare stabilitate şi eficienţă legislativă. Soluţiile pe care le cuprinde trebuie să fie temeinic fundamentate, luându-se în considerare interesul social, politica legislativă a statului român şi cerinţele corelării cu ansamblul reglementărilor interne, precum şi ale armonizării legislaţiei naţionale cu legislaţia comunitară şi cu tratatele internaţionale la care România este parte.

Întru armonia perfectă a ordinii juridice interne atât pe plan intern al conținutului său, cât și pe plan extern, și anume comunitar și internațional, actul normativ trebuie să se integreze organic în sistemul legislaţiei, scop în care:

a) proiectul de act normativ trebuie corelat cu prevederile actelor normative de nivel superior sau de acelaşi nivel, cu care se află în conexiune;

b) proiectul de act normativ, întocmit pe baza unui act de nivel superior, nu poate depăşi limitele competenţei instituite prin acel act şi nici nu poate contraveni principiilor şi dispoziţiilor acestuia;

c) proiectul de act normativ trebuie să fie corelat cu reglementările comunitare şi cu tratatele internaţionale la care România este parte11.

Dincolo de dispozițiile cu caracter tehnic, legiuitorul român prevede expres unicitatea reglementării în materie, stipulând că reglementările de acelaşi nivel şi având acelaşi obiect se cuprind, de regulă, într-un singur act normativ. Un act normativ poate cuprinde reglementări şi din alte materii conexe numai în măsura în care sunt indispensabile realizării scopului urmărit prin acest act. Unicitatea de fapt și este o cheie spre o ordine juridică perfecționistă. Considerăm că o reglementare legală expresă referitoare la unicitate este binevenită tuturor statelor ce își doresc o ordine juridică integră și armonioasă.

Ca și în cazul legislației Republicii Moldova și a teoriei dreptului, legislația română la fel consfințește regulile de soluționare a situațiilor conflictuale ce deranjează ordinea juridică. Legea pe care o analizăm stipulează în art. 13 că o reglementare din aceeaşi materie şi de acelaşi nivel poate fi cuprinsă într-un alt act normativ, dacă are caracter special faţă de actul ce cuprinde reglementarea generală în materie, iar caracterul special al unei reglementări se determină în funcţie de obiectul acesteia, circumstanţiat la anumite categorii de situaţii, şi de specificul soluţiilor legislative pe care le instituie. Cât privește reglementarea derogatorie, aceasta este recunoscută ca atare dacă soluţiile legislative referitoare la o situaţie anume determinată cuprind norme diferite în raport cu reglementarea-cadru în materie, aceasta din urmă păstrându-şi caracterul său general obligatoriu pentru toate celelalte cazuri. Aceste dispoziții fac conexiunea între reglementare și practică, între reglementare și teorie. Astfel, din momentul în care legislația definește reglementarea specială și pe cea derogatorie, cel ce aplică legea nu are decât să aplice regulile Lex specialis, lex superiori, lex posteriori.

Menirea ordinii juridice de a exclude paralelismele de reglementare a făcut ca legiuitorul român să indice în textul legii că procesul de legiferare trebuie evitată instituirea aceloraşi reglementări în două sau mai multe acte normative. Pentru sublinierea unor conexiuni legislative se utilizează norma de trimitere, sau așa-numitele referințe normative, care sunt analizate în textul prezentei lucrări. Iar în cazul existenţei unor paralelisme acestea vor fi înlăturate fie prin abrogare, fie prin concentrarea materiei în reglementări unice. Concentrarea în reglementări unice vizează reglementările din aceeaşi materie dispersate în legislaţia în vigoare.

Tot cu referire la ordinea juridică și buna consistență a acesteia legislația română prevede asanarea legislației, care presupune că în procesul de elaborare a proiectelor de acte normative se va urmări abrogarea expresă a dispoziţiilor legale căzute în desuetudine sau care înregistrează aspecte de contradictorialitate cu reglementarea preconizată12.

Sistematizarea şi concentrarea legislaţiei în coduri, încorporarea actelor normative în codexuri pe materii sunt procedee reglementate de legislația română care au drept scop înlesnirea cunoaşterii şi aplicării legislației.

Întru armonizarea reglementărilor interne cu cele comunitare și internaționale, deci a ordinii juridice interne cu cea comunitară și internațională, legea stipulează că pentru stabilirea soluţiilor legislative preconizate prin noua reglementare se vor examina şi vor fi avute în vedere reglementările comunitare în materie, precum şi prevederile cuprinse în tratatele internaţionale la care România este parte. Soluţiile legislative cuprinse în proiectul de act normativ trebuie să fie compatibile cu aceste acte internaţionale. Dacă este cazul, se vor face propuneri de modificare sau de completare a actelor normative interne ale căror dispoziţii nu sunt armonizate cu ale actelor internaţionale în cauză.

Tot un aspect important ce vizează ordinea juridică ține și de sistematizarea conținutului actului normativ, care conform legii are următoarele părţi constitutive: titlul, formula introductivă şi, dacă este cazul, preambulul, partea dispozitivă, formula de atestare a autenticităţii actului13.

Conform legii, evenimentele legislative pot fi dispuse prin acte normative ulterioare de acelaşi nivel sau de nivel superior, având ca obiect exclusiv evenimentul respectiv, dar şi prin alte acte normative ulterioare care, în principal, reglementează o anumită problematică, iar ca măsură conexă dispun asemenea evenimente pentru a asigura corelarea celor două acte normative interferente.

Modificarea sau completarea unui act normativ, ca evenimente legislative, este admisă numai dacă nu se afectează concepţia generală ori caracterul unitar al acelui act sau dacă nu priveşte întreaga ori cea mai mare parte a reglementării în cauză; în caz contrar actul se înlocuieşte cu o nouă reglementare, urmând să fie în întregime abrogat14. În cazuri deosebite, în care la elaborarea şi adoptarea unei reglementări nu a fost posibilă identificarea tuturor normelor contrare, în spiritul unei ordini juridice armonizate pe interior, se poate prezuma că acestea au făcut obiectul modificării, completării ori abrogării lor implicite15.

Alte două acte normative ce reglementează subiecte relevante pentru ordinea juridică a României sunt următoarele: pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ16 și Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ17.

Legea pentru înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Consiliului Legislativ, în art. 2., al. 1 stipulează următoarele atribuţii ale Consiliului Legislativ:

a)  analizează şi avizează proiectele de legi, propunerile legislative şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului, în vederea supunerii lor spre legiferare sau adoptare, după caz;

b)  analizează şi avizează, la cererea preşedintelui comisiei parlamentare sesizate în fond, amendamentele supuse dezbaterii comisiei şi proiectele de legi sau propunerile legislative primite de comisie după adoptarea lor de către una dintre Camerele Parlamentului;

c)  realizează nemijlocit sau coordonează, din dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a Senatului, elaborarea unor proiecte de coduri sau de alte legi de complexitate deosebită;

d)  elaborează, din dispoziţia Camerei Deputaţilor sau a Senatului ori din proprie iniţiativă, studii pentru sistematizarea, unificarea şi coordonarea legislaţiei şi face, pe această bază, propuneri Parlamentului şi, după caz, Guvernului;

e)  examinează conformitatea legislaţiei cu prevederile şi principiile Constituţiei şi sesizează birourile permanente ale Camerelor Parlamentului şi, după caz, Guvernul asupra cazurilor de neconstituţionalitate constatate; prezintă, în cel mult 12 luni de la înfiinţare, propuneri pentru punerea de acord a legislaţiei anterioare Constituţiei cu prevederile şi principiile acesteia;

f)  ţine evidenţa oficială a legislaţiei României şi furnizează informaţia necesară pentru desfăşurarea procesului legislativ; organizează informatizarea sistemului de evidenţă a acesteia şi realizează produse informatice pentru evidenţa legislaţiei asistată de calculator;

g)  urmăreşte, în vederea funcţionării sistemului legislativ în mod unitar şi coordonat, emiterea de către autorităţile publice competente a actelor normative în executare, dispuse prin legi, ordonanţe şi hotărâri ale Guvernului, şi semnalează organelor în drept întârzierile în emiterea acestora;

h)  elaborează Repertoriul legislaţiei României – evidenţa oficială – şi furnizează varianta on-line a acestuia; întocmeşte versiunile oficiale ale unor culegeri de acte normative;

i)  păstrează originalele legilor şi ale decretelor de promulgare a acestora. În acest scop, instituţiile publice care le deţin în prezent le vor preda Consiliului Legislativ;

j)  creează şi actualizează, în sistem informatizat, baza de date necesară activităţii de studii şi documentare legislativă.

Conform art. 3 al aceleiași legi, avizul este consultativ şi are ca obiect:

a)  concordanţa reglementării propuse cu Constituţia, cu legile-cadru în domeniu, cu reglementările Uniunii Europene şi cu actele internaţionale la care România este parte, iar în cazul proiectelor de lege şi a propunerilor legislative, natura legii şi care este prima Cameră ce urmează a fi sesizată;

b)  asigurarea corectitudinii şi clarităţii exprimării juridice, înlăturarea contradicţiilor sau necorelărilor din cuprinsul proiectului de act normativ, asigurarea caracterului complet al prevederilor sale, respectarea normelor de tehnică legislativă, precum şi a limbajului normativ;

c)  prezentarea implicaţiilor noii reglementări asupra legislaţiei în vigoare, prin identificarea dispoziţiilor legale care, având acelaşi obiect de reglementare, urmează să fie abrogate, modificate sau unificate, precum şi prin evitarea reglementării unor aspecte identice în acte normative diferite.

Aceste reglementări invocate de noi au misiunea de a stabili reguli exacte și clare pentru instituirea unei ordini juridice perfecționiste și pentru evitarea pe cât se poate a situațiilor conflictuale din textele de acte normative.

Suplimentar acestor acte normative, ordinea juridică a României își regăsește fundamentele legale și în Legea 24/2000 privind normele de tehnica legislativa pentru elaborarea actelor normative, precum și în Hotărârea Guvernului României nr. 561/2009 pentru aprobarea Regulamentului privind procedurile, la nivelul Guvernului, pentru elaborarea, avizarea şi prezentarea proiectelor de documente de politici publice, a proiectelor de acte normative, precum şi a altor documente, în vederea adoptării/aprobării.

Nu am putea trece cu vederea un alt act normativ cu relevanță pentru ordinea juridică internă a României, și mai ales pentru armonizarea acesteia cu ordinea juridică comunitară. Este vorba de Hotărârea nr. 11 din 19 aprilie 2011privind procedura de lucru şi mecanismul decizional pentru exercitarea controlului parlamentar asupra proiectelor de acte legislative ale Uniunii Europene, în temeiul prevederilor Tratatului de la Lisabona privind rolul parlamentelor naţionale18.

Conform art. 2 al acestei hotărâri, examinarea parlamentară urmăreşte două obiective majore:a) evaluarea fondului propunerilor legislative şi a documentelor de consultare, inclusiv a poziţiilor Guvernului României faţă de acestea; b) respectarea principiilor subsidiarităţii şi proporţionalităţii propunerilor legislative eligibile pentru testul subsidiarităţii conform Protocolului nr. 2 al Tratatului de la Lisabona.

Art. 3 stipulează că sunt supuse examinării parlamentare următoarele documente ale Uniunii Europene:

a) proiecte de acte legislative eligibile pentru testul subsidiarităţii conform Protocolului nr. 2 al Tratatului de la Lisabona în vederea stabilirii respectării sau încălcării principiului subsidiarităţii;

b) proiecte de acte legislative ale Comisiei Europene, Consiliului Uniunii Europene sau Parlamentului European şi documentele de consultare ale Comisiei Europene, selectate de Camera Deputaţilor în funcţie de relevanţa lor politică, economică, socială, financiară sau juridică;

c) proiecte de acte legislative ale Uniunii Europene pentru care Guvernul României elaborează mandate generale.

Conform Hotărârii, Direcţia de drept comunitar examinează lista propunerilor din Programul de lucru anual al Comisiei Europene şi selectează o parte dintre ele, în urma evaluării relevanţei lor politice, economice, sociale, financiare şi juridice, pentru dezbatere, în termen de 15 zile de la primirea acestuia de către Camera Deputaţilor19.

Ulterior, Comisia pentru afaceri europene a Camerei Deputaţilor centralizează punctele de vedere exprimate în cadrul dezbaterilor. În baza acestora, a listei de propuneri înaintate de Direcţia de drept comunitar şi a propunerilor înaintate de comisiile permanente, Comisia pentru afaceri europene a Camerei Deputaţilor elaborează o listă finală de propuneri de proiecte legislative şi documente de consultare europene care vor fi supuse, cu prioritate, procedurii de control parlamentar.

Conform art. 21, examinarea se finalizează astfel:

a) în cazul respectării principiului subsidiarităţii, comisia permanentă sesizată redactează un proces-verbal care conţine elemente principale ale dezbaterii, votul exprimat, dacă este cazul, şi constatarea respectării principiului subsidiarităţii. Procesele-verbale sunt transmise spre informare Biroului permanent al Camerei Deputaţilor şi Direcţiei de drept comunitar;

b) în cazul nerespectării principiului subsidiarităţii, comisia permanentă sesizată redactează un proiect de aviz motivat.

Reglementările invocate au relevanță asupra ordinii juridice interne a României, dar și asupra concordanței dintre ordinea juridică internă și cea comunitară, așa cum armonizarea lor este una dintre fenomenele inerente ale europenizării statului.

Astfel, ordinea juridică presupune, grație ierarhizării și armonizării, încadrare perfectă a noutăților normative în realitatea socială, încadrare perfectă în realitatea juridică, sistematizarea eficientă a acestora și eficientizarea aplicării și realizării lor.

Cât despre ordinea juridică existentă și noile acte normative ce urmează a se integra în cadrul acesteia, menționăm că orice act normativ nou trebuie să se integreze organic în sistemul legislativ pentru realizarea finalităţii sale şi pentru ca nici sistemul însuşi să nu fie afectat în vreun fel de apariţia acestuia.