Fundamentele normative ale activității Curții de Conturi a Republicii Moldova

Stepan ODAINIC, masterand ULIM
Recenzent: Serghei ȚURCAN, doctor în drept, conferenţiar universitar

Legal Framework of the Activity of the Court of Accounts of the Republic of Moldova The Supreme Audit Office is the supreme public audit authority of Moldova. Its activity has as main purpose to identify cases of inefficient use of public funds. Legal regulation of activity of this public entity establishes the principles and rules of the Court of Accounts of Moldova (The Supreme Audit Office)’s activity. Keywords: national economy, public finances, juridical regulation, Court of Accounts of Moldova (The Supreme Audit Office).

Curtea de Conturi reprezintă autoritatea supremă de audit public. De activitatea acesteia depinde în mare parte depistarea cazurilor de utilizare ineficientă a resurselor financiare publice, dar și soluționarea lor ulterioară. Reglementarea juridică a activității acestei entități publice determină principiile și regulile de desfășurare a activității Curții de Conturi a Republicii Moldova. Cuvinte-cheie: economie națională, finanțe publice, reglementare juridică, Curtea de Conturi.

Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare publice. Aceasta este alcătuită din 7 membri, Preşedintele Curţii de Conturi fiind numit de Parlament, la propunerea Preşedintelui acestuia, pentru un termen de 5 ani. Membrii Curţii sunt numiţi de Parlament, la propunerea Preşedintelui acesteia1.

Acest organ al cărui rol de bază este reglementat chiar de Constituție are menirea importantă de a supraveghea corectitudinea utilizării resurselor financiare publice, dar și a acumulării veniturilor publice. De felul în care aceasta ăși exercită rolul său de bază depinde de multe ori soarta financiară a fiecărui cetățean al statului. Acest lucru se fundamentează pe ideea că cu cât mai rezultativă este activitatea Curții de Conturi și cu cât mai mulți vinovați de utilizarea abuzivă sau neconformă destinației a resurselor financiare sunt sancționați, cu atât mai mult se accentuează rolul preventive al funcției Curții, adică cel de a proveni eventuale fraude financiare în sistemul finanțelor publice.

Toate acestea depind foarte mult și de fiecare membru al Curții implicat în activitatea de audit public. Astfel, independenta si obiectivitatea auditorilor interni reprezintă niște rigori fundamentale ale auditului calitativ și performant. Această independență trebuie să se manifeste atât în ceea ce privește activitatea profesională exercitată de către auditor, cât și partea personală. Altfel spus, auditorul trebuie să se detașeze de orice dependență sau condiționare ce ar afecta calitatea activității sale de audit. Acest lucru este absolut indispensabil întru asigurarea unor rezultate obiective ale auditului. Un auditor dependent de anumiți factori nu va putea fi obiectiv și din acest motiv rezultatele finale nu vor reflecta situația reală a subiectului auditat. Bineînțeles că această afirmație nu este absolut categorică, excepții se pot înregistra oricând. Totuși, întru garantarea unor rezultate calitative și absolut imparțiale aceste două condiții trebuie îndeplinite.

Menționăm că activitatea de audit trebuie să adopte o politică de angajament prin evitarea conflictelor de interese sau a oricăror activităţi care ar putea rezulta într-un posibil conflict de interese2.

Astfel, conflictul de interese al auditorului, parafrazând definiția dată de art. 2 al legii nr. 16 din  15.02.2008 cu privire la conflictul de interese, reprezintă conflictul dintre exercitarea atribuţiilor funcţiei deţinute şi interesele personale ale auditorului în calitatea lui de persoană privată, care ar putea influenţa necorespunzător îndeplinirea obiectivă şi imparţială a obligaţiilor şi responsabilităţilor ce îi revin potrivit legii3.

Conform legii cu privire la Curtea de Conturi, întru asigurarea rezultatelor optime ale activității lor, auditorii Curții de Conturi urmează să respecte următoarele principii: slujirea interesului public cu imparţialitate şi obiectivitate; asigurarea transparenţei şi controlului public al activităţii; responsabilitatea individuală şi exemplul personal.

Statutul juridico-social al Curţii de Conturi este determinat de alin.(1) art.133 din Constituţia RM, conform căruia „Curtea de Conturi exercită controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare publice“. Această prevedere constituţională este dezvoltată de Legea cu privire la Curtea de Conturi nr.261 din 05.12.2008, care în alin.(1) art.2 statuează „Curtea de Conturi este unica autoritate publică a statului care exercită controlul asupra formării, administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi administrării patrimoniului public prin realizarea auditului extern în sectorul public în calitate de instituţie supremă de audit şi este protejată legal de interferenţa din partea organelor de drept sau cu funcţii de control.“

Astfel, rolul Curţii de Conturi reiese din menirea acesteia ca fiind unica autoritate publică a statului care exercită controlul asupra formării, administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice şi administrării patrimoniului public prin realizarea auditului extern în sectorul public în calitate de instituţie supremă de audit.

Prin urmare, în calitate de atribuţii fundamentale ale CCRM putem enunţa:

— efectuarea anumitor tipuri de audit extern în sectorul public;

— monitorizarea respectării principiilor de eficienţă, eficacitate şi regularitate la formarea şi utilizarea resurselor bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale, a bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale şi a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală;

— identificarea iregularităţilor şi deficienţelor în cadrul aplicării procedurilor de audit extern, care ulterior sunt prezentate membrilor CCRM şi discutate în Plenul CCRM în prezenţa responsabililor de la entităţile audiate;

— formularea anumitor cerinţe şi recomandări în rapoartele de audit care urmează a fi implementate de APC. Recomandările sunt adresate autorităţilor care au admis iregularităţile identificate în rapoartele CCRM, precum şi instituţiilor ierarhic superioare — ministerelor, Guvernului sau Parlamentului. Pornind de la misiunea şi atribuţiile CCRM putem deduce şi obiectivele de bază ale CCRM. Aşadar, CCRM contribuie la:

— sporirea eficienţei administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice de entităţile audiate;

— îmbunătăţirea administrării patrimoniului public;

— reforma managementului finanţelor publice şi evaluarea impactului obţinut;

— îmbunătăţirea legislaţiei în vigoare şi politicilor privind gestiunea banilor publici;

— identificarea punctelor instituţionale slabe şi împărtăşirea bunelor practici;

— consolidarea sistemului de control şi audit intern în APC;

— îmbunătăţirea calităţii serviciilor prestate populaţiei de către APC;

— combaterea corupţiei şi alte obiective4.

Menționăm că și legea stipulează expres obiectivele fundamentale ale activității CCRM, și anume:

a) evaluarea regularităţii, legalităţii, conformităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii gestionării resurselor financiare publice şi a patrimoniului public;

b) promovarea standardelor, recunoscute internaţional, privind transparenţa şi responsabilitatea în domeniul managementului finanţelor publice;

c) asigurarea transparenţei prin informarea autorităţilor publice responsabile şi publicului despre planurile sale strategice şi anuale, despre constatările şi recomandările sale;

d) certificarea personalului cu atribuţii de audit public5.

Reieşind din rolul instituţiei supreme de audit de a contribui la buna gestiune financiară a fondurilor publice şi a patrimoniului public, de a furniza Parlamentului, Guvernului şi, respectiv, autorităţilor publice audiate, rapoarte care conţin informaţii privind utilizarea şi administrarea banilor publici, în conformitate cu principiile legalităţii, regularităţii, economicităţii, eficienţei şi eficacităţii, CCRM îşi concentrează atenţia asupra celor mai frecvente şi semnificative probleme şi disfuncţionalităţi identificate în procesul de audit. Misiunile de audit ale CCRM remarcă caracterul persistent şi similar al unor fenomene, ce denotă nivelul redus al responsabilităţii managementului instituţional şi corporativ public, scoate la iveală iregularităţi şi abateri în ceea ce ţine de:

— evidenţa contabilă şi raportarea financiară;

— gestionarea patrimoniului public;

— nestabilirea şi neîncasarea unor venituri bugetare;

— utilizarea neregulamentară a mijloacelor publice;

— nevalorificarea mijloacelor bugetare;

— etc.

Considerăm meritorie menţionarea impactului economic direct, pe care îl au hotărârile CCRM asupra gestionării banului public şi ca finalitate asupra bunei funcţionări a administrației publice în general:

— sunt restituite mijloacele în bugetul public naţional;

— este luat la evidenţă patrimoniul public;

— se iniţiază modificarea şi completarea, în unele cazuri, a actelor legislative şi normative6.

Așa cum menționa anterior autorul prezentei lucrări, Curtea de Conturi este constituită din conducere, Plen şi aparat. Curtea de Conturi, la necesitate, poate avea subdiviziuni în unităţile teritoriale autonome cu statut special, determinat conform Constituţiei Republicii Moldova.

Referitor la conducerea Curţii de Conturi, legea stipulează că aceasta se exercită de către Preşedintele Curţii de Conturi. În cazul absenţei Preşedintelui Curţii de Conturi, atribuţiile acestuia sunt exercitate de vicepreşedintele Curţii de Conturi.

Afară de organul unipersonal de conducere a Curții, Plenul acesteia este un organ colegial, alcătuit din 7 membri, inclusiv Preşedintele şi vicepreşedintele Curţii de Conturi. În activitatea Curții, deciziile Plenului se emit sub formă de hotărâri ale Curţii de Conturi. La luarea deciziilor de către Plenul Curţii de Conturi se păstrează secretul deliberării şi al votului. Şedinţele Plenului Curţii de Conturi sunt deliberative, cu prezenţa a cel puţin 5 membri ai Curţii de Conturi, iar hotărârile Curţii se adoptă cu votul a cel puţin 4 membri. Şedinţele Plenului se desfăşoară în limba de stat şi sunt publice. Preşedintele Curţii de Conturi poate dispune desfăşurarea şedinţelor închise când acest lucru este necesar pentru păstrarea secretului de stat, comercial sau a altor informații cu caracter închis.

Întru asigurarea independenței Președintele Curţii de Conturi se numeşte de Parlament pe un termen de 5 ani, la propunerea Preşedintelui Parlamentului, cu votul majorităţii deputaţilor aleşi. Preşedintele Parlamentului propune candidatura pentru funcţia de Preşedinte al Curţii de Conturi după consultarea obligatorie a fracţiunilor parlamentare. Membrii Curţii, la rândul lor, se numesc de Parlament, la propunerea Preşedintelui Curţii de Conturi, pe un termen de 5 ani, cu votul majorităţii deputaţilor aleşi. Mandatul de membru al Curţii de Conturi poate fi reînnoit consecutiv o singură dată.

Conform art. 21 al Legii cu privire la Curtea de Conturi, mandatul de membru al Curţii de Conturi încetează în cazurile:

a) expirării a termenului pentru care a fost numit;

b) revocării;

c) demisiei din proprie iniţiativă;

d) decesului7.

Legea reglementează și situațiile de revocare a membrului Curţii de Conturi, care survine în următoarele situații:

a) pierderea cetăţeniei Republicii Moldova;

b) condamnarea, în baza hotărârii definitive şi irevocabile a instanţei de judecată, pentru comiterea unei infracţiuni;

c) imposibilitatea, din motive de sănătate, de a-şi exercita atribuţiile timp de mai mult de 4 luni consecutiv;

d) declararea dispariţiei fără urmă, în conformitate cu legea;

e) incompatibilitate cu o altă activitate remunerată;

f) desfășurarea de activități cu caracter politic.

Tot la compartimentul referitor la organizare și funcționare, legea stipulează condițiile în care activitatea membrului Curţii de Conturi se suspendă, acestea fiind după cum urmează:

a) punerea sub învinuire, când în privinţa acestuia a fost intentat un dosar penal;

b) înregistrarea în calitate de candidat pentru ocuparea unei funcţii elective.

Încetarea sau suspendarea mandatului membrului Curţii de Conturi se aprobă prin hotărâre a Parlamentului, la propunerea Preşedintelui Curţii de Conturi.

Conform art. 22 membrul Curţii de Conturi are dreptul să ceară de la angajaţii Curţii de Conturi, în limitele competenţei sale, informaţia necesară privind materialele auditelor, precum şi explicaţii verbale şi scrise; să înainteze propuneri în vederea perfecţionării activităţii Curţii de Conturi.

Având statutul de membru al Curţii de Conturi, fiece persoană ce-l deține are următoarele obligații legale:

a) să dirijeze sectorul încredinţat din domeniul activităţii de audit;

b) să-şi îndeplinească atribuţiile cu obiectivitate, imparţialitate, în conformitate cu prevederile legii;

c) să participe la şedinţele Plenului Curţii de Conturi şi să voteze „pentru“ sau „contra“ adoptării actelor Curţii de Conturi;

d) să păstreze secretul deliberării şi al votului;

e) să se abţină de la orice activitate sau manifestare contrare statutului de membru al Curţii de Conturi.

Membrii Curţii de Conturi, pe lângă drepturile şi obligaţiile de membru al Curţii de Conturi, au drepturile şi obligaţiile stabilite pentru auditorii publici în conformitate cu art. 26 al legii privind Curtea de Conturi. Membrul Curţii nu este în drept să se abţină de la deliberări sau de la vot, cu excepţia cazului apariţiei unui conflict de interese.

Importantă fiind și analiza atribuțiilor celor cu implicații directe în activitatea de audit public desfășurată de către Curte, menționăm că personalul Curții de Conturi cu atribuţii de audit public, este în drept:

a) să solicite şi să primească orice acte, documente, informaţii sau alte materiale ce reflectă activitatea economică şi financiară a entităţii auditate, oricare ar fi persoanele fizice sau juridice care le deţin;

b) să intre liber, în timpul îndeplinirii atribuţiilor de serviciu, pe teritoriul, în sediile sau în alte localuri ale entităţilor pentru a verifica existenţa şi utilizarea resurselor financiare publice sau a patrimoniului public;

c) să solicite şi să primească, în cel mult 10 zile de la data solicitării, de la conducători, de la alte persoane cu funcţie de răspundere explicaţii verbale şi scrise, copii de pe documente;

d) să solicite şi să primească de la Banca Naţională şi băncile comerciale, în al căror capital social cota statului este mai mare de 50%, copii de pe documentele privind operaţiunile financiare efectuate.

Personalul cu atribuţii de audit public este în același timp obligat:

a) să efectueze acţiuni de audit în conformitate cu legislaţia Republicii Moldova şi cu standardele internaţionale;

b) să respecte prevederile Codului deontologic al angajatului cu atribuţii de audit al Curţii de Conturi şi ale Codului de conduită al funcţionarului public;

c) să-şi perfecţioneze cunoştinţele profesionale;

d) să îndeplinească alte obligaţii prevăzute de legislaţia serviciului public;

e) să constate faptele contravenţionale8.

Raportul de audit poate fi respins de Plenul Curţii de Conturi în cazurile:

a) de necorespundere standardelor şi/sau scopului prevăzut în programul de audit;

b) de imposibilitate a îndeplinirii sau implementării recomandărilor expuse în raport;

c) de prezentare de către entitatea auditată sau de către o altă persoană a unor noi probe.

Hotărârile Curţii de Conturi pot fi contestate la Curtea Supremă de Justiţie în decurs de 30 de zile de la data adoptării, conform art. 34, al. 6 Legii cu privire la Curtea de Conturi a Republicii Moldova.

Pentru a asigura transparența procedurilor și rezultatelor activității Curții de Conturi, rapoartele de audit, precum şi hotărârile adoptate de către Curtea de Conturi asupra acestora se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova în decurs de 15 zile de la data aprobării/adoptării. În plus, toată informația ce reflectă activitatea Curții și rezultatele misiunilor de audit derulate pot fi găsite și pe pagina web a instituției, ceea ce asigură transparența la care obligă legea.

Conform art. 4 al Legii cu privire la Curtea de Conturi a Republicii Moldova, activitatea Curţii de Conturi se bazează pe următoarele principii:

a) legalitate;

b) obiectivitate;

c) independenţă;

d) transparenţă9.

Consiliul consultativ prin crearea sa a avut din start menirea de a contribui eficient la activitatea Curții de Conturi, ceea ce la modul practic deocamdată nu a dat roadele așteptate. Rolul său poate fi dedus din componența acestuia, care include atât specialiști teoreticieni, cât și practicieni veritabili, ei fiind recrutați atât din mediul academic, cât și din mediul non-academic profesionist. În mod evident teoreticienii implicați pot genera idei fundamentate și argumentate teoretic, practicienii, la rândul lor, pot genera idei referitoare la implementarea practică a primelor, lucrul în tandem obligând la rezultatele cele mai eficiente posibile. Așa cum se cunoaște separarea teoriei de practică și invers întotdeauna manifestă careva deficiențe, iar împletirea lor reușită aduce toate plusurile necesare unui rezultat optim. Asta a fost și ideea pe care se fundamentează crearea consiliilor consultative/științifice pe lângă unele dintre autoritățile publice. Totuși deocamdată rezultatele nu sunt cele așteptate, cele așteptate putând fi obținute la întrunirea unui șir de noi circumstanțe, absente deocamdată atât din cadrul legal al statului nostru, cât și din educația juridică și financiară a celor implicați, dacă ne referim strict la activitatea Curții de Conturi.

Prin urmare, în opinia noastră se impune consolidarea rolului Consiliului consultativ ca organ care asigură sinergia cunoştinţelor şi experienţei mediului academic, practicienilor şi societăţii civile atât sub aspectul de îmbunătăţire a procedurilor şi sporirii calităţii auditului public extern realizat de CCRM, cât şi sub aspectul creşterii gradului de implementare a hotărârilor CCRM. În scopul sporirii rolului şi randamentului Consiliului consultativ, ar fi oportună introducerea unor factori stimulativi de natură financiară şi non-financiară pentru membrii Consiliului consultativ, inclusiv prin implicarea membrilor Consiliului consultativ în activităţi ale CCRM precum: ținerea cursurilor pentru reprezentanții entităților auditate, pentru reprezentanții Curții de Conturi chiar, participarea de rând cu reprezentanții CCRM și elaborarea diferitelor metodologii de efectuare a auditului public, elaborarea de recomandări pentru fiecare misiune de audit reieșind din specificul acesteia, emiterea de recomandări pentru depășirea situațiilor de criză în activitatea CCRM etc.

Constituția stipulează și faptul că, Curtea de Conturi prezintă anual Parlamentului un raport asupra administrării şi întrebuinţării resurselor financiare publice. Dispoziția constituțională menționată este dezvoltată de Legea privind finanțele publice și responsabilitatea bugetar-fiscală, care stipulează că Ministerul Finanţelor, Casa Naţională de Asigurări Sociale şi Compania Naţională de Asigurări în Medicină întocmesc şi prezintă spre auditare Curţii de Conturi rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, bugetului asigurărilor sociale de stat şi fondurilor asigurărilor obligatorii  de asistenţă medicală — până la 15 aprilie a anului următor anului bugetar încheiat; Curtea de Conturi efectuează auditul rapoartelor anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pentru anul bugetar încheiat şi prezintă raportul de audit Guvernului și Parlamentului — până la 1 iunie;   Guvernul aprobă și prezintă Parlamentului rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pentru anul bugetar încheiat — până la 1 iunie;  Parlamentul aprobă rapoartele anuale privind executarea bugetului de stat, a bugetului asigurărilor sociale de stat şi a fondurilor asigurării obligatorii de asistenţă medicală pentru anul bugetar încheiat — până la 15 iulie10.

Din păcate, concluzionăm că nici textul Constituției, nici cel al Legii privind Curtea de Conturi nu determină finalitatea controlului pe care îl exercită aceasta asupra finanțelor publice. Este adevărat că auditul public în sine cuprinde și o finalitate — excluderea ulterioară a erorilor depistate și a încălcărilor. Totuși inexistența unui mecanism clar de realizare a acestei finalități ne face să constatăm un mare grad de ineficiență a activității Curții de Conturi a Republicii Moldova.

Această ineficiență derivă din faptul că însăși Curtea este un consumator destul de mare de finanțe publice. Acestea sunt incluse în bugetul Curții, investindu-se într-un oarecare fel în viitorul finanțelor publice ale statului. Însă dacă rezultatele activității nu sunt valorificate corespunzător, se ajunge doar la consum de finanțe publice și ineficiență pentru perspectivele financiare de viitor ale statului. Bineînțeles că atare stare de lucruri nu este benefică statului, fapt ce duce la necesitatea urgentă de remediere a situație atât din punct de vedere normativ, cât și din punct de vedere practic.