Considerații privind unele dispoziții legale cu privire la finanțele publice locale

Mariana ODAINIC, doctor în drept, conferențiar universitar

Considerations Concerning Some Legal Dispositions about Local Public Finances Local public finances are an important component of public finances, that is why it must always fulfill its mission in perfect compliance with the fundamental principles. If subordinate legislation tolerates gaps, then the consequence will certainly be poor implementation. In order to avoid this, the necessary measures must be taken. The paper below brings into discussion one of such examples. Keywords: Public finances, local public finances, local authorities, local government revenue, local public spending, general principles.

Finanțele publice locale, fiind o componentă importantă a finanțelor publice ale statului, urmează întotdeauna să își realizeze menirile în strictă conformitate cu reglementările și principiile fundamentale. Atunci însă când legislația subordonată tolerează existența unor lacune ce fac deficitară realizarea menționată, trebuie luate măsurile de rigoare întru excluderea lor. Articolul de mai jos aduce un exemplu de situație ce se încadrează în cele menționate. Cuvinte-cheie: Finanțe publice, finanțe publice locale, autorități ale administrației publice locale, venituri publice locale, cheltuieli publice locale, principii generale.

Politica bugetar-fiscală a statului nostru este reglementată de multiple acte normative în vigoare, care, din păcate, nu acoperă toate lacunele depistate în practica de aplicare a lor. Însă după cum bine știm, pentru atingerea obiectivelor sale, un act normative trebuie să prezinte în sin un document incontestabil ce ar fundamenta comportamentul tuturor părților raporturilor juridice reglementate. În conformitate cu Legea finanțelor publice și responsabilității bugetar-fiscale, obiectivele generale ale politicii bugetar-fiscale sunt:

a) asigurarea disciplinei bugetar-fiscale generale şi a stabilităţii bugetului public naţional pe termen mediu şi lung;

b) asigurarea unui management eficient al datoriei de stat și al datoriei unităților administrativ-teritoriale, cu menţinerea acestora la un nivel sustenabil pe termen mediu şi lung;

c) dezvoltarea unui cadru bugetar-fiscal previzibil şi transparent;

d) optimizarea  poverii fiscale şi eficientizarea sistemului de administrare fiscală1.

În domeniul finanţelor publice, întru atingerea obiectivelor prestabilite și enunțate mai sus, sunt implicate autorități publice de toate nivelele. În ceea ce privește autorităţile administraţiei publice locale, acestea au următoarele competenţe şi responsabilităţi de bază:

a) elaborează, aprobă şi administrează bugetele locale cu respectarea principiilor şi regulilor stabilite de prezenta lege şi în conformitate cu legislaţia privind finanţele publice locale;

b) elaborează prognoze bugetare şi întreprind, în limitele competenţelor, măsuri pentru creşterea bazei fiscale şi asigurarea sustenabilităţii bugetelor locale pe termen mediu şi lung;

c) înaintează, prin intermediul asociaţiilor reprezentative ale autorităţilor administraţiei publice locale, propuneri la elaborarea politicii bugetar-fiscale şi a politicilor sectoriale, precum şi participă la consultările privind relaţiile inter-bugetare;

d) conlucrează cu autorităţile publice centrale şi implementează la nivel local programele şi politicile cuprinse în documentele de planificare strategică de nivel  naţional;

e) publică bugetele locale şi rapoartele privind executarea acestora, inclusiv privind performanţa în cadrul programelor la nivel local;

f) asigură gestionarea resurselor bugetare şi administrarea patrimoniului public, în conformitate cu principiile bunei guvernări;

g) efectuează monitoring-ul financiar al instituţiilor publice la autogestiune, al întreprinderilor municipale şi al societăţilor comerciale în care  autorităţile administraţiei publice locale au  calitatea de fondator sau deţin cota majoritară în capital social. Alte competenţe specifice ale autorităţilor administraţiei publice locale sunt prevăzute de legislaţia privind finanţele publice locale şi de alte acte normative2.

Literatura de specialitate din ultimii ani care abordează problema celor mai bune practici de legiferare în materie financiară și fiscală3 s-a concentrat din ce în ce mai mult asupra așa-numitei „legislații bazate pe principii“ (principles-based legislation sau PBL)4. În Marea Britanie, spre exemplu, Tax Law Reform Committee (TLRC) și John Avery Jones5 propuneau în 1996 un sistem de legislație fiscală pe două nivele: legislația fiscală primară, alcătuită din principii generale, care să formeze un cadru în jurul căruia să poată fi adăugate diverse „straturi“ de detaliu, prin intermediul legislației secundare6. Ideea era aceea de a reduce complexitatea legislației fiscale (caracteristică ce conduce adesea la inaccesibilitatea normei) și, de asemenea, de a limita posibilitățile de „deturnare“ a sensului avut în vedere de către legiuitor prin utilizarea excesivă de legislație secundară detaliată care se îndepărtează de scopurile inițiale ale normei.

În ceea ce privește dezavantajele unei astfel de abordări, unul dintre argumentele aduse în doctrină vizează ambiguitatea principiilor generale7, o caracteristică dată atât de multiplele lor fațete de sensuri, cât și de judecățile de valoare specifice fiecărui sistem, care pot influența conținutul principiilor. Din acest motiv, substanța fiecărui principiu este strâns legată de „culoarea locală“ a sistemului național și de tradițiile juridice și culturale specifice acestuia8. Desigur că există un nucleu de sens comun, recunoscut în mod universal (asupra acestuia se concentrează prezenta lucrare), însă există în același timp și „o penumbră de incertitudine“9 care poate face obiectul unei analize separate.

Exact cum așteaptă echitate din perspective sistemului fiscal, tot așa contribuabilul așteaptă și utilizare rațională a resurselor financiare publice. Utilizarea rațională de care aminteam mai sus se referă fără doar și poate mai întâi de toate la o utilizare legală. Astfel, orice cheltuieli publice urmează a fi încadrate perfect în tiparul prestabilit de normele juridice și doar ulterior să i se dea undă verde spre realizarea acestor cheltuieli.

Din păcate legislația uneori prin unele „breșe“ pe care le admite inclusiv în sistem, duce la ideea de nerespectare a unor principii generale, fundamentale chiar.

În acest context menționăm că, Constituția statului nostru stipulează că veniturile se stabilesc de către organele reprezentative, după cum reglementează legea. Conform Legii privind finanțele publice locale, autoritate reprezentativă şi deliberativă este reprezentată de consiliul local, consiliul raional, Adunarea Populară a unităţii teritoriale autonome cu statut juridic special şi consiliile municipale Bălţi şi Chişinău. Bineînțeles că această dispoziție se referă și la cheltuielile bugetare, care la fel sunt determinate de același organ reprezentativ. Totuși, în practica autorităților administrative-teritoriale apar derapaje ce fac ca la capitolul cheltuieli regula legală menționată să nu fie respectată. Acestea sunt favorizate de dispozițiile alin. (2) art. 29 şi alin. (2) art. 53 al Legii 436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală care stabileşte „(2) Primarul, în calitatea sa de autoritate publică locală executivă, exercită şi alte atribuţii prevăzute de legislaţia în vigoare sau încredinţate de consiliul local“, precum şi în cazul Preşedintelui raionului „(2) Preşedintele raionului, în calitatea sa de autoritate publică executivă, poate îndeplini şi alte atribuţii prevăzute de legislaţia în vigoare sau încredinţate de consiliul raional“. Vom ilustra această situație în cele ce urmează.

Conform art. 29 al Legii privind finanțele publice și responsabilitatea bugetar-fiscală, cheltuielile bugetare sunt determinate de alocaţiile bugetare specificate în legile/deciziile bugetare anuale şi includ cheltuieli de personal, prestaţii sociale, cheltuieli de bunuri şi servicii, subvenţii şi transferuri, dobânzi, cheltuieli destinate formării activelor fixe şi alte cheltuieli prevăzute de legislaţie. Acestea se efectuează doar prin intermediul autorităţilor/instituţiilor bugetare, iar delimitarea cheltuielilor între componentele bugetului public naţional se efectuează în funcţie de competenţele şi responsabilităţile financiare prevăzute de legislaţie.

Pe marginea alin. (2) art. 29 şi alin. (2) art. 53 al Legii 436 din 28.12.2006 privind administrația publică locală expunem că în practica statului nostru se manifestă o practică ce încalcă pe de o parte dispozițiile legale referitoare la aceea că veniturile și cheltuielile se stabilesc de organele reprezentative, dar care se fundamentează pe dispozițiile menționate din Legea privind administrația publică locală.

Primarii, în virtutea listei neexhaustive a atribuțiilor, precum și președinții de raion, și în virtutea faptului că legea indică expres că ei mai îndeplinesc și alte atribuții, nelimitând sfera acestora, pe parcursul anului bugetar deseori fac modificări la capitolul cheltuieli, problema modificărilor nemaifiind supusă examinării în cadrul consiliilor. Pe marginea acestei situații opinăm următoarele:

Primarul este autoritatea autoritate reprezentativă a populaţiei unităţii administrativ-teritoriale şi executivă a consiliului local, aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat, consiliul local fiind autoritate reprezentativă şi deliberativă a populaţiei unităţii administrativ-teritoriale de nivelul întâi sau al doilea, aleasă în vederea soluţionării problemelor de interes local. Președintele raionului este autoritate publică executivă a consiliului raional10. Prin intermediul acestor autorităţi publice se realizează autonomia locală, care este stipulată ca principiu al organizării și funcționării administrației publice locale, dar mai întâi de toate este regăsită în textul Constituției R. Moldova: Administraţia publică în unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiile autonomiei locale, ale descentralizării serviciilor publice, ale eligibilităţii autorităţilor administraţiei publice locale şi ale consultării cetăţenilor în problemele locale de interes deosebit. Autonomia priveşte atît organizarea şi funcţionarea administraţiei publice locale, cît şi gestiunea colectivităţilor pe care le reprezintă11.

Pentru rezolvarea problemelor de interes public local, aceste autorităţi publice îndeplinesc, în numele unităţii administrativ-teritoriale în care au fost alese, anumite atribuţii prevăzute de lege, cu precizarea că primarul îndeplineşte, pe lângă aceste atribuţii ale sale în calitate de ales local, şi unele atribuţii în calitate de reprezentant al statului pe plan local.

Art. 14 stabilește competențele de bază ale consiliului local, stipulându-se și faptul că acest organ dispune și de alte competenţe stabilite prin lege, prin statutul satului (comunei), oraşului (municipiului) ori prin regulamentul consiliului.

Opinăm că prin așa-numita încredințare a realizării unor competențe ale consiliului local/raional de către primar/președintele raionului poate fi afectat unul din principiile pe care se fundamentează activitatea consiliilor locale — cel al transparenței procesului decizional în întregime, chiar dacă deciziile finale se publică și sunt accesibile publicului. Ședințele acestora fiind publice, oricine este interesat poate asista la ședințe, poate oarecum participa/asista la luarea deciziilor, iar în cazul în care una sau mai multe competențe se transmite primarului/președintelui raionului, acest drept al celor interesați nu mai poate fi exercitat. Chiar și cu asigurarea publicității ulterioare a deciziei se exclude oricum participarea/asistarea la procesul decizional în felul în care aceasta este asigurată în cazul luării deciziilor la ședințele consiliilor locale/raionale.

În plus, din expunerea proprie a legii, aceste organe deliberative îndeplinesc atribuții expres stabilite de lege, atribuții de bază, dar și alte atribuții reglementate în alte acte legislative și inferioare legii, inclusiv regulamente de nivel local. Respectiv, devine imperativă clarificarea limitei la care atribuțiile consiliilor locale/naționale (nu) pot fi transmise primarilor. După cum se vede din actele atașate documentului prin care se solicită expunerea poziției noastre, de multe ori motivul invocat de către consiliile locale este urgența soluționării unor probleme. Opinăm că acesta nu poate fi considerat drept un motiv de transmitere a competențelor de bază, întrucât însăși legea stipulează expres că: Consiliul local se poate întruni în şedinţă extraordinară, cu ordinea de zi propusă, ori de câte ori este necesar, la cererea primarului sau a cel puţin o treime din numărul consilierilor aleşi. Convocarea consiliului local se face cu cel puţin 5 zile înainte de şedinţa ordinară şi cu cel puţin 3 zile înainte de şedinţa extraordinară. În cazuri de maximă urgenţă — calamităţi naturale, catastrofe, incendii, epidemii, epifitotii, epizootii şi alte situaţii excepţionale similare — determinată de interesele locuitorilor satului (comunei), oraşului (municipiului), convocarea consiliului local se poate face de îndată12.

Iar pentru a nu se admite încălcarea principiului transparenței procesului decizional, pentru a nu admite cazuri de diferențiere esențială a practicilor de delegare a competențelor consiliilor locale/naționale către primari/președinți de raion, este absolut necesară stabilirea unor reguli clare privind delegarea competențelor către aceste autorități locale.

Pe de altă parte, nici legea și nici actele prin care se transmit aceste competențe nu pun în sarcina primarului/președintelui raionului raportarea felului în care competențele delegate lui au fost exercitate și a temeiului în baza căruia acesta ar fi recurs la exercitarea acestui drept/împuterniciri.

În consecință, aceste delegări nu au un cadru legal care li s-ar aplica astfel încât să fie clară întinderea posibilelor împuterniciri delegate, unica stipulațiune legală pe care se fundamentează ele fiind anume posibilitatea consiliilor locale/naționale de a transmite din competențele lor către organul executive.

Astfel, se impune clarificarea termenilor în care aceste delegări nu ar contraveni altor principii de organizare și funcționare a administrației publice în cadrul statului de drept. Menționăm că argumentul referitor la urgența soluționării unor probleme ca temei de transmitere a competențelor urmează a fi exclus din start, din motivele indicate mai sus.

În consecință, transmiterea de competențe ar trebui să vizeze numai un spectru anume ale acestora și nicidecum oricare dintre ele. Astfel, legislația ar trebui să prevadă fie lista competențelor ce nu se transmit sub nici o condiție și urmează a fi exercitate exclusiv de către organul deliberativ al administrației locale (spre exemplu atribuțiile de bază ale consiliilor), fie să indice expres care din competențele reglementate pot fi delegate primarului/președintelui raionului.

În sprijinirea poziției expuse aducem argumentul reglementărilor similare din Franța, care are o tradiție incontestabilă în domeniul reglementărilor de drept administrativ. Astfel, legea franceză stipulează că primarul exercită competențe delegate de către consiliu, iar în virtutea acestei delegări el poartă răspundere în fața consiliului vis-à-vis de exercitarea acestor atribuții13. În plus, aceste delegări, conform legii franceze, sunt revocabile în orice moment14.

Specialiștii de domeniu din Franța stabilesc că legea franceză permite delegarea unor atribuții de către consiliu primarului din rațiuni practice, însă acest lucru nicidecum nu diminuează rolul consiliului. Codul General al Colectivităților Locale indică expres atribuțiile consiliilor care pot fi delegate, iar în urma delegării primarului îi revine obligația legală de raportare trimestrială a deciziilor pe care le-a adoptat în virtutea deținerii împuternicirilor delegate lui de către consiliu15. În cadrul acelorași articole, Codul General al Colectivităților Locale stipulează că delegarea poate fi făcută pentru întreg mandatul și nicidecum nu poate fi temporară. Doar ca excepție se admite delegarea în timpul mandatului dar ea se poate întinde pentru restul mandatului și nu poate fi doar pentru o acțiune sau un singur episod. Important este că legea stabilește că odată transmisă competența, ea urmează a fi exercitată exclusiv de primar și nu în comun sau succesiv de ambele organe ale administrației locale.

Concluzionând, menționăm că aidoma legislației franceze, opinăm că și în cadrul legal al Republicii Moldova ar fi necesară intervenția sub forma indicării listei competențelor ce pot fi delegate primarului/președintelui raionului, sau prin stipularea listei sau a unei reguli în baza căreia anumite competențe ale consiliilor ar fi excluse din sfera celor ce pot fi delegate primarului/președintelui raionului.