Noţiunea şi elementele structurale ale dreptului de petiţionare

Andrei SMOCHINĂ, doctor habilitat, profesor universitar, ULIM
Ion CONICOV, doctorand, ULIM

The right to petition is an indispensable element of the legal status of the man and citizen of any developed democratic state. In this connection, the actuality of the theoretical and analytical study of the right to petition is quite current and indisputably necessary. The right to petition is a constitutional right; therefore it is the subject to constitutional law science, but the research of the mechanism of exercising of the right to petition must be seen from the perspective of the constitutional law science. In our opinion, the right to petition is not only a form of self-defense of the personal rights and interests, but it is in itself an appeal to the state authorities to be protected. Keywords: petition, citizen’s legal status

Dreptul de petiționare este un element indispensabil al statutului juridic al omului și cetățeanului oricărui stat democratic dezvoltat. În această privință, actualitatea studiului teoretic și analitic al dreptului la petiție este evidentă și incontestabilă. Dreptul de a adresa petiții este un drept constituțional; Prin urmare, acesta este supus științei dreptului constituțional, dar cercetarea mecanismului de exercitare a dreptului de petiționare trebuie privită din perspectiva științei dreptului constituțional. În opinia noastră, dreptul de petiționare nu este doar o formă de auto-apărare a drepturilor și intereselor personale, dar este, în sine, un apel către autoritățile statului să fie protejate. Cuvinte cheie: petiţie, drept cetăţenesc,

Dintre cele mai actuale probleme în ziua de astăzi, reprezintă statutul intereselor personale ale omului şi mecanismele juridice de apărare.

Necesitatea mecanismelor juridice este justificată de natura statului de drept, unde ca condiţie esenţială a dezvoltării instituţiilor democratice reprezintă prioritatea inviolabilităţii drepturilor omului şi obligaţia statului de ale garanta. Dreptul de petiţionare, este un element indispensabil al statutului juridic a omului şi cetăţeanului oricărui stat democratic dezvoltat. În legătură cu aceasta, actualitatea studiului teoretico-analitic al dreptului de petiţionare este destul de actual şi indiscutabil necesară, cu atât mai mult, că legiuitorul cunoscând importanţa existenţei acestei instituţii a dreptului constituţional, adoptă Legea cu privire la petiţionare nr. 190 din 19 iulie 1994. Însă adoptarea legii nu a rezolvat toate problemele practice şi teoretice, astfel un şir de întrebări rămân încă nerezolvate, şi până în prezent sunt duse discuţii legate de cine poate fi subiectul acestui şir de relaţii juridice, care urmează de inclus în conţinutul dreptului de petiţionare, în lege nu este formulat însăşi termenul de petiţie, privită ca definiţie clar determinată de cadrul legal. După părerea noastră, există multe întrebări care necesită a fi discutate, cu atât mai mult, că lipseşte cu desăvârşire analizele teoretice naţionale care ar putea servi drept bază de a înţelege mai pe larg conţinutul şi în final destinaţia dreptului de petiţionare, iar aceasta la rândul său ar favoriza înţelegea importanţei valorilor politice şi juridice care influenţează dreptul de petiţionare.

Înainte de toate, ţine de precizat că petiţionarea este parte a dreptului constituţional, întrucât este reglementat de Constituţia Republicii Moldova prin art. 52.1 Reglementarea acestui drept în legea supremă a statului care este Republica Moldova, demonstrează importanţa pe care i-o atribuie statul, întrucât, „nu toate drepturile şi libertăţile pe care le posedă omul şi cetăţeanul, sunt stabilite în Constituţie, ci doar cele de bază şi fundamentale“.2

Importanţa acestui drept al cetăţeanului, constă din faptul, că prin el se manifestă existenţa firească a libertăţii omului, în posibilitatea de exprimare, de apărare a drepturilor şi libertăţilor cât şi de implicarea în treburile statului.

Dreptul de petiţionare este un drept constituţional, drept urmare el reprezintă obiectul ştiinţei dreptului constituţional, iar cercetarea mecanismului realizării dreptului de petiţionare trebuie privit din perspectiva ştiinţei dreptului constituţional.

Pentru cercetarea mai detailată a dreptului de petiţionare, avem nevoie mai întîi de toate de determinarea esenţei acestui drept şi conţinutului pe care-l conţine, iar pentru că este un drept subiectiv care se realizează în relaţii juridice concrete şi bine determinate, vom determina şi obiectul acestor relaţii.

Caracterizând esenţa ca fenomen, inclusivă şi de drept, este important să înţelegem termenul de „esenţă“. Explicativ, „esenţa“ este „Ceea ce exprimă principalul şi stabilul din obiecte şi din fenomene, natura lor internă, ascunsă, latura lor care nu este dată sau perceptibilă nemijlocit, ceea ce poate fi cunoscut numai trecând de forma exterioară a lucrurilor, pătrunzând în adâncul lor cu ajutorul gândirii.“3

Dreptul de petiţionare este un fenomen ce aparţine statului de drept — un fapt complex şi dificil în acelaşi timp pe care îl urmărim să-l deschidem pe deplin cu elucidarea întregii esenţe cu toate formele lui pe care le îmbracă. După părerea multor savanţi din domeniu, esenţa dreptului constituţional — dreptul de petiţionare se identifică prin două scopuri de bază.

Prima constă din faptul, că prin intermediul acestui drept, cetăţenii au posibilitatea de a participa în treburile statului.4

A doua manifestare a dreptului de petiţionare constă în apărarea intereselor şi drepturilor personale ale cetăţeanului prin intermediul înaintării petiţiilor, reclamaţiilor şi sesizărilor.5

În contextul primului înţeles, esenţa dreptului de petiţionare ca opţiune de a se implica în treburile statului, în literatura juridică se regăsesc două abordări.

Susţinătorii primei abordări, presupun că dreptul de petiţionare, reprezintă o formă directă a democratismului. Prin forma directă a democratismului, ei înţeleg: mijloace de exprimare unificată, care au drept scop de a influenţa deciziile organelor statului, controlul punerii în aplicare a deciziilor şi introducerea corectărilor în procesul de lucru al oficialilor statului în corespundere cu doleanţele solicitantului.6

Susţinătorii la a doua abordare, consideră, că dreptul de petiţionare nu trebuie privită ca o formă directă a democratismului.7

Această părere este argumentată de faptul, că realizarea în sine, nu reflectă întreaga voinţă a poporului, şi nu poartă un caracter public obligatoriu, cu atît mai mult, că instituţiile directe ale democratismului sunt reglementate direct în Constituţie, cum este referendumul şi alegerile libere. De aceea susţinătorii acestei abordări, percep instituţia dreptului de petiţionare ca o instituţie de „lobby civic“ — un fel de influenţă moderată asupra statului.8

Unii savanţi, scriu, că forme al democratismului direct, reprezintă doar acele apariţii care instituţionalizează voinţa celui care deţine puterea deplină în stat — poporul. Nici scrisorile, nici adresările cetăţenilor şi nici activitatea organizaţiilor sociale nu reprezintă suveranitatea poporului, nu instituţionalizează puterea de voinţă directă.9

Întrucât, dreptul de petiţionare nu întruneşte toate elementele formei directe a regimului democratic, iar în separat nici interesele voinţei suverane populare, nu este legată cu deciziile luate de către puterea statului, astfel nu poate fi considerat dreptul de petiţionare ca formă directă a democratismului.10

Printre altele, am putea considera doar în cazul în care se realizează iniţiativa legislativă a cetăţenilor şi respectarea procedurii de examinare a proiectului de lege propus cu respectarea numărului care trebuie întrunit în acest sens, poate fi considerată o formă directă a democratismului direct, însă după cum am menţionat şi în alte capitole a acestei lucrări, în Republica Moldova nu este prevăzut în legea supremă, dreptul exclusiv al cetăţenilor de a înainta propuneri legislative, prerogativa această fiind atribuită doar parlamentului, guvernului şi preşedintelui.

Important de înţeles, că în celelalte cazuri nu trebuie de ignorat faptul că totuşi dreptul de petiţionare influenţează într-o anumită măsură, sub o anumită formă deciziile organelor din statul de drept. După părerea noastră ar fi corect să ne conformăm şi opiniilor doctrinarilor din acest domeniu, că dreptul de petiţionare influenţează deciziile organelor de stat. Potrivit practicii, deseori prin intermediul petiţiilor cetăţenilor s-a influenţat mai multe chestiuni în procesul de luare a deciziilor.

În ceea ce priveşte identificarea esenţei dreptului de petiţionare în literatura juridică se conturează doar o sigură idee comună în acest sens.

Majoritatea autorilor din literatura juridică, privesc dreptul de petiţionare ca pe o formă de apărare a drepturilor şi intereselor cetăţenilor în stat.11

Spre exemplu, autorul rus Hamenev N., consideră că dreptul de petiţionare reprezintă un drept decisiv al cetăţenilor ca sursă de apărare a drepturilor şi intereselor, pe de altă parte acest drept este unul inalienabil şi nelimitat.12

Mulţi autori percep dreptul de petiţionare ca pe o modalitate de apărare:

— adresările către organele statului şi către autorităţile publice;

— contestarea deciziilor persoanelor responsabile care au încălcat drepturile cetăţenilor;

— adresările către sursele de informare mass-media şi organizaţiile nonguvernamentale şi alte forme sociale.

Însă, după părerea altor doctrinari, conceptul “ apărarea drepturilor “ nu corespunde cu cel reglementat de Constituţia Republicii Moldova prin art. 26, alin. (2), unde „Fiecare om are dreptul să reacţioneze independent, prin mijloace legitime, la încălcarea drepturilor şi libertăţilor sale.“13

Conceptul de „a apăra drepturile“ gravitează către conceptul de „autoapărare a drepturilor“, dreptul de petiţionare urmează a fi examinat sub prisma adresării către organele statului de drept pentru revendicarea anumitor drepturi.

După părerea noastră, dreptul de petiţionare nu reprezintă o formă de autoapărare a drepturilor şi intereselor personale, ci reprezintă în sine o adresare către organele statului de a fi protejat. Asta pentru că menirea statului de drept este de a proteja libertăţile şi drepturile fundamentale ale omului cît şi altor drepturi constituţionale ale cetăţeanului. Protecţia de stat poate îmbrăca două forme de bază: administrativă şi judecătorească. Astfel dreptul de petiţionare este valorificat sub forma obişnuită a apărării, întrucât este imposibilă de a beneficia de protecţia statului de drept fără a apela către organele competente conform procedurii prestabilite (acţiunea judecătorească, reclamaţiile, adresările, etc.).

Ţine de precizat, că dreptul la apărare este garantat pentru toţi cetăţenii, potrivit art. 26, alin. (1) al Constituţiei Republicii Moldova „Dreptul la apărare este garantat“, prin urmare, oricare cetăţean care se simte violat în drepturi poate înainta acţiunea în sistemul judecătoresc care îi este garanta prin legea supremă.14

Pe calea administrativă, apărarea de drept are loc prin intermediul art.53 Constituţia Republicii Moldova, unde „Persoana vătămată într-un drept al său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea actului şi repararea pagubei“, iar dacă aceasta este efectuată defectuos, atunci „Statul răspunde patrimonial, potrivit legii, pentru prejudiciile cauzate prin erorile săvârşite în procesele penale de către organele de anchetă şi instanţele judecătoreşti“.15

Pe lângă cele menţionate mai sus, există şi alte mecanisme sau instrumente de apărare a drepturilor, cum sunt cele internaţionale, care este întemeiată de legea supremă, Constituţia, ce oferă cetăţeanului dreptul de a se adresa în organizaţiile internaţionale după apărare a intereselor şi libertăţilor personale, dacă sunt „consumate“ toate căile de atac, drept exemplu elocvent serveşte, Curtea Europeană pentru Drepturile Omului.

După părerea noastră, conceptul dreptului de petiţionare are un caracter destul de complex, în temeiul căruia, cetăţenii datorită acestui drept au posibilitatea de a participa în treburile statului şi totodată să-şi apere drepturile, interesele şi drepturile garantate de însăşi legea.

Însă, conceptul dreptului de petiţionare nu se limitează doar la acţiunile enumerate mai sus, asta pentru că acest drept este de nedespărţit de libertatea cuvântului.16 Libertatea cuvântului, constă din posibilitatea fiecăruia de a se exprima liber, iar exprimarea opiniei personale se realizează inclusiv prin intermediul dreptului de petiţionare către organele structurare ale statului de drept.

De aceea, considerăm că deţinerea de către cetăţean a dreptului de petiţionare, reprezintă condiţia supremă, ca acest subiect de drept să-şi realizeze liber şi neviciat prin libertatea cuvântului, opinia personal, care este înaintă către organele statului sau oficialilor responsabili.17

Cu toate că, realizarea dreptului de petiţionare de către subiectul în cauză, este realizată prin calea înaintării petiţiilor prin scrisorile scrise şi pe calea orală (prin audieri). Astfel, prin expedierea nemijlocită a oricăror tipuri de petiţii, cetăţeanul îşi exteriorizează off-urile dobândite în ducerea traiului în interiorul statului de drept care este organizat după un sistem şi mecanism democratic stabilit de actele codificate sau în acelaşi timp îşi exprimă atitudinea fie prin aprobare sau dezaprobare faţă de regimurile politice care guvernează puterea statului de drept.

Credem că aici am putea identifica într-o anumită măsură şi influenţa politicului sau cum o desprindem din titlul temei lucrării noastre, „valoarea politică-juridică a dreptului de petiţionare“, pe care o credem una foarte importantă întrucât dreptul de petiţionare privit ca o posibilitate, un instrument în mâna celui condus, adică a cetăţeanului, de a influenţa într-o anumită măsură regimul politic care mânuieşte sistemul şi toate mecanismele statului de drept.

Dreptul de petiţionare, mai posedă şi un caracter interpenetrat cu alte drepturi de bază ale cetăţeanului, de care este nedespărţit sau altfel spus nu poate exista, fiind atît de interdependent unul de altul.

Prin urmare, subiectul are dreptul liber de a căuta, primi, transmite, crea şi a propaga informaţiile care se realizează nemijlocit prin înaintarea petiţiilor către organele statului privind oferirea diferitor informaţii legate de activitatea acestor organe sau structuri ale statului de drept, dacă acestea nu contravin normelor de drept cum sunt legile din domeniul accesului la informaţii şi datele cu caracter personal sau alte acte care reglementează interesele şi drepturile personale ale omului, cum spre exemplu garantează, art. 32 al Constituţiei Republicii Moldova „Libertatea exprimării nu poate prejudicia onoarea, demnitatea sau dreptul altei persoane la viziune proprie.“18

Totodată, dreptul de petiţionare este legat şi de dreptul la întrunire, demonstraţii sau alte manifestaţii, cum este precizat de art. 40, Constituţia Republicii Moldova „Mitingurile, demonstraţiile, manifestările, procesiunile sau orice alte întruniri sînt libere şi se pot organiza şi desfăşura numai în mod paşnic, fără nici un fel de arme.“19

Sensul acestor manifestaţii constă în atragerea atenţiei organelor statului şi oficialilor responsabili, cărora, societatea le înaintează anumite pretenţii în forma publică deschisă, de obicei după desfăşurarea la astfel de mitinguri sau adunări publice, are loc înaintarea diferitor adresări colective către destinatarii statului de drept, care sunt reprezentaţii organelor din care este alcătuit. Iar adresaţii la rândul lor trebuie să vină cu decizii concrete legate de doleanţele înaintate.

Esenţa dreptului de petiţionare, se rezumă şi la faptul că el reprezintă un fel de canal informaţional, care leagă aparatul statului de drept şi cetăţenii adică un canal dintre putere şi popor, acest canal este o sursă de comunicare a trebuinţelor sociale.

Dreptul de petiţionare, reprezintă o modalitate de exprimare a opiniei sociale per ansamblu şi o sursă sigură a afla despre problemele cu care se confruntă statul în procesul de cârmuire.

Petiţia — este un canal de retroacţiune sau după cum am menţionat mai sus un „feedback clasic“ dintre popor şi putere. Nemijlocit prin petiţie, statul primeşte de jos semnale (de la popor), cu atît mai mult că aceste semnale sunt total imparţiale, sau altfel spus, puterea citeşte off-urile poporului prin intermediul petiţiilor.

Prin urmare, statul are posibilitatea de a înlătura toate neajunsurile şi astfel să-şi poată continua mai departe activitatea pe de o parte, însă pe de altă partea, aceasta este o posibilitatea decisivă pentru partidele politice să persiste mai mult timp la cârma statului.

Deci putem deduce cât de importantă este dreptarul de petiţionare pentru politic sau altfel spus care este valoare politic-juridică a dreptului de petiţionare, căci regimul politic, care va putea înţelege mai bine dreptul de petiţionare al cetăţenilor va avea posibilitatea mai lungă să se afle la cârma statului, este ca şi o recompensă pentru buna citire şi înţelegere a cetăţenilor adică a poporului.20

Astfel, dreptul de petiţionare reprezintă în sine acel flux informaţional, analiza căruia oferă organelor statului să ia decizii curente şi juste.

În acest context e bine să aducem un exemplu pentru a înţelege cum se manifestă conceptul informaţional al dreptului de petiţionare.

Potrivit Planului de dezvoltare Instituţională al Biroului National de Statistică, adresările cetăţenilor către organele statului sunt în continuare creştere, cum spre exemplu, în perioada 01.01.2008 — 25.11.2008, către Guvern au parveni 1520 de documente, sau către Biroul Naţional de Statistică 4467 documente faţă de 4286 documente pentru perioada anului 2007.21

Problemele indicate în aceste petiţii sunt de ordin social, prin urmare statul pentru următorul an va elabora anumite programe care va minimiza probleme de genul care au parvenit în anul trecut.

În acest mod, bazând-ne pe caracterul complex al conceptului dreptului de petiţionare, înţelegem cum se manifestă şi ce reprezintă procesul de feedback şi în acelaşi timp interacţionează foarte strâns cu alte ramuri ale dreptului constituţional.

Pe lângă toate acestea, dreptul de petiţionare se referă şi la drepturile personale (dreptul de a se autoapăra, de a-şi exprima deschis opinia prin libertatea cuvântului) cît şi la cele politice (dreptul de a participa în treburile statului) şi ca rezultat reprezintă parte de bază a statului omului şi cetăţeanului Republicii Moldova.

Descoperind esenţa dreptului constituţional — dreptul de petiţionare, vom parcurge mai departe asupra conţinutului acestui drept. Potrivit conceptelor filosofice, prin „conţinut — se înţelege totalitatea notelor esenţiale ale unei noţiuni, determinată în raport cu sfera acesteia, comprehensiune sau fondul de idei şi afectiv al unei opere literare sau artistice, cuprins, temă, miez.“22 Astfel, pentru a putea mai bine elucida conţinutul dreptului de petiţionare, este necesare de a analiza fiecare element din care este alcătuit.

Dreptul de petiţionare poate fi examinat sub două aspecte principale: obiectiv şi subiectiv.

În sensul obiectiv, dreptul de petiţionare este — o instituţie a dreptului constituţional, ce reprezintă în sine totalitatea normelor de drept, ce asigură realizarea dreptului constituţional a fiecăruia cu înaintarea petiţiilor către organele statului de drept întru participarea în treburile statului şi revendicarea unor drepturi încălcate.

Cu toate acestea menţionate mai sus, ţine de precizat, că procedura de realizare a dreptului constituţional de petiţionare este reglementate de multiple acte normative ce aparţine diferitor ramuri de drept, de exemplu prin înaintarea reclamaţiilor în instanţele de judecată, li se aplică normele codului de procedură civilă şi normele contenciosului administrativ.

Toate acestea ne face să credem, că dreptul de petiţionare în sensul obiectiv, este un drept interramural sau o instituţie interramurală a dreptului, care include norme, proceduri de examinare, luare de decizii şi responsabilitatea oficialului care răspunde pentru petiţia primită spre examinare.

Însă rolul de bază în mecanismul realizării dreptului constituţional îi aparţine totuşi normelor de drept constituţional.