Aspecte cu privire la consolidarea rolului Parlamentului European în procesul legislativ: de la consultare la procedura legislativă ordinară

Carolina SMOCHINĂ, doctor în drept, conferenţiar universitar, Universitatea Europeană din Lefke

This research aims at removing the light of significant changes that have occurred in the European Union with entry into force of the Lisbon Treaty, especially the strengthening the role of the European Parliament in the EU’s legislative process. The raising of the co-decision procedure to the level of ordinary legislative procedure has, in effect, turned the European Parliament into a ‘co-legislator’ alongside the Council. In the ordinary legislative procedure, Parliament can not only put forward amendments to legislation at various readings but also, within certain limits, get them accepted by the Council. Keywords: European Parliament, co-decision, ordinary legislative procedure

Aceast articol are ca scop analiza schimbărilor semnificative care au avut loc în UE, odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Lisabona, în special întărirea rolului Parlamentului European în procesul legislativ al UE. Ridicarea procedurii de codecizie la nivelul procedurii legislative ordinare, a transformat Parlamentul European într-un „co-legiuitor“, alături de Consiliu. În cadrul procedurii legislative ordinare, Parlamentul poate nu doar să prezinte amendamente la diferite lecturi, ci și, în anumite limite, să obţină acceptarea acestora de către Consiliu. Cuvinte-cheie: Parlamentul European, codecizie, procedura legislativă ordinară

Pe parcursul evoluţei construcţiei comunitare, rolul Parlamentului European (PE) în procesul legislativ al Uniunii Europene (UE) s-a consolidat con­siderabil. Asftel că, actualmente atenţia juriştilor teoreticieni1, cât şi a celor practicieni, asupra activităţii Parlamentului European este sporită, datorită faptului că ridicarea procedurii codeciziei la rang de procedură legislativă ordinară a transformat Parlamentul European într-un „colegislator“, alături de Consiliu.

Este bine ştiut faptul că Parlamentul European reprezintă cetăţenii statelor membre ale Uniunii Europene. Acesta a luat naştere în urma fuziunii dintre adunarea comună a CECO, aduna­rea CEE şi adunarea Euratom, care au format o „adunare“, în conformitate cu Convenţia relativă la anumite instituţii comune comunităţilor europene din 1957 („primul tratat de fuziune“). În mod oficial, nu s-a trecut la denu­mirea de „Parlament European“ decât după intrarea în vigoare a Tratatului privind Uniunea Europeană, fapt ce nu a făcut decât să reflecte o realitate deja cunoscută încă din 1958, moment în care adunarea şi-a modificat nu­mele în „Parlamentul European“.

În timp ce, într-un stat, voinţa cetăţenilor este exprimată de regulă în par­lament, o vreme îndelungată, rolul decisiv în exprimarea voinţei Uniunii Europene l-au deţinut reprezentanţii guvernelor statelor membre, reuniţi în cadrul Con­siliului. Motivul a fost efectiv acela că Uniunea Europeană nu constă într-o „naţiune eu­ropeană“, ci îşi datorează existenţa şi forma contribuţiei combinate a state­lor membre2.

Reprezentanţii guvernelor statelor membre nu au transferat pur şi simplu Uniunii Europene o parte dintre competenţele lor suverane, ci le-au pus în comun, înţelegând să îşi păstre­ze capacitatea comună de a le exercita.

Părinţii fondatori inoculase un nou model instituţional, intermediar între regimurile parlamentare şi organizaţiile internaţionale, dar operei îi lipseau referinţele conceptuale clar definite. Modelul comporta inovaţii surprinzătoare. Totuşi, întrucât procesul integrării Uniunii s-a dezvoltat şi s-a consolidat, această diviziune a competenţelor în procesul decizional, iniţial axată pe interesele naţionale ale statelor membre, a evoluat într-un sistem decizional mult mai echilibrat, odată cu consolida­rea constantă a statutului Parlamentului European.

La începutul construcţiei comunitare, Tratatul CECO a rezervat Adunării Parlamentare un rol limitat. Aceasta putea să delibereze în toate domeniile şi, în ultimă instanţă, să cenzureze Comisia, fiind însă privată de puterea legislativă. Parlamentul European — începând cu proiectul Uniunii Europene din februarie 1984 numit Proiectul Spinelli îşi revendică statutul de legislator împărţit cu Consiliul de Miniştri3.

Procedura iniţială, prin care Parlamentul era doar consultat, a fost în primul rând extinsă pentru a include cooperarea cu Consiliul, iar în cele din urmă Parlamentului i-au fost acordate puteri de codecizie în procesul legislativ al UE.

La acel stadiu al construcţiei europene, echilibrul interinstituţional nu recunoştea Parlamentului European decât o putere limitată de deliberare, care treptat a fost lărgită prin Tratatul de la Maastricht, care a iniţiat puterea de codecizie pentru anumite materii şi a stabilit câmpul de aplicare a avizului conform.

Încă de la introducerea procedurii de codecizie prin Tratatul de la Maastricht, procedura a fost transformată considerabil, atât din punct de vedere constituţional, cât şi informal. Academicieni, jurnalişti şi politicieni deopotrivă au observat tendinţa de informalizare a procedurii4.

Evoluţia cea mai spectaculoasă a Parlamentului European se referă la atribuţiile sale legislative, PE parcurcând traseul de la statutul de actor marginal al procesului legislativ european, la cel de actor principal, actor co-egal cu Consiliul UE.

Intuitiv s-ar putea crede că extinderea Uniunii Europene de la 6 la 27 de state membre precum şi modificările normelor de procedură au făcut mai dificil procesul decizionalal UE. Conform opiniei unor autori, trecerea de la consultare la procedura de codecizie a implicat, în esenţă, înlocuirea Comisiei Europene ca actor central cu Parlamentul European5.

În prezent procesul decizional al Uniunii Europene este guvernat de proceduri diferite, având drept constantă implicarea crescândă a PE în procesul de decizie. În acelaşi timp, procedurile mai puţin favorabile PE continuă să fie aplicate în anumite domenii de competenţă a UE, datorită reticenţelor unor state membre în faţa dobândirii de către PE a prea multă influenţă6.

Tratatul de la Amsterdam modifică într-un sens favorabil pentru Parlamentul European procedura de codecizie, mărindu-i câmpul de aplicare. Tratatul de la Nisa avantajează şi mai mult această procedură

În alte domenii Parlamentul European este implicat prin procedura cooperării introdusă de Actul Unic European. În sfârşit pentru alte materii Parlamentul European este pur şi simplu consultat, Tratatul de la Maastricht recunoscându-i Parlamentului posibilitatea de a recomanda Comisiei să ia o iniţiativă. Odată cu intrarea în vigoare a Tratatului de la Amsterdam competenţele legislative ale Parlamentului European s-au mărit, dându-i-se şi lui acelaşi rol ca şi Consiliului de Miniştri în majoritatea domeniilor de legiferare ale Uniunii Europene — excepţie făcând doar agricultura şi Uniunea Monetară.

Odată cu Tratatul de la Lisabona, aceste puteri de codecizie ale Parlamentului European au devenit „procedura legislativă ordinară“, adică „regula generală“, consolidându-se astfel reputaţia de structură democratică a Uniunii Europene7.

Sfera de aplicare a procedurii ordinare cuprinde numeroase domenii aşa cum au fost extinse prin Tratatul de la Lisabona (interzicerea discriminărilor, libera circulaţie a cetăţenilor Uniunii, libera circulaţie a muncitorilor, procedura în materia vizei, politica solcială, măsurile în materia angajărilor, recunoaşterea diplomelor, formarea profesională etc)8.

Procedura de codecizie constă în adoptarea în comun de către Parlamentul European şi Consiliu a unui regulament, a unei directive sau a unei decizii, la propunerea Comisiei.9 Doar într-un număr mic de cazuri explicite, adoptarea unui regu­lament, a unei directive sau a unei decizii de către Parlamentul European cu participarea Consiliului, sau de către Consiliu cu participarea Parlamentului European, constituie o procedură legislativă specială. Pe lângă aceste proce­duri legislative, există şi „procedura de aprobare“, care conferă Parlamentului European decizia finală privind intrarea în vigoare a unui instrument juridic, şi „procedura simplificată“, utilizată în cazul adoptării de instrumente fără caracter obligatoriu de către o instituţie a Uniunii.

Tratatul de la Lisabona urmăreşte consolidarea capacităţii Uniunii Europene de a lua decizii şi de a acţiona, garantând totodată legitimitatea deciziilor adoptate. Aşadar, acesta reformează procesul de luare a deciziilor al UE, în special prin modificarea procedurilor legislative în vigoare. Articolul 289 din Tratatul privind funcţionarea UE nu mai face nicio altă referire decât la două tipuri de proceduri legislative: procedura legislativă ordinară şi procedurile legislative speciale10. De asemenea, Tratatul de la Lisabona introduce „clauze pasarelă“. Aceste clauze permit, în anumite condiţii, generalizarea procedurii legislative ordinare la domenii aflate iniţial în afara sferei sale de aplicare.

Procedura legislativă ordinară înlocuieşte procedura anterioară de codecizie. Această procedură este mai legitimă din punct de vedere democratic. Ea implică intervenţia Parlamentului European în calitate de colegiuitor alături de Consiliu. În timp, aceasta a devenit, în plus, procedura legislativă cea mai utilizată. Aşadar, Tratatul de la Lisabona consacră această tendinţă, schimbându-i denumirea şi instituind-o ca procedură de drept comun. De asemenea, în conformitate cu tratatele anterioare, Tratatul de la Lisabona extinde procedura legislativă ordinară la noi domenii politice.

Modalităţile de aplicare a procedurii legislative ordinare sunt identice cu cele din procedura anterioară de codecizie. Acestea sunt descrise amănunţit în articolul 294 din Tratatul privind funcţionarea UE. Consiliul şi Parlamentul sunt situate pe picior de egalitate. Cele două instituţii adoptă actele legislative fie în primă lectură, fie în a doua lectură. Dacă în urma celei de a doua lecturi cele două instituţii nu au ajuns încă la un acord, se convoacă un comitet de conciliere11.

În plus, regula de vot în cadrul procedurii legislative ordinare este majoritatea calificată. Pentru a facilita adoptarea deciziilor şi pentru a consolida eficacitatea procedurii, Tratatul de la Lisabona a redefinit majoritatea calificată.

În ceea ce priveşte procedurile legislative speciale, acestea înlocuiesc procedurile anterioare de consultare, de cooperare şi de aviz conform. Obiectivul este simplificarea procesului de luare a deciziilor al UE, sporind claritatea şi eficacitatea acestuia. Aşa cum o indică denumirea lor, aceste proceduri sunt derogatorii de la procedura legislativă ordinară şi constituie, aşadar, nişte excepţii.

În cadrul procedurilor legislative speciale, Consiliul UE este, în practică, singurul legiuitor. Parlamentul European doar participă la această procedură. Rolul său se limitează astfel la consultare sau la aprobare, după caz. Spre deosebire de procedura legislativă ordinară, Tratatul privind funcţionarea UE nu descrie în mod precis procedurile legislative speciale. Modalităţile de punere în practică a acestora sunt definite de la caz la caz, prin articolele din Tratatul privind UE şi din Tratatul privind funcţionarea UE care prevăd aplicarea lor.

Cu privire la clauze, pasarelă, acestea au fost introduse de Tratatul de la Lisabona, pentru a se putea aplica procedura legislativă ordinară la domenii pentru care tratatele prevedeau aplicarea procedurii legislative speciale. În plus, aceste clauze permit şi aplicarea votului cu majoritate calificată în cazul actelor care trebuie adoptate în unanimitate.

Există două tipuri de clauze pasarelă: clauza pasarelă generală, care se aplică tuturor politicilor europene; activarea acestei clauze trebuie autorizată printr-o decizie a Consiliului European, care hotărăşte în unanimitate; clauzele pasarelă specifice anumitor politici europene.

Clauzele pasarelă specifice au câteva particularităţi procedurale, comparativ cu clauza pasarelă generală. Drept exemplu, parlamentele naţionale nu dispun în general de dreptul de opoziţie, care li se recunoaşte prin clauza generală. În alte cazuri, aplicarea anumitor clauze specifice poate fi autorizată printr-o decizie a Consiliului, şi nu printr-o decizie a Consiliului European, aşa cum se procedează în cazul clauzei generale. Prin urmare, modalităţile de punere în practică a clauzelor specifice diferă de la caz la caz şi sunt descrise în articolele din tratate referitoare la aplicarea lor.

Există şase clauze pasarelă specifice care se aplică: cadrului financiar multianual (articolul 312 din Tratatul privind funcţionarea UE); politicii externe şi de securitate comune (articolul 31 din Tratatul privind UE); cooperării judiciare în domeniul dreptului familiei (articolul 81 din Tratatul privind funcţionarea UE). Aceasta este singura clauză specifică pentru care parlamentele naţionale îşi păstrează dreptul de opoziţie; formelor de cooperare consolidată, în domenii care se supun votului în unanimitate sau unei proceduri legislative speciale (articolul 333 din Tratatul privind funcţionarea UE); în domeniul social (articolul 153 din Tratatul privind funcţionarea UE); în domeniul mediului (articolul 192 din Tratatul privind funcţionarea UE).

În baza cercetării efectuate, se pot formula următoarele concluzii cu privire la Parlamentul European: la început o instituţie fără atribuţii decizionale, a contribuit în favoarea reformelor constituţionale europene, care au dus în mod inevitabil la o extindere a propriilor atribuţii, la o mai largă inplicare parlamentară în procesele legislative, culminând cu adoptarea Tratatului de la Lisabona; Parlamentul joacă un rol real în crearea de noi texte legislative: el examinează programul anual de lucru al Comisiei şi indică actele care doreşte să fie adoptate; Câştigarea succesivă de teren a acestei instituţii, observată cel mai bine în generalizarea procedurii de codecizie înseamnă de fapt recuperarea deficitului democratic al Uniunii, normalizarea şi egalizarea relaţiei cu Consiliul şi un pas în faţă în direcţia federalismului bicameral; Actualmente Parlamentul European este cea mai puternică adunarea parlamentară atât prin atribuţiile sale legislative, cât şi prin consistenţa mijloacelor materiale puse la dispoziţia sa; Structura instituţională complexă a Uniunii Europene, se află într-o permanentă schimbare şi reprezintă rezultatul dezvoltării în cursul timpului a Uniunii Europene, în general.