Conţinutul obligaţiei de executare a hotărârilor Curţii Europene a Drepturilor Omului

Olga BENEŞ, master în drept, lector superior

Au sens de l’article 46 §1 CEDH, les Etats contractants se sont engagés à se conformer aux arrêts définitifs de la Cour européenne des droits de l’homme dans les litiges auxquels ils sont parties. La Convention a confié au Comité des Ministres la surveillance de l’exécution des arrêts de la Cour, ainsi que les termes des règlements amiables. Il en découle notamment que, lorsque la Cour constate une violation, l’Etat défendeur a l’obligation juridique non seulement de verser aux intéressés les sommes allouées au titre de la satisfaction équitable prévue par l’article 41, mais aussi de choisir, sous le contrôle du Comité des Ministres, les mesures générales et/ou, le cas échéant, individuelles à intégrer dans son ordre juridique interne afin de mettre un terme à la violation constatée par la Cour et d’en effacer autant que possible les conséquences. Mots-clés: arret définitif, supervision de l’exécution.

Conform articolului 46§1 CEDO, statele contractante s-au angajat să se conformeze hotărârilor definitive ale Curţii Europene a Drepturilor Omului în litigiile la care ele sunt parte. Convenţia a încredinţat Comitetului de Miniştri supravegherea executării hotărârilor Curţii cât şi a reglementărilor amiabile. De aici rezultă că, odată ce Curtea a constatat o încălcare, statul pârât are obligaţia juridică nu doar de a plăti persoanelor interesate sumele alocate cu titlu de satisfacţie echitabilă prevăzută de articolul 41, dar de asemenea de a căuta, sub controlul Comitetului de Miniştri, măsurile generale, şi/sau, dacă este necesar, cele individuale pe care trebuie să le introducă în ordinea sa juridică internă pentru a pune capăt încălcării constatate de către Curte şi a elimina pe cât de posibil consecinţele acesteia. Cuvinte cheie: hotărâre definitivă, supravegherea executării.

Timp îndelungat faza executării Hotărârilor Curţii Europene a Drepturilor Omului a fost neglijată de doctrină. Totuşi, ea reprezintă unul din aspectele fundamentale a protecţiei europene a drepturilor omului. Într-adevăr, dacă hotărârile Curţii nu sunt executate, doar constatarea încălcării nu are nici o utilitate nici pentru victimă nici pentru societate în general.

Curtea Europeană a Drepturilor Omului reprezintă un exemplu original de instanţă regională competenţa şi autoritatea căreia fiind acceptate de către state odată cu ratificarea Convenţiei Europene a Drepturilor Omului. Rolul Curii a crescut considerabil pe parcursul ultimilor decenii astfel încât în raportul din 2011, dat publicităţii la 26 ianuarie 2012 se arată că numărul cererilor continua să crească.1 Dar, începând cu 1ianuarie 2011, data intrării în vigoare a Protocolului 14 judecătorul unic declară inadmisibilitatea cererilor, cel puţin în cadrul cauzelor simple şi sesizarea Curţii este supusă unor condiţii de admisibilitate suplimentare,2 deoarece reclamantul trebuie să justifice că a avut de suferit un prejudiciu important şi nu există examinarea diferenţiată a cauzelor. Aşa după cum a fost notat de preşedintele Curţii Europene a Drepturilor Omului în Raportul anual pentru anul 2014, în urma modificărilor de procedură introduse de Protocolul 14 la CEDO, se observă „o micşorare considerabilă a numărului de cereri pendinte. Dacă în septembrie 2011, numărul de cereri se ridica la 161000 atunci la sfârşitul anului 2013 acest număr a diminuat până la 99 900 iar la sfârşitul lui 2014 numărul cererilor a scăzut până la 70 000“.3

Încă în 2011, Preşedintele Curţii a insistat asupra faptului că „buna executare a hotărârilor Curţii este un element crucial“.4 Într-adevăr, obligaţia pozitivă a statelor de a se conforma hotărârilor Curţii rezultă din articolul 46 al Convenţiei care dispune: „Înaltele Părţi Contractante se angajează să se conformeze hotărârilor definitive ale Curţii în litigiile în care ele sunt părţi. Hotărârea definitivă a Curţii este transmisă Comitetului de Miniştri care supraveghează executarea ei“.5 Astfel, anumite mecanisme juridice au fost puse în aplicare pentru asigurarea efectivităţii hotărârilor Curţii europene. Cu toate acestea, se observă limite importante ale caracterului executoriu al deciziilor Curţii: nici un mecanism nu permite de a constrânge în mod real un stat să-şi modifice legislaţia pentru a o aduce în conformitate. Iată de ce au fost create mecanisme politice pentru a încuraja puternic statele să respecte standardele europene definite de Convenţia europeană.

Atunci când abordăm problema mecanismului juridic al efectivităţii hotărârilor Curţii europene trebuie de menţionat că două categorii de dispozitive juridice au fost instituite de către Convenţia europeană: autoritatea de lucru judecat a deciziilor şi forţa obligatorie a hotărârilor.

Recunoaşterea automată a autorităţii lucrului judecat a hotărârilor Curţii. În dreptul de procedură, autoritatea de lucru judecat reprezintă un atribut conferit hotărârii de judecată care permite evitarea repunerii în discuţie a soluţiei emise de judecător odată ce toată recursurile au fost exercitate sau odată ce termenele pentru a le exercita sunt expirate. Autoritatea de lucru judecat interzice formularea unei noi cereri având la bază aceleaşi fapte şi având acelaşi obiect şi aceiaşi cauză şi permite de asemenea de a se prevala de decizie.

a) Prima consecinţă a acestui mecanism juridic rezultă în inadmisibilitatea unei cereri identice în faţa Curţii sau în faţa oricărei autorităţi internaţionale, adică autoritatea negativă a lucrului judecat.

Conform articolului 35 b) al Convenţiei europene, o cerere este inadmisibilă dacă „ea este în mod esenţial aceeaşi cu o cerere examinată anterior de către Curte sau deja supusă unei alte instanţe internaţionale de anchetă sau de reglementare şi dacă nu conţine fapte noi“6. Această regulă enunţată în general de principiul „Non bis in idem“, poate fi considerată ca o manifestare a autorităţii de lucru judecat al Curţii. Într-adevăr, dacă o anumită formaţiune a Curţii (Judecătorul unic, Comitetul din 3 judecători, Secţiunea sau Marea Cameră) a emis o decizie definitivă, cu privire la fond sau la admisibilitate, reclamantul nu mai poate supune aceiaşi plângere pentru a doua oară în faţa Curţii, sau în faţa unei alte instanţe internaţionale. Se constată că este vorba despre o autoritate „negativă“ a lucrului judecat care interzice posibilitatea de a rejudeca o cerere.

b) A doua consecinţă: posibilitatea de a se prevala de decizie şi imposibilitatea de a contesta o hotărâre a Curţii Europene în faţa unei alte instanţe internaţionale (autoritatea pozitivă a lucrului judecat).

Hotărârile Curţii au autoritatea de lucru judecat deoarece solicitaţii pot să se prevaleze de titlul din care este constituită decizia (de exemplu pentru a reclama statului plata unei satisfacţii echitabile). Nici un proces naţional de contestare a acestei autorităţi nu este prevăzut la nivel naţional: odată ce hotărârea a devenit definitivă conform dreptului convenţional (după expirarea termenului de retrimitere în faţa Marii Camere), autoritatea sa devine incontestabilă. Este vorba în acest caz de o autoritate de lucru judecat „între părţi“ sau „relativă“ deoarece doar statul parte la litigiu este ţinut să recunoască autoritatea deciziei Curţii. Se admite că această autoritate se impune în mod egal particularilor părţi ai litigiului: reclamantul este considerat o parte integrantă a instanţei europene şi el n-ar putea repune în discuţie decizia tot aşa ca şi statul.

Dar în acelaşi timp, alte state care nu sunt condamnate sunt interesate să ia în consideraţie autoritatea hotărârilor Curţii, dacă ele doresc să evite condamnări atunci când situaţia lor juridică este identică.

În favoarea unei recunoaşteri a eficacităţii substanţiale chiar de statele terţe, adică a unei „autorităţi absolute a lucrului interpretat“ pot fi invocate mai multe argumente:

Mai întâi, articolul 19 al Convenţiei instaurează o Curte Europeană cu scopul „de a asigura respectul angajamentelor ce rezultă din prezenta Convenţie“ acest organ fiind astfel judecătorul natural şi privilegiat al interpretării Convenţiei.

Mai apoi, ideea că interpretarea Convenţiei efectuată de Curtea europeană se incorporează în norma europeană şi îi împrumută autoritatea sa nu poate fi contestată deoarece, admiţând autoritatea jurisprudenţei Curţii odată cu aderarea la angajamentul de respectare a dreptului convenţional, statele s-ar fi deci angajat să recunoască autoritatea interpretărilor efectuate de Curtea europeană chiar dacă ele nu sunt „parte“ în faţa instanţei europene când a enunţat această interpretare.

Recunoaşterea limitată a forţei obligatorii. Dispoziţiile articolului 46 al Convenţiei precizează că „Înaltele Părţi Contractante se angajează să se conformeze hotărârilor definitive ale Curţii în litigiile în care ele sunt părţi“:7 şi deci odată ce decizia devine definitivă (emisă de către Marea Cameră sau de altă formaţiune şi după expirarea termenului de 3 luni de sesizare a Marii Camere), statul parte la litigiu trebuie să se conformeze, el are această obligaţie juridică ce decurge din faptul semnării Convenţiei internaţionale. Această „forţă obligatorie“ circulă liber în ordinile naţionale fără formalităţi intermediare şi fără un proces de execuatur: astfel nici o condiţie nu este pusă şi nici o procedură nu este prevăzută.

Cu toate acestea, această recunoaştere nu înseamnă că decizia europeană se incorporează în ordinea juridică internă pentru a substitui o hotărâre naţională sau o lege naţională. Această ineficienţă relativă a hotărârilor este cunoscută sub termenul de efect declarator. De exemplu: dacă o hotărâre a unui tribunal francez încalcă un drept al Omului şi că Curtea condamnă un stat la acest subiect, hotărârea Curţii nu modifică autoritatea lucrului judecat de către judecătorul naţional care întotdeauna prevalează. Pentru a elimina consecinţele unei hotărâri naţionale neconforme unei decizii a Curţii este necesar de prevăzut un mecanism naţional de reexaminare a autorităţii lucrului judecat. Este vorba aici de deschiderea unei noi căi de recurs contra unei hotărâri naţionale. Dacă această cale nu există atunci decizia internă neconformă dreptului european va conserva autoritatea sa şi forţa sa executorie.

Dacă Curtea condamnă un stat pentru faptul că o lege nu este în conformitate cu un drept al omului, atunci Parlamentul şi autorităţile publice sunt obligate să se conformeze. Dar nu există nici un fel de constrângere juridică pentru a impune Parlamentul să adopte o modificare legislativă. Uneori între declararea încălcării şi reforma legislativă trece o perioadă îndelungată de timp. Doar că în afară de mecanismele juridice au fost instituite şi mecanisme politice performante vizând punerea în aplicare a hotărârilor Curţii Europene. Şi aici este necesar de notat mecanismul de control asigurat de Comitetul de Miniştri şi în această privinţă articolul 46 al Convenţiei care modificat de Protocolul 14 precizează acest control.

Articolul 46 al Convenţiei este modificat după cum urmează: „Articolul 46 — Forţa obligatorie şi executarea hotărârilor

1. Înaltele Părţi contractante se angajează să se conformeze hotărârilor definitive ale Curţii în litigiile la care ele sunt părţi.

2. Hotărârea definitivă a Curţii este transmisă Comitetului Miniştrilor care supraveghează executarea ei.

3. Când Comitetul Miniştrilor consideră că supravegherea executării unei hotărâri definitive este împiedicată de o dificultate de interpretare a acestei hotărâri, el poate sesiza Curtea pentru a-i cere să se pronunţe asupra acestei probleme de interpretare. Decizia de sesizare a Curţii este luată prin votul majorităţii a două treimi a reprezentanţilor care au dreptul de a face parte din Comitet.

4. Când Comitetul Miniştrilor consideră că o Înaltă Parte contractantă refuză să se conformeze unei hotărâri definitive într-un litigiu la care este parte, el poate, după avertizarea acestei Părţi şi printr-o decizie luată prin votul majorităţii a două treimi a reprezentanţilor care au dreptul de a face parte din Comitet, să sesizeze Curtea cu problema respectării de către această Parte a obligaţiei faţă de paragraful 1.

5. Dacă Curtea constată o încălcare a paragrafului 1, ea transmite cazul Comitetului Miniştrilor care va examina măsurile ce urmează a fi luate. Dacă Curtea constată că nu a avut loc nici o încălcare a paragrafului 1, ea transmite cauza Comitetului Miniştrilor, care decide să încheie examinarea ei“.8

Deci hotărârea definitivă sau reglementarea amiabilă este transmisă Comitetului de Miniştri pentru ca acesta la rândul său să-i supravegheze executarea. În vederea îndeplinirii acestui obiectiv Comitetul Miniştrilor organizează reuniuni regulate „Drepturile Omului“ şi iniţiază dialoguri cu statul de referinţă pentru elucidarea măsurilor individuale sau generale pentru a garanta executarea hotărârilor. În cazul existenţei unor dificultăţi de interpretarea unei hotărâri a Curţii care împiedică executarea atunci cu o majoritate de 2/3 Comitetul poate decide sesizarea Curţii cu o cerere de interpretare. În cazul refuzului de a se conforma deciziei, după o perioadă de 6 luni, Comitetul Miniştrilor sesizează cu o majoritate de 2/3 Marea Cameră a Curţii Europene. Dacă şi Marea Cameră decide asupra încălcării atunci cererea este trimisă din nou Comitetului Miniştrilor pentru a decide asupra măsurilor care trebuie să fie luate. Astfel de decizii sunt luate în cazuri excepţionale. În fiecare an Comitetul de Miniştri elaborează un raport anual întitulat „Supravegherea executării hotărârilor“ în care se stabileşte nivelul executării hotărârilor pentru fiecare stat în parte cât şi problemele întâlnite la această etapă de state. Cât priveşte procedura de monitorizare, aceasta se bazează pe „planuri de acţiune“ şi „rapoartele de acţiune“ prezentate de statul pârât Comitetului de Miniştri.9 Începând cu 2011, Comitetul monitorizează procesul de executare şi îndeosebi adoptarea şi punerea în aplicare a planurilor de acţiune printr-o nouă procedură având două aspecte: procedura standard pentru majoritatea cauzelor şi procedura susţinută pentru cauzele ce necesită adoptarea măsurilor individuale de urgenţă sau ce se referă la probleme sistemice importante, îndeosebi cauzele pilot.10 Procedura susţinută se aplică şi cauzelor interstatale. În caz de necesitate, Comitetul poate interveni în vederea susţinerii procesului de executare prin formularea sugestiilor şi recomandărilor în decizii şi rezoluţii interimare. În acelaşi timp, statele pot solicita asistenţa Serviciului de executare a hotărârilor Curţii EDO în cadrul examinării măsurilor de executare necesare.