К вопросу о правовой природе резолюции Совета Безопасности оон № 1483 от 22 мая 2003 года в свете современного толкования права оккупации

Виталие ГАМУРАРЬ, доктор права (к.ю.н.), конференциар (доцент)
Лоредана ГАМУРАРЬ, студентка 4–го курса, юридический факультет

With the adoption of UN Security Council resolution of 22.05.2003 № 1483 armed conflict between coalition forces led by the United States, on the one hand and Iraq on the other, I moved to another phase, namely, the military occupation regime. In connection with which any questions regarding the applicability of the right of occupation as part of international humanitarian law in contemporary armed conflicts. Keywords: UN, Iraq, resolution, conflict, occupation.

С принятием Советом Безопасности ООН 22.05.2003 г. резолюции № 1483 вооруженный конфликт между коалиционными силами во главе с США, с одной стороны и Ираком, с другой, перешел в иную фазу, а именно в режим военной оккупации. В связи, с чем возникли вопросы относительно применимости права оккупации как составной части международного гуманитарного права в рамках современных вооруженных конфликтов. Ключевые слова: ООН, Ирак, резолюция, конфликт, оккупация.

Введение

Военная операция, начатая США, Великобританией и их союзниками против Ирака 20 марта 2003 г. вызвала неоднозначную реакцию со стороны мирового сообщества. Пожалуй, впервые по окончанию «холодной войны» страны разделились на два лагеря — тех, кто поддерживал операцию и тех, кто отрицал наличие правовой основы для такого рода операции. В любом случае, какие бы ни были оценки данные со стороны экспертов ясно одно — нарушение jus ad bellum не освобождает стороны от обязательства соблюдать jus in bello, что и было в принципе подтверждено Советом Безопасности ООН в резолюции 1483 от 22.05.2003 г.1

Правовая оценка военной операции 2003 года против Ирака с точки зрения международного публичного права

Созданная сразу по окончанию Второй Мировой Войны Организация Объединенных Наций основывается на общепринятых идеалах в том числе на том что гласит «мы, народы Объединенных Наций, преисполненные решимости избавить грядущие поколения от бедствий войны…». Для достижения соответствующего идеала «народы Объединенных Наций» обязуются через свои правительства «признать принципы и установить методы, гарантирующие, что они не будут прибегать к военной силе за исключением общего интереса» и «…для осуществления экономического и социального прогресса всех народов».2

Цели и принципы ООН не что иное, как продвижение данной воли — избавление навеки от ужасов войны. Отметим также, что основной целью ООН является «поддержание мира и международной безопасности». Из чего следует, что новая всемирная организация в первую очередь является Организацией Объединенных Наций направленной против войны — против войн в прошлом, но в одинаковой мере против войн в будущем, будь то речь идет о предотвращении таковых, будь то о соответствующей реакции с ее стороны в случае акта агрессии. Таким образом, становится очевидным тот факт, что война объявлена вне закона. Запрещается не только применение силы, но в равной степени и угроза силой, а право на самооборону строго регулируется.

Для того чтобы запрет на применение силы и на угрозу его применения смог быть эффективным, Устав ООН создал систему получившей наименование «коллективная безопасность», ответственным за регулирование которой является Совет Безопасности. Данный орган обладает «монополией» на законное применение силы и от имени международного сообщества берет на себя «главную ответственность за поддержание мира и международной безопасности».

К сожалению, система коллективной безопасности не сумела себя проявить в полной мере, в первую очередь этому способствовала «холодная» война, что в свою очередь повлияло на репутацию самого ООН на протяжении более 40 лет. С окончанием «холодной» войны ООН смогла возобновить свою «законную» деятельность по поддержанию мира и международной безопасности. Парадоксально, что целый ряд региональных конфликтов зародились именно в период «холодной» войны (Ангола, Афганистан, Намибия, Камбоджа, Мозамбик, Сомали …). Свою озабоченность по поводу реальных угроз миру и международной безопасности Совет Безопасности не раз высказывался — на совещании глав государств и правительств состоявшегося 21.07.1992 г., саммите тысячелетия, в принятых повестках дня по миру и развитию.

После того как иракские вооруженные силы капитулировали, союзники стали de facto той силой что реально контролирует ситуацию в территории еще до того как была принята резолюция Совета Безопасности ООН № 1483 от 22 мая 2003 года.

Союзники взяли на себя обязательства по обеспечению пост–конфликтной администрации. Вначале, основав Офис по Реконструкции и Гуманитарной Помощи, возглавляемый американским генералом Гай Гарнером, находящегося в подчинении Пентагона. Позже создав Временную Администрацию (ААР) возглавляемую американским дипломатом Полом Бремером. ААР получила широкие полномочия на основании приказа № 1, предусматривающего inter alia что ААР осуществляет временное правление в целях обеспечения эффективного администрирования на период переходного периода. Более того, приказ уполномочил ААР широкими исполнительными, судебными и даже законодательными функциями необходимые для исполнения обязательств по международному праву.

После 28 июня 2004 г. ААР сложила полномочия, и администрация перешла в руки Временного Правительства Ирака. Задачей этого правительства являлась продолжение администрирования территории при помощи оккупационных сил и организация демократических выборов в Ираке до конца года.

30 января 2005 г. в Ираке состоялись первые выборы, названные демократическими, в целях создания нового законодательного органа, перед которым стали следующие задачи — выборы президента, премьер–министра, председателя парламента, принятие до августа месяца новой иракской конституции и обсуждение ее на всенародном референдуме до октября 2005 г. По выполнению названных задач законодательный орган должен быть распущен и выбран новый.

Отметим, что перечисленные мероприятия осуществлялись в соответствии с положениями резолюции Совета Безопасности ООН № 1483 от 22 мая 2003 года.

Резолюция Совета Безопасности ООН № 1483 от 22 мая 2003 года и право оккупации

Перед тем как дать правовую оценку резолюции Совета Безопасности ООН № 1483 от 22 мая 2003 года, позволим себе напомнить некоторые общепризнанные правила, применяемые во время военной оккупации.

Итак, военная оккупация — это временный захват территории (части территории) одного государства вооруженными силами другого государства и установление военной администрации на захваченной территории. Военная оккупация какой–либо территории не означает ее перехода под суверенитет захватившего государства.

В соответствии с положениями IV Гаагской конвенции 1907 г., IV Женевской конвенции 1949 г., Дополнительного протокола I оккупирующее государство обязано принять все меры к обеспечению порядка на захваченной территории. Население оккупируемой территории должно подчиняться распоряжениям властей, однако его нельзя принуждать к принесению присяги, на верность оккупирующему государству, участию в военных действиях, направленных против их страны, давать сведения об ее армии. Должны уважаться честь, жизнь гражданских лиц, их собственность, религиозные убеждения, семья. Оккупирующая держава обязана снабжать гражданское население необходимой одеждой, продовольствием и санитарными материалами.

В отношении гражданских лиц запрещается:

• совершать любые акты насилия, запугивания или оскорбления;
• применять меры принуждения, физического или морального порядка, в частности, с целью получения сведений;
• применять пытки, телесные наказания, медицинские опыты и т.п.;
• применять коллективные наказания;
• захватывать заложников;
• депортировать гражданское население с оккупированной территории.

Иностранцам, оказавшимся на оккупируемой территории, обеспечивается право ее покинуть в возможно короткое время.

В процессе развития вооруженного конфликта одна из воюющих сторон может оккупировать полностью или частично территорию другой воюющей стороны.

При этом на оккупированной территории приостанавливается эффективное функционирование органов власти оккупированного государства, а административное управление переходит к военному командованию государства, оккупировавшего определенную территорию.

Однако оккупирующее государство не получает суверенных прав над оккупированными территориями и не может их аннексировать либо уступать другому государству.

Юридическое положение таких территорий определяется при окончательном мирном урегулировании.

Режим военной оккупации регламентируется правилами и обычаями войны, в частности:

• Гаагской конвенцией о законах и обычаях сухопутной войны 1907 г.;
• Женевскими конвенциями о защите жертв войны 1949 г. и;
• Дополнительными протоколами I и II к ним 1977 г.

Военная оккупация начинается с момента установления фактического контроля над определенной территорией и длится до утраты этою контроля над ней.

На данной территории создается оккупационная администрация, которая должна осуществлять свои функции в соответствии с нормами международного права. Оккупационная администрация обязана допускать деятельность местных судей и чиновников, но не может принудить их к этому. Оккупационные власти могут использовать для своих нужд государственные здания и сооружения, но без приобретения права собственности на них.

В отношении населения оккупированной территории должны соблюдаться основные права человека, а также права, зафиксированные в нормах права вооруженных конфликтов.

Воспрещается по каким–либо мотивам угон, а также депортирование населения оккупированной территории на территорию оккупирующей державы или третьей державы.

Однако для обеспечения безопасности населения или по особо веским военным соображениям может быть произведена полная или частичная эвакуация населения определенного оккупированного района.

Оккупационные власти не могут принуждать население оккупированных территорий служить в своих вооруженных силах или вспомогательных подразделениях, а также принуждать к даче сведений об армии и оборонных средствах другого воюющего государства.

Лица старше 18 лет могут быть направлены на принудительные работы, если это необходимо для нужд оккупационной армии либо связано с деятельностью коммунальных предприятий, обеспечением населения питанием, жильем, одеждой, транспортом, медицинской помощью.

Жизнь, честь и достоинство, семейные права и религиозные убеждения должны уважаться оккупационной администрацией в отношении населения занятых территорий.

Не допускаются захват, истребление или повреждение собственности общин, церковных, благотворительных, учебных, художественных и научных учреждений, независимо от формы собственности. Оккупационные власти обязаны обеспечить защиту и уважение культурных ценностей (памятников архитектуры, искусства, истории, научных коллекций, архивных материалов и т.д.), находящихся под их контролем.

Реквизиция частной собственности для нужд оккупационной администрации допускается с учетом местных возможностей и при условии оплаты изъятого или выдачи соответствующей расписки. Разрушение частной собственности запрещается, кроме случаев абсолютной военной необходимости.

Военная оккупация бывает двух видов.

Во–первых, оккупация воюющей державой территории неприятеля в ходе военных действий.

Во–вторых, может быть послевоенная оккупация неприятельской территории как способ гарантирования выполнения побежденным обязательств, вытекающих из его ответственности за агрессию. Например, послевоенная оккупация Германии войсками государств антигитлеровской коалиции.

Нормы права вооруженных конфликтов распространяются на оба вида оккупации.

Право оккупации регулирует поведение во время военной оккупации и после ее установления не имеет никакого отношения к законности самой военной оккупации. Отметим, что случай Ирака полностью подпадает под данное правило — войска коалиции заняли территорию Ирака, в результате чего Совет Безопасности принял резолюцию № 1483, признав страны входящие в коалицию в качестве оккупационной силы под единым командованием с наличием соответствующих прав и обязанностей.

Соответственно оккупация Ирака предусматривает и термин «контроля» над данной территорией. Отметим что термины «оккупация» и «контроль» игнорировались командованием коалиционных сил и временной администрацией Ирака в письмах и обращениях к Совету Безопасности ООН. Такое отрицание термина «оккупация» имеет двойной смысл. Первый — отрицание применения права оккупации и ответственности за неисполнение соответствующих положений. Второй — обходятся возможные отрицательные последствия использования данного термина в мусульманском мире, где он может обрести религиозный аспект.

Ясность в данной ситуации была внесена Советом Безопасности ООН в виде резолюции № 1483 от 22 мая 2003 г., признающая ответственность и обязательства вытекающие из права оккупации, признав США и Великобританию оккупационными силами под единым командованием. Резолюция ООН не создала режим военной оккупации в Ираке, а лишь квалифицировала и признала существующую de facto ситуацию, требуя от оккупационных сил соблюдения положений Женевских конвенций от 1949 года, а также положения Гаагской конвенции 1907 г. относительно правил и обычаев войны на суше, тем самым поддерживая Временную администрацию в ее усилиях по созданию временного правительства и последующего выбора представительного парламента для разработки проекта конституции признанной впоследствии международным сообществом.

Однако текст резолюции № 1483 вызвал некоторые комментарии. Признавая США и Великобританию в качестве оккупационной силы, резолюция не наделила таким же статусом другие страны, такие как Испания или Япония, например, которые также обладали военными контингентами в зоне, что в сою очередь могло вызвать недоумение в рамках предъявления к ним требований по соблюдению права оккупации. Несмотря на это, обязанность соблюдения положений регулирующих право оккупации не вызывает никаких сомнений. Тем более что отсутствие официального статуса оккупационной державы никоим образом не повлияло на отношение к ним со стороны тех, кто оказывает военное сопротивление. Как минимум можем сказать, что со стороны последних не было заметно какого–либо различия в отношении стран обладающих статусом оккупационной державы и тех, что не обладают таковым.

Резолюция № 1483 вызвала дискуссии по двум вопросам. Первый — имеет ли право Совет Безопасности ООН отходить от положений права оккупации. Второй — было ли это сделано в случае резолюции № 1483.

–1– Устав ООН является источником международного права предусматривающий определенные прав и обязанности. Устав является международным договором, что означает необходимость соблюдения структурами ООН своих компетенций. Статья 24 Устава ООН признает особую роль Совета Безопасности в процессе обеспечения мира и международной безопасности. Отметим, что Совет Безопасности должен действовать в соответствии с общими принципами ООН указанные в статье 1 Устава ООН. Статья 1 устанавливает, что поддержание мира является основной целью ООН. Статья предусматривает, что деятельность ООН и ее органов должна основываться на международном праве и международной юстиции при разрешении споров или ситуаций что могут привести к нарушению мира. В этом контексте осмелимся предположить, что на основании статей 24 и 25 Устава, резолюции Совета Безопасности могут отступать от положений международного права применяемых к конкретной ситуации, обладая при этом обязательной юрисдикцией по отношению к государствам членам ООН. Такое обязательство вытекает из положений статьи 103 Устава, предусматривающих верховенство обязательств по Уставу ООН по отношению к любым другим международным обязательствам взятых на себя государством.

Верховенство обязательств по Уставу ООН подтверждено и практикой Международного Суда ООН, в частности в деле Локерби.3 Суд установил что резолюция Совета Безопасности принятая в соответствии с положениями Устава ООН может обладать императивным характером независимо от того противоречит ли она другим международным обязательствам государств.

Осмелимся предположить что, несмотря на то, что статья 103 говорит об обязательствах, вытекающих из международных договоров, это правило относится и к нормам международного обычного права.

Другим важным моментом требующего разрешения является вопрос относительно применимости данного правила в случае конфликта между резолюцией Совета Безопасности и императивной нормой международного права. В связи с этим отметим, что международная практика не столь обширна в этом смысле. По нашему мнению, в целом концепция jus cogens обладает верховенством по отношению к любым нормам, как договорным, так и обычным. Таким образом, в случае наличия конфликта между нормой jus cogens и договорной нормой преобладать будет первая.

Включение норм регулирующих право оккупации в состав jus cogens решило бы вопрос верховенства между ними и резолюцией № 1483 в пользу первой. К сожалению, в данном случае существует практически лишь один прецедент, признавший, что лишь нормы международного гуманитарного права, предусматривающие ответственность за военные преступления, преступления против человечности и геноцид являются составной частью норм подпадающие под определение jus cogens.4

Предположительно, основываясь на существующей практике, вопрос разрешения конфликта между нормами МГП и теми, что содержатся в резолюциях Совета Безопасности, каждый раз будет решаться в зависимости от ситуации и интересов вовлеченных сторон.

В этих условиях, если решения будут в пользу резолюции, что в свою очередь приостанавливает действия некоторых международных обязательств государств, логично было бы, чтобы резолюция предоставляла альтернативные решения. Целью такого подхода является исключение возможности появления правового вакуума, что в свою очередь позволило бы им воспользоваться соответствующему государству в собственных интересах, не нарушая норм международного права.

–2– Резолюция № 1483 призывает к обеспечению благополучия иракского народа путем эффективного администрирования территории. Более того, резолюция апеллирует к роли Администрации в продвижении экономической реконструкции и юридической реформы. Данные положения резолюции довольно таки сложно выполнить без нарушения запретных положений права оккупации. Так, например, путем толкования указанного требования, оккупационная держава может внести существенные изменения в действующее законодательство и существующие институты. А это в свою очередь будет считаться «отклонением» от положений Гаагского и Женевского права относительно минимального вмешательства в действующую юридическую систему.

С другой стороны, резолюция требует от Держав соблюдения положений Женевских конвенций 1949 г. и Гаагской конвенции 1907 г. Заметим, что как видно из сложившейся ситуации в Ираке, Администрация довольно широко истолковала положения резолюции 1483, естественно в своих интересах. Это, в свою очередь, позволило заменить de facto положения права оккупации более приемлемым режимом, применив собственное переходное законодательство.

Заключение

Создавшаяся ситуация в очередной раз выявила пробелы в действующем международном праве, косвенно указав на то что особенность современных вооруженных конфликтов требует пересмотра или иного толкования положений права оккупации.

Подводя некоторые итоги, осмелимся предположить, что Совет Безопасности может, как минимум теоретически обязать применение собственных резолюций в приоритетной форме по отношению к другим источникам, из которых вытекают международные юридические обязательства государств. Что касается права оккупации в толковании оккупационных держав, следует, что резолюция 1483 позволила отступить от конвенционных положений, но только в отношении тех, что не относятся к нормам jus cogens.

Справедливости ради отметим, что указанная неясность была спровоцирована самой резолюцией 1483, путем использования терминов и формулировок чье толкование может быть сделано в зависимости от интересов соответствующего государства. Другим недостатком в этом смысле является отсутствие положений, что должны превалировать в процессе исполнения самой резолюции.

Значимость правильного толкования и применения права военной оккупации в рамках современных вооруженных конфликтов не вызывает сомнений у экспертов. Однако основной проблемой современных вооруженных конфликтов является факт нежелания со стороны государств признания наличия вооруженного конфликта, что является неоспоримым препятствием для применения международного гуманитарного права в целом и, права оккупации, в частности. Это в свою очередь серьезно затрудняет осуществление механизмов обеспечивающих безопасность различных категорий лиц во время вооруженных конфликтов.