Exercitarea drepturilor unui popor minoritar în contextul caracterului imperativ al respectării cadrului normativ internaţional: cazul UTA Găgăuz-Eri

Vitalie GAMURARI, doctor în drept, conferenţiar universitar

Destrămarea URSS şi a Yugoslaviei au trezit largi discuţii în jurul unor principii de drept internaţional public — dreptul popoarelor de a dispune de ele însele, integritatea teritorială, inviolabilitatea frontierelor etc. Totodată, aceste discuţii au loc în contextul unei largi decentralizări prezente în statele membre ale Uniunii Europene. Republica Moldova, care în egală măsură se confruntă cu tendinţe separatiste, trebuie să se bazeze în acest dialog pe normele dreptului internaţional şi bunelor practici ale Uniunii Europene. Cuvinte-cheie: autodeterminare, separatism, autonomie, drept internaţional, regionalism.

The collapse of the USSR and Yugoslavia have provoked wide discussions around the principles of the international public law — the right of peoples to dispose of themselves, the territorial integrity, the inviolability of borders etc. However, these discussions take place in the context of a broader decentralization present in the Member States of the European Union. The Republic of Moldova, who equally faces separatist tendencies, must promote in the dialogue on these issues the international law and the best practices of the European Union. Keywords: self-determination, separatism, autonomy, international law, regionalism.

Sindromul separatismului găgăuz

Apariţia sindromului separatismului în regiunea Găgăuză îşi are originile la finele anilor 90 ai secolului XX — odată cu destrămarea fostei URSS. Acest concept a fost elaborat şi promovat de structurile centrale de la Moscova, de rând cu cele pentru Nagorno-Karabah (Armenia-Azerbaidjan), Osetia de Sud şi Abhazia (Georgia), regiunea „transnistriană“ (Republica Moldova). Cert este că aceste idei aveau la baza sa politica de neadmitere a viitoarelor noi state independente de aşi promova propria cale de dezvoltare în detrimentul intereselor „imperiale“ ale conducerii fostei URSS. Cu regret, nici conducerea Republicii Moldova la acea etapă nu a dat dovadă de o maturitate politică, agravând prin acţiunile sale şi mai mult situaţia din zona de sud a ţării.

Neavând drept obiectiv examinarea comportamentului uneia sau alteia dintre părţi în escaladarea situaţiei conflictuale, venind doar cu o descriere generală a originii acesteia, vom încerca să evidenţiem şi să stabilim natura juridică a unor aspecte de drept, inclusiv de drept internaţional cu care s-a vehiculat şi continuie să se vehiculeze în contextul determinării nivelului de autonomie a unei regiuni create în baza unui criteriu etnic, în condiţiile în care Republica Moldova şi-a declarat ferm direcţia integrării europene, iar unele părţi componente ale ţării cu susţinerea făţişă a forţelor din exterior, încearcă să zădarnicească acest proces prin intermediul interpretării incorecte a unor concepte de drept constituţional şi internaţional public.

Acest sindrom a fost „susţinut“ şi prin ignorarea, dacă nu totală atunci cel puţin parţială, pe parcursul independenţei Republicii Moldova a factorului „găgăuz“. Nu este vorba despre nedorinţa de a cunoaşte problemele reale ale regiunii de sud a ţării, mai bine spus este vorba despre „folosirea“ populaţiei sau mai concret a liderilor din regiune în interese politice sau şi mau concret, în cele electorale.

În acest context, venim să constatăm faptul că elaborarea şi adoptarea proiectului de lege privind statutul UTA Găgăuz-Eri, care la acel moment era privit drept unul progresiv, inclusiv pentru statele occidentale, totuşi nu a luat în calcul conceptul de bază promovat la stabilirea statutului unei regiuni autonome. În special este vorba despre aceea că de regulă, orice autonomie are la baza sa criteriul economic, în lipsa acestuia minorităţilor naţionale li se garantează toate drepturile politice, civile, economice şi sociale recunoscute la nivel naţional şi internaţional (dreptul naţional al statelor şi dreptul internaţional public). Ori, o altă regulă generală, chiar dacă deseori nedeclarată în mod oficial, este că orice societate trebuie să ajungă la acel nivel de dezvoltare şi democratizare pentru a fi capabilă să accepte, să implementeze şi să pună în aplicare acele „principii şi valori“ recunoscute drept parte componentă a dreptului internaţional cutumiar, inclusiv cele ce fac parte din aşa numitul „nucleu“ al dreptului internaţional şi al dreptului constituţional.

Dreptul popoarelor de a dispune de ele însele (autodeterminare)
în conceptul dreptului internaţional contemporan

Din start trebuie să ne axăm pe ideea că conform dreptului internaţional nu există dreptul la autonomie fiscală sau administrativă în cadrul unui stat. În locul dreptului la autonomie — ba chiar a unui set concret de caracteristici care ar defini acest termen — dreptul internaţional pe parcursul ultimului secol s-a axat pe elucidarea normei de autodeterminare.

Dreptul popoarelor la autodeterminare este unul din cele mai „politizate“ principii ale dreptului internaţional contemporan. Acest principiu apare sub mai multe aspecte: politic, etic, juridic. În practica diplomatică, bineînţeles, se atrage atenţia la aspectele politic şi juridic. La rândul său, fiecărui din ele îi aparţine latura internă şi externă. În unele cazuri este vorba despre autodeterminarea în cadrul unui stat. În altele — despre crearea unui stat nou, despre separarea unui popor din cadrul unui stat şi crearea de către acest popor a propriului stat.1

La etapa contemporană, acumulându-se o practică şi teorie bogată în acest domeniu, conceptul autodeterminării popoarelor are un sens mai strict, sunt stabilite unele criterii internaţionale bine determinate ce reflectă chestiunea în cauză. Rolul decisiv în determinarea naturii juridice a principiului autodeterminării popoarelor îi revine ONU. Pe parcursul anilor, autodeterminarea popoarelor este interpretată, bazându-se pe ritmul sporit al dezvoltării relaţiilor internaţionale. În legătură cu aceasta, este important ca în contextul determinării naturii juridice a acestui principiu, să fie luate în consideraţie procesele contemporane, cum ar fi globalizarea şi intensificarea relaţiilor internaţionale. Aceste procese produc şi anumite efecte, cum este de exemplu delegarea din partea statelor a unei părţi din suveranitatea sa, fapt ce nu contravine dreptului internaţional contemporan, atragând totodată popoarele-minorităţi în acest proces, şi încercându-se în aşa fel, soluţionarea problemelor existente, neîncălcând principiile fundamentale ale dreptului internaţional contemporan — egalitatea suverană a statelor şi neamestecul în afacerile interne ale unui stat.

În perioada de până la crearea ONU, autodeterminarea popoarelor era privită ca dreptul popoarelor la crearea propriului stat, adică dreptul la separarea de la statul din componenţa căruia fac parte. Trebuie să atragem atenţia că în acea perioadă problema autodeterminării popoarelor era foarte politizată. Doctrina sovietică făcea trimitere la acest capitol la lucrarea „Cu privire la dreptul naţiunilor la autodeterminare“ (Lenin V.I.) în care, printre altele se spunea “… conceptul dreptului naţiunii la autodeterminare presupune separarea ei de la o colectivitate naţională străină şi prevede crearea unui stat naţional propriu“. Aici trebuie să facem o remarcă: doctrina est-europeană o perioadă îndelungată nu făcea deosebire între termenii „popor“ şi „naţiune“. Deseori aceşti termeni erau priviţi drept sinonime. Juristul sovietic Tuzmuhamedov R.A. în lucrarea „Suveranitatea naţională“, în unele cazuri, vorbeşte despre dreptul popoarelor şi a naţiunilor la autodeterminare, în altele — despre dreptul tuturor popoarelor la autodeterminare, iar în altele şi despre suveranitatea naţiunii şi dreptul ei la autodeterminare.2

În condiţiile luptei ideologice Est-Vest nu putem neglija prezenţa aspectului politic la interpretarea acestui principiu. În anii 60-80 ai secolului XX (mai corect în prima jumătate) majoritatea membrilor comunităţii internaţionale o constituiau participanţii la Mişcarea de nealeniere, în rezultatul căreia, încurajaţi de procesul de decolonizare, popoarele acceptă ideea de dobândire a independenţei prin realizarea dreptului la autodeterminare.3

Cercetând lucrările doctrinale şi studiind documentele adoptate în acea perioadă, putem stabili natura juridică a principiului autodeterminării popoarelor în contextul respectiv:

• Toate popoarele şi naţiunile se bucură de dreptul la autodeterminare;
• Toţi membrii comunităţii internaţionale se obligă să respecte acest drept;
• Prezentul drept este realizat prin libera exprimare a voinţei poporului sau a naţiunii;
• Exprimarea acestui drept exclude orice fel de presiuni sau amestec străin;
• Prezentul drept presupune libera alegere a formei de guvernământ şi a regimului politic;
• Prezentul drept prevede posibilitatea liberei alegeri a căilor de dezvoltare social-economice.

Practica a demonstrat că cele mai mari probleme apar în momentul stabilirii acordului de voinţă a unui popor sau a unei naţiuni. Acordul poate fi exprimat atât pe cale paşnică, cât şi-n procesul luptei armate. Din păcate, şi-n primul, şi-n al doilea caz lipsesc unele reguli juridice comune. Chiar şi-n cazul clasic de exprimare a acordului de voinţă din partea unui popor sau naţiune — desfăşurarea plebiscitului — nu în fiece caz putem susţine ideea că acest acord a fost exprimat în mod liber.

Referindu-ne la occident, constatăm că norma autodeterminării a obţinut o proeminenţă internaţională în cele Paisprezece Puncte ale lui Woodrow Wilson. De atunci a avut o existenţă turbulentă, de la decolonizarea ce a urmat războaiele mondiale şi până la războaiele etnice după Războiul Rece. Includerea conceptului de autodeterminare în Carta ONU a avut ca rezultat evoluţia acestei idei de la principiu la drept, fără a defini vreodată completamente conceptul ce stă la bază.

Doctrina occidentală susţinea conceptul că în pofida Declaraţiei Adunării Generale a ONU din 1960 privind acordarea independenţei statelor şi popoarelor colonizate, care prevede că toate popoarele au dreptul la autodeterminare, organele ONU au acordat puţină atenţie autodeterminării unor teritorii, excepţie făcând teritoriile aflate sub mandat. Unicele popoare, dreptul cărora Adunarea Generală a ONU le-a recunoscut, au fost Organizaţia pentru eliberarea Palestinei şi Organizaţia Poporului din Africa de Sud-vest.4

Norma de bază de autodeterminare este dreptul unui popor al unui stat existent „de a-şi alege propriul sistem politic şi de a-şi urma propria dezvoltare economică, socială şi culturală“. Prezumţia este că o astfel de urmare a dezvoltării economice, sociale şi culturale va avea loc sub auspiciile unui stat existent şi nu va necesita stabilirea unui stat nou. Această concepţie de autodeterminare internă face autodeterminarea strâns conexă de respectarea drepturilor minorităţilor. Mai mult ca atât, viziunile moderne ale autodeterminării recunosc şi opţiunea „federalistă“ de acordare a unui nivel oarecare de autonomie culturală sau politică în calitate de mijloace de satisfacere a normei de autodeterminare.5

La finele anilor 80 — începutul anilor 90 ai secolului XX s-a observat în mod expres dominaţia poziţiei, conform căreia separarea teritoriului unui stat nu prezintă elementul de bază al autodeterminării. Juristul rus Reshetov I.A. menţionează, că dreptul la separare nu constituie un drept ca parte componentă al dreptului internaţional, deşi poate apărea în calitate de procedură constituţională. După părerea dlui, limitarea interpretării dreptului la autodeterminare doar la dreptul de a se separa este o interpretare extrimistă a acestui drept.6

Norma de autodeterminare nu reprezintă un drept general la secesiune. În timp ce autodeterminare este un principiu recunoscut pe plan internaţional, secesiunea este o problemă internă, „una pe care urmează să o rezolve statele înşişi“.7 Practica statală în cazurile Tibet, Katanga, Biafra şi Bangladesh suportă viziunea că statele nu au recunoscut un astfel de drept conform cutumei internaţionale.8

În general, trebuie să menţionăm că o interpretare unanim recunoscută a noţiunilor „popor“ sau „naţiune“ lipseşte. Analizând noţiunea „popor“, profesorul norvegian A. Eide, membru al subcomisiei ONU pentru prevenirea discriminării şi protecţiei minorităţilor, a menţionat în unul din discursule sale, că sub noţiunea de popor trebuie de înţeles demosul şi nu etnosul.

Un alt argument al acestei poziţii sunt documentele de bază ale ONU în conformitate cu care popoarele sunt cele care se bucură de dreptul la autodeterminare, ceea ce a fost menţionat şi în avizul Curţii Internaţionale de Justiţie cu privire la Sahara Occidentală.9 În una din puţinele interpretări date noţiunii „popor“, expusă în memorandumul pregătit de secretariatul Conferinţei de la San-Francisco din 1945, se prezuma un grup de oameni, ce pot crea în ansamblu un stat sau o naţiune. După părerea dlui A. Cristescu, raportor al ONU, istoria ne demonstrează că de fiecare dată când un grup de oameni conştiintizează că el reprezintă un popor, orice încercare de a interpreta acest concept este de prisos. Unul din criteriile ce prezintă interes în problema caracterizării unui popor a fost propus de Comisia de drept internaţional în legătură cu evenimentele din Pakistanul de est: istorie comună, legăturile etnice, religioase, culturale, lingvistice, situarea într-o zonă geografică comună, baza economică comună şi prezenţa unui grup cât de cât numeric.

Un popor poate fi compus preponderent dintr-o naţiune şi alte grupe mici naţionale. Poporul poate fi compus din câteva naţiuni, care din punct de vedere cantitativ nu se deosebesc. El poate fi compus din triburi, diverse grupuri naţionale, care încă nu s-au creat ca naţiuni. După părerea juristului rus Cernicenco S.V., pentru a fi considerat popor este necesar, în primul rând — conveţuirea pe un teritoriu comun.10 Din punct de vedere geografic acest teritoriu poate aparţine unui stat sau stat-arhipelag. În al doilea rând — este necesar să existe o integrare economică şi socială a populaţiei corespunzătoare. În al treilea rând — populaţia dată trebuie să posede elemente ce indică prezenţa unei culturi comune. Considerăm că alţi factori, ce ar putea stimula unitatea, pot fi elementul rasial sau lingvistic, unitatea religioasă.

Merită a fi menţionate în acest sens concluziile expuse de membrul subcomisiei ONU pentru prevenirea descriminării şi protecţia minorităţilor profesorul A. Eide. Dlui susţine că principiul autodeterminării popoarelor exprimat prin dreptul la separare este inferior principiului integrităţii teritoriale în condiţiile când statul asigură egalitatea popoarelor, iar în componenţa Guvernului sunt incluşi reprezentanţii întregii populaţii, în afara oricărei descriminări rasiale sau religioase. Eide menţionează, că esenţa principiului autodeterminării o constituie dreptul populaţiei de a participa la conducerea statului. Atunci când Guvernul nu crează condiţii pentru participarea la acest proces a tuturor popoarelor şi a tuturor păturilor sociale, problema privind dreptul la autodeterminarea diverselor grupuri a populaţiei devine mai stringentă.

Analizând documentele de bază care stabilesc natura juridică a acestui principiu, Cernicenco ajunge la concluzia că „… problema separării poate fi abordată doar atunci, când statul nu acordă unui popor posibilitatea de a participa la procesul de conducere sau nu asigură respectarea principiului egalităţii şi autodeterminării popoarelor“.11

Drept exemplu al neaplicării principiului autodeterminării poate servi situaţia creată în Cipru. Declararea Republicii Turceşti a Ciprului de Nord la 15.11.1983 de către liderii comunităţii turceşti din Cipru nu are nimic comun cu autodeterminarea. În primul rând, în cazul Ciprului comunitatea turcă nu este privită drept minoritate turcă. O parte a populaţiei, care are rădăcini naţionale comune cu majoritatea populaţiei altui stat nu are dreptul la autodeterminare.12 Ea poate pretinde doar la acordarea garanţiilor privind protecţia limbii, culturii, tradiţiilor naţionale. În al doilea rând, comunitatea turcă este considerată tradiţional drept parte componentă a poporului cipriot, integritatea căruia a fost menţionată de mai multe ori de către ONU. Dreptul la autodeterminare în acest caz aparţine întregului popor cipriot. Consiliul de Securitate al ONU a declarat că hotărârea privind crearea statului turcesc cipriot nu este legitimă şi s-a adresat statelor cu cererea de a nu-l recunoaşte (rezoluţia 541 din 18.11.198313 şi rezoluţia 550 din 11.05.198414).

Un alt caz, opus diametral, constituie poporul kurd, care este situat pe teritoriile Iraqului, Iranului, Turciei şi Siriei. Reieşind din criteriile expuse mai sus, kurzii, care numără mai mult de 35 mln de oameni, nu constituie o naţiune. Deşi vorbesc aceeaşi limbă, posedă o cultură comună şi, într-un oarecare sens, locuiesc acelaşi teritoriu (kurzii locuiesc teritoriile învecinate ale statelor sus numite), le lipseşte unitatea economică, deoarece locuiesc teritorii ce se află sub jurisdicţia diferitor state. În general, suntem de părerea că kurzii au dreptul la autodeterminare în interpretarea contemporană a acestui principiu. Natura juridică a principiului autodeterminării popoarelor, interpretată de dreptul internaţional contemporan, prevede, în primul rând, că realizarea acestui drept nu trebuie să atenteze integritatea teritorială a statelor corespunzătoare, iar în al doilea rând, procesul de autodeterminare va decurge diferit în toate statele. În acelaşi timp, aceste state, respectând dreptul popoarelor la autodeterminare, sunt obligate să prezinte unele garanţii juridice celor ce locuiesc pe teritoriile lor. În cazul în care unei sau altei părţi al unui popor divizat i se refuză în dreptul de a participa la conducerea statului, pe teritoriul căruia el locuieşte, nu li se garantează păstrarea tradiţiilor etc., putem vorbi despre o încălcare a dreptului la autodeterminare a întregului popor.

Deseori pentru a motiva dreptul popoarelor la autodeterminare se aduce argumentul cum că suveranitatea aparţine poporului sau naţiunii. Suveranitatea naţională presupune particularităţile calitative ce permit recunoaşterea unei comunităţi de oameni în calitate de naţiune, dreptul ei să-şi hotărască destinul, soarta teritoriului, a bogăţiilor sale, forma de guvernământ. Juristul rus Blişcenco I.P. susţine că suveranitatea naţională îşi găseşte oglindirea în dreptul popoarelor la autodeterminare.15 În prelungire Blişcenco susţine că anume poporul este principalul purtător al suveranităţii, cu alte cuvinte, principalul şi originarul subiect de drept internaţional.16 Prin realizarea dreptului la autodeterminare, poporul se bucură de dreptul nu numai ce ţine de crearea unui stat independent, ci şi de soluţionarea problemelor statale interne şi externe.

În continuare dlui expune poziţia cum că activitatea unui popor în calitate de subiect de drept internaţional pe un teritoriu determinat trebuie privită în dezvoltare. Practica relaţiilor internaţionale cunoaşte situaţii, când un popor poate apărea în calitate de obiect al unor tentative şi joacă un rol important în exercitarea şi crearea normelor de drept internaţional.17 Drept exemplu poate servi poporul armean, care în anul 1915 a devenit obiectul unor acţiuni din partea Turciei, până a fi creat statul Armenia, iar o parte a poporului armean ce locuia pe teritoriul Turciei (aşa numita Armenie Occidentală sau Anatolia Orientală) a devenit obiect al evenimentelor pe care o parte a comunităţii mondiale le recunoaşte drept act de genocid. În aceste condiţii, anume poporul armean, în persoana diasporei sale este succesor al acelei părţi a naţiunii, care a devenit obiect al „genocidului“.

Dat fiind că chestiunile ce ţin de conceptele suveranităţii poporului, autodeterminării naţiunilor până în prezent nu sunt soluţionate definitiv, rămâne a fi destul de actuală chestiunea autonomiei. Cu părere de rău, acestei chestiuni îi sunt consacrate puţine lucrări. Importanţa ei pentru Republica Moldova este evidentă. Pe parcursul anilor, după proclamarea independenţei, se discută problema minorităţilor naţionale. Autonomia poporului găgăuz este soluţionată (probabil că parţial) prin crearea UTA Gagauz-Eri. Din practica internaţională poate fi adus exemplul Georgiei. În anul 1995, la iniţiativa Institutului de drept internaţional, a guvernelor Georgiei şi a Adjariei (autonomie în cadrul Georgiei) a fost convocată o conferinţă internaţională în oraşul Batumi sub genericul „Autonomia şi dreptul internaţional“ în cadrul căreia a fost adoptată Declaraţia de la Batumi, ce conţine principii recunoscute privind statutul unei autonomii în cadrul unui stat.

În primul rând, crearea unei autonomii poate avea loc doar în rezultatul liberei exprimări a întregii populaţii, ce locuiesc acest teritoriu, inclusiv acei oameni, care din diverse motive se află temporar în afara teritoriului dat. Exercitând dreptul la autodeterminare, orice popor sau naţiune trebuie să se bazeze pe normele şi principiile unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi acelor norme şi principii constituţionale care sunt stabilite în conformitate cu normele şi principiile dreptului internaţional. Este foarte important ca actele prin care este reglementată autonomia să delimiteze strict raporturile între autonomie şi centru. Aceste reglementări vor prevedea competenţa autonomiei în domeniile politic, economic, relaţiile naţionale şi culturale, inclusiv, în limitele legitime, dreptul de a încheia acorduri internaţionale, nivelul de reprezentare. Este vorba, în primul rând, de relaţiile cu statele de frontieră. În conformitate cu principiile respectării suveranităţii de stat şi dreptul popoarelor la autodeterminare, regiunea autonomă poate încheia tratate în aşa domenii ca regimul de trecere a frontierei, comerţul, turismul, protecţia mediului — care nu aduc prejudiciu intereselor statului.

Este firesc faptul că obligaţiile internaţionale asumate de către statul, pe teritoriul căruia a fost proclamată autonomia, sunt obligatorii şi pentru organele formaţiunii autonome, indiferent de faptul au ele un caracter convenţional sau cutumiar. Deciziile organelor formaţiunii autonome, adoptate în limitele competenţei, devin obligatorii pentru organele centrale. Cerinţele legitime şi interesele vitale ale autonomiei, competenţa organelor, vor fi luate în consideraţie în scopuri economice, sociale, culturale pe teritoriul formaţiunii autonome. În cazul divergenţelor privind competenţa organelor diferendul poate fi soluţionat de un organ independent. Şi-n sfârşit, statutul autonomiei nu poate fi modificat în mod unilateral şi fără exprimarea acordului populaţiei autonomiei în baza unui referendum echitabil.

În egală măsură această regulă se răsfrânge şi asupra regiunii autonome, care nu poate stabili de sinestătător regimul juridic al teritoriului (cazul plebiscitului, în cadrul căruia se decide destinul teritoriului) şi nu poate împiedica, schimba sau bloca vectorul strategic extern sau intern al statului, dat fiind că această competenţă o deţine doar puterea centrală.

Aşadar, rolul părţilor cointeresate trebuie să urmărească scopul soluţionării, şi nu utilizării tacticilor de tergiversare sau acţiunilor orientate spre menţinerea stării curente, ceea ce în final, ar trebui să ducă la găsirea unui numitor comun, acceptat de centru şi regiune.

Autonomia locală în viziunea bunelor practici europene

Evoluţia spectaculoasă a democraţiei teritoriale este considerată drept o inovare majoră a democraţiei contemporane în secolul XX. Recunoaşterea democraţiei locale de către statele membre a Consiliului Europei a dus la elaborarea Cartei europene a autonomiei locale — primul acord internaţional ce garantează drepturile colectivităţilor şi aleşilor săi. Acest text, care afirmă rolul colectivităţilor ca primul nivel în cadrul căruia este exercitată democraţia, a devenit un tratat internaţional de referinţă în acest domeniu.18

Carta prescrie includerea autonomiei locale în dreptul intern sau în Constituţie pentru a garanta punerea efectivă a ei în aplicare. Ea prevede în egală măsură principiile funcţionării democratice a colectivităţilor şi constituie primul acord care pune principiul transferului competenţelor colectivităţilor locale, care trebuie să fie însoţit de un transfer de resurse financiare. Acest principiu este cunoscut ca principiul subsidiarităţii, permite decentralizarea puterii la nivelul cel mai apropiat pentru cetăţeni. Carta stipulează că responsabilii aleşi de colectivităţile locale trebuie să beneficieze de un statut ce ar asigura libera exercitare a mandatului lor şi stabileşte un un număr de garanţii pentru a proteja drepturile colectivităţilor locale. Limitele teritoriale nu pot fi modificate fără acordul colectivităţilor locale în cauză şi controlul activităţilor puterilor locale trebuie să fie incadrat prin lege, cu posibilitatea unui recurs jurisdicţional.19

Statele se angajează să respecte principiile fundamentale în raport cu care nu este posibilă vreo rezervă. De exemplu, dreptul cetăţenilor de a participa la gestionarea afacerilor publice, precum drepturile principale ale colectivităţilor la autonomie, la alegerea organelor locale, la competenţe, structuri administrative şi resurse financiare proprii sau la recusr jurisdicţional în caz de implicare din partea altor nivele. Carta are drept obiectiv consilierea diversităţii structurilor colectivităţilor locale în statele membre a Consiliului Europei. Obiectivul final al Cartei este asigurarea respectării tuturor dispoziţiilor Cartei. Statele care au ratificat Carta sunt legate prin dispoziţiile sale. Carte impune respectarea unui minimum de drepturi care constituie primul nivel european al autonomiei locale. Congresul puterilor locale şi regionale a Consiliului Europei monitorizează respectarea acestor principii.20

Un proiect în domeniul acordurilor de împărţire complexă a puterilor sub preşedinţia lui Marc Weller de la Universitatea Cambridge a constatat: se poate spune că aranjamentele de împărţire a puterilor în Gagauzia constituie primul caz în Europa Centrală şi de Est şi în Uniunea Sovietică de stabilire a autonomiei teritoriale pentru o minoritate etnică. Legea organică acordă regiunii gagauze un statut special, conferindu-i drepturi suplimentare de autonomie.21 Autonomia acordată, cel puţin pe hârtie, pare destul de extensivă. Toate deciziile economice, inclusiv reglementările de proprietate, autoritatea bugetară şi politicile socio-economice se vor decide în cadrul Gagauziei, cu toate că, prin articolul 18(2), bugetul gagauz trebuie să fie în conformitate cu legile Republicii Moldova.22

Atenţionăm faptul că planul de autonomie gagauză a fost iniţial criticat ce Consiliul Europei pentru că acorda prea multe puteri regiunii autonome. Însă către 1996 se raporta că Consiliul Europei era foarte satisfăcut de modul în care Republica Moldova a soluţionat conflictul gagauz.

Experţii ce au lucrat asupra Raportului Asociaţiei Avocaţilor oraşului New York „Dezgheţarea unui conflict îngheţat: aspecte legale ale crizei separatiste din Moldova“, la care ne-am referit anterior, menţionează că în pofida neajunsurilor politicilor Republicii Moldova în UTA Gagauzia, Grupul de Studiere a Împărţirii Complexe a Puterilor a declarat că „istoria de succes a Gagauziei poate servi în calitate de ilustrare a unui aranjament practic de împărţire a puterilor şi se pot găsi paralele cu experienţa Transnistriei“.23 Este important să elucidăm factorii care au contribuit la succesul relativ al acestei istorii. În primul rînd, nu a existat un conflict armat serios între autorităţile guvernamentale de la Chişinău şi Comrat. În plus, soluţionarea conflictului gagauz s-a datorat în parte acţiunilor responsabile ale statelor cointeresate; în particular, vizita Preşedintelui Turciei în Republica Moldova în 1994 a fost văzută „ca având o importanţă crucială în soluţionarea problemei gagauze“.24

Revenind la Carta europeană a autonomiei locale, vom face unele generalizări ale acesteia. Obiectivul Cartei este să compenseze lipsa normelor europene comune pentru protecţia drepturilor colectivităţilor locale, ce sunt cele mai apropiate cetăţeanului şi care îi acordă posibilitatea de a participa efectiv la luarea deciziilor care se referă la viaţa sa cotidiană. Carta obligă Părţile să aplice regulile fundamentale, garantând independenţa politică, adminsitrativă şi financiară a colectivităţilor locale. Aceasta este o demonstraţie, la nivel european, a voinţei politice de a acorda, tuturor nivelelor administraţiei teritoriale, un conţinut principiilor care protejează Consiliul Europei de la fondarea sa; acestea au la baza sa menţinerea conceptului democratic al Europei şi apărarea drepturilor omului în sensul cel mai larg al cuvântului. Carta ingloabă şi ideea că autonomia de care beneficiază colectivităţile locale poate fi considerată ca o piatră de temelie a unei democraţii veritabile.

Carta conţine trei părţi. Prima parte conţine dispoziţii de fond ce enumeră principiile autonomiei locale. Ea precizează că face un fundament constituţional şi legal autonomiei locale, definişte conceptul şi stabileşte principiile reglementând natura şi volumul competenţelor colectivităţilor locale. Alte articole vizează protecţia limitelor teritoriale ale colectivităţilor locale, asigurarea pentru acestea a unei autonomii în ceea ce ţine de structurile lor administrative, precum şi posibilitatea de a recruta personal competent şi să definească condiţiile pentru exercitarea unui mandat local efectiv. Două articole importante au ca obiectiv limitarea controlului administrativ al actelor colectivităţilor locale şi asigurarea pentru acestea de resurse financiare suficiente în condiţii în care nu se va atenta la autonomia fundamentală. Alte dispoziţii din această parte prevăd dreptul de care beneficiază colectivităţile locale de a coopera şi de a constitui asociaţii, dar şi protecţia autonomiei locale prin intermediul dreptului la recurs jurisdicţional.25

A II-a parte conţine dispoziţii diverse referitor la angajamentele asumate de către părţi. Pentru a asigura un echilibru realist între protejarea principiilor esenţiale şi referirea necesară la particularităţile juridice şi instituţionale ale fiecărui stat membru, Carta autorizează părţile să prevadă unele dispoziţii prin care ele se consideră legate. Este vorba deci despre un compromis între, pe de o parte, recunoaşterea faptului că autonomia locală consolidează structura şi organizarea statului, ceea ce este o preocupare fundamentală a guvernului şi, pede altă parte, obiectivul ce vizează protecţia unui minim de principii fundamentale al întregului sistem democratic al administraţiei locale care trebuie respectat. Mai mult, angajamentele părţilor ar putea ulterior lărgite atunci când obstacolele ar fi eliminate. În general, principiile autonomiei locale enunţate în Cartă se aplică tuturor nivelelor sau categoriilor colectivităţilor locale al fiecărui stat membru precum şi autorităţilor teritoriale de nivel regional.26

Carta nu prevede sisteme instituţionalizate pentru controlul aplicabilităţii sale, dincolo de obligaţia părţilor de a furniza orice informaţie referitor la dispoziţiile legislative şi alte măsuri ce ţin de aplicarea dispoziţiilor Cartei. Este adevărat că posibilitatea a fost menţionată prin crearea unui sistem internaţional de control analogic celui din Carta socială europeană. Între timp, s-a părut pisibil de a merge pe calea unui sistem de supraveghere complexă, fiind arătat că prezenţa în cadrul Consiliului Europei a CPLRE, care este direct subordonat Comitetului de Miniştri, ar asigura un control politic suficient al respectării de către părţi a obligaţiilor stabilite de Cartă.27

Ultima parte a textului conţine dispoziţii finale care corespund celor ce figurează de regulă în convenţiile elaborate sub egida Consiliului Europei. Carta europeană a autonomiei locale este primul instrument juridic multilateral care defineşte şi protejează principiile autonomiei locale, unul din pilonii democraţiei pe care Consiliul Europei are ca misiune să apere şi să dezvolte. Putem spera că acest document va aduce o contribuţie importantă la protecţia şi la punerea în aplicare a valorilor europene comune.

Studiul făcut ne permite să constatăm că la nivel de formă statutul UTA Gaguizia corespunde standardelor europene. Ce ţine de aspectul de fond, este vorba despre aplicabilitatea în practică a acestor prevederi, pot exista unele carenţe atât din partea autorităţilor centrale, cât şi a celor locale.

Concluzii

În urma studiului efectuat, venim cu unele sugestii către autorităţile Republicii Moldova care, în viziunea noastră vor permite remedierea situaţiei din regiunea Găgăuză.

1) În condiţiile în care Chişinăul pierde „războiul informaţional“ în faţa surselor de informare în masă, în mare parte de limba rusă, este necesar de a revizui procesul de „informatizare“ a populaţiei, în scopul familiarizării acesteia cu obiectivele de dezvoltare, atât pe termen lung, cât şi pe termen scurt ale Republicii Moldova.

2) Dat fiind că vectorul extern al Republicii Moldova — Uniunea Europeană — nu este în mare parte acceptat de autorităţile şi populaţia din UTA Gagauzia, considerăm necesar înfiinţarea unui birou regional cu caracter permanent, sarcina căruia va fi informarea largă a populaţiei din teritoriu cu „principiile şi valorile“ promovate de instituţiile Uniunii Europene.

3) Considerăm necesar informatizarea largă a populaţiei din teritoriu despre natura juridică a actelor ce reglementează statutul UTA Gagauzia, în special ce ţine de partajarea competenţelor între Chişinău şi Comrat, fiind aduse în calitatea de exemplu bunele practici europene, inclusiv prin intermediul documentelor de bază europene ce reglementează autonomia locală şi a exemplelor diverselor state europene.

4) Este necesar elaborarea unei Strategii de durată privind dezvoltarea regională durabilă, în special accentele fiind puse pe atragerea de investiţii şi proiecte, în special în baza unor acorduri preferenţiale cu Turcia.

5) Dat fiind legăturile bune existente dintre regiunea Găgăuză şi Turcia, considerăm oportun intensificarea dialogului cu autorităţile de la Ankara, în scopul promovării conceptului integraţionist european. În egală măsură această regulă ar fi aplicabilă în raport de Bulgaria şi regiunea Taraclia.

6) Printre obiectivele promovate de autorităţile de la Chişinău trebuie să se evidenţieze favorizarea şi sprijinirea punerii în aplicare a unor acorduri, în special cu caracter economic, la nivel regional, în cazul Comratului este vorba despre unele proiecte privind dezvoltarea durabilă regională în diverse domenii cu regiunile de frontieră din Ucraina şi România, după modelele existente în Uniunea Europeană.