Criterii ce determină originile şi obiectivele politicii de concurenţă a Uniunii Europene

Rodica CIUBOTARU, doctorandă, AŞM
Recenzent: Natalia OSOIANU, doctor în drept, lector superior

Politica concurenţială europeană grupează ansamblul de dispoziţii legislative şi regulamentare, ce vizează garantarea respectării principiului libertăţii comerţului în cadrul unei economii de piaţă libere. Această politică este una din cele ce stă la baza dreptului Uniunii Europene. Ea mai este cunoscută şi sub denumirea de drept antitrust în common law. În sensul strict al termenului politica concurenţială europeană se axează în special pe combaterea practicilor anticoncurenţiale, controlului antimonopol, precum şi pe controlul ajutoarelor de stat. Cuvinte-cheie: concurenţă, reglementare, politici, întreprinderi, state, comerţ.

European competition policy groups all legislative and regulatory provisions, aimed at ensuring respect for the principle of freedom of trade in a free market economy. This policy is one of the underlying European Union law. It is known as the antitrust law in common law. In the strict sense of the term European competition policy focuses particularly on combating anticompetitive, antitrust review and the review of State aid. Keywords: Competition, regulation, policies, companies, states, trade.

Introducere

La finele secolului al XIX-a, SUA cunoaşte o perioadă de tranziţie economică caracterizată printr-o ameliorare a mijloacelor de comunicare şi de transport. Liniile telegrafice, serviciile telefonice şi, în special, calea ferată în ansamblul său, cuprinzând întreg teritoriul american, au făcut ca piaţa industrială americană caracterizată anterior prin incertitudinea pieţelor locale, să se transforme într-o vastă piaţă unică. Această transformare a avut ca consecinţă o puternică concentrare industrială şi o intensificare a concurenţei. În asemenea condiţii industrialii optează pentru acorduri ce au ca obiect menţinerea preţurilor înalte la mărfurile sale. Dar avantajele pe care aceste acorduri le ofereau firmelor nu erau identice şi pentru consumatori, pentru care preţurile la moment erau în mod artificial ridicate. Pentru a preveni încheierea unor asemenea acorduri, în iulie 1890 a fost adoptat Sherman Act. Politicienii au înţeles necesitatea reglementării libertăţii economice a acestor întreprinderi. În opinia senatorului Sherman, „conştiinţa populară este tulburată prin apariţia noilor probleme care ameninţă stabilitatea ordinii sociale. Cea mai serioasă dintre ele este cert cea ce decurge din creşterea într-o singură generaţie, a inegalităţii şanselor, a condiţiilor sociale şi a bogăţiei cauzate de concentrarea capitalului în mâinile unor vaste coaliţii obiectivul cărora este controlul comerţului şi a industriei şi distrugerea liberei concurenţe.“1 Acest text ce reflectă comportamentul în baza unui acord şi a unui abuz de poziţie dominantă este urmat de Clayton Act şi de FTC Act în 1914. Aceste trei texte legislative formează nucleul politicii antitrust americane şi a constituit un exemplu pentru statele europene.

Obiectivele politicii de concurenţă a Uniunii Europene

Politica de concurenţă a Uniunii Europene este reglementată de toate acordurile de bază — începând cu Tratatele de constituire a Comunităţilor Europene şi terminând cu Tratatul de la Lisabona. Totuşi, în prezentul articol ne propunem un studiu asupra evoluţiei politicii de concurenţă prin prisma primelor acorduri, până la adoptarea Tratatului de la Lisabona, ultimul fiind examinat în lucrările ulterioare.

Cu excepţia Regatului Unit şi a Germaniei, ţările europene au adoptat doar ceva recent politici naţionale în materie de concurenţă. Europa dispune de reguli supranaţionale în materie de drept concurenţial începând cu anul 1951, an în care a fost semnat Tratatul de la Paris privind instituirea Comunităţii Europene a Cărbunelui şi Oţelului (CECA). Tratatul CECA interzice în special orice practică discriminatorie2 de natură de a denatura concurenţa între cele şase state semnatare — Franţa, Germania, Italia, Belgia, Luxemburg, Ţările de Jos.

Prima sarcină a Europei în anii 50 este garantarea gestionării echitabile a materiei prime, cum sunt cărbunele şi oţelul, pentru a permite reconstrucţia paşnică a Europei ruinate în urma celui de-al Doilea Război Mondial. Interdicţia practicilor discriminatorii între state permite în special, punerea în aplicare a unui acces egal la resursele de bază. Aceste reguli de concurenţă stau deci, la baza integrării europene, considerând drept anti-concurenţială orice practică discriminatorie între statele membre. Cel de-al doilea element motivatoriu constă în faptul că principiul liberei concurenţe, ce îşi are originea în anii 50, a fost recunoscut în Europa ca un mijloc pentru a avea o economie sănătoasă şi competentă. Sănătatea, în acest sens, promovată de economia americană, care se bazează pe regulile antitrust, fascinează până la urmă liderii europeni. Aşa, Tratatul de la Roma instaurează o Piaţă Comună, iar în calitate de model sunt luate regulile de concurenţă stabilite prin Tratatul CECA. Adoptarea acestor tratate este un argument referitor la preferinţele crescânde pentru libera concurenţă în comparaţie cu organizarea centralizată şi planificată a economiei de către stat.

Politica europeană de concurenţă, în egală măsură ca şi totalitatea politicilor naţionale şi regionale de concurenţă, este destinată menţinerii unei concurenţe sănătoase şi loiale pe piaţă. Ea vizează încurajarea eficacităţii economice, alocarea optimă a resurselor, progresul tehnic şi bunăstarea consumatorilor.3 În acest sens, Comisia în permanenţă a combătut acordurile „nejustificate“, abuzurile poziţiei dominante şi fuziunile anti-concurenţiale. Ea, în egală măsură, a condamnat drepturile exclusive şi ajutoarele din partea statului prin care nu se asigură viabilitatea pe termen lung a întreprinderilor, dar se axează pe susţinerea lor artificială.

Politica de concurenţă: o politică originală ce se aplică în egală măsură întreprinderilor şi statelor

Regulile de concurenţă aplicabile întreprinderilor

Articolul 81 al tratatului interzice acordurile între întreprinderi care ar putea afecta comerţul între statele membre şi au ca obiect sau ca efect împiedicarea, restrângerea sau denaturarea jocului concurenţei în interiorul pieţei comune. Acordurile între întreprinderi — care nu ar fi forma lor juridică — sunt expres interzise, în condiţiile în care ele au ca efect sau ca obiect fixarea preţurilor de piaţă, repartizarea geografică a pieţelor sau definirea cantităţilor produse. Conform OCDE, prejudiciul economic mondial cauzat prin intenţii cuprinde mai multe miliarde de dolari pe an.4 Cele mai vestite tipuri de acorduri sunt din categoria celor de tip restrictiv a concurenţei cunoscute sub denumirea de „cartel“ sau „acorduri restrictive“. Este vorba despre acorduri, obiectivul cărora este de a fixa un preţ superior celui ce ar rezulta din libera concurenţă. Alte acorduri sunt de tipul celor de schimb de informaţii confidenţiale sau acorduri privind segmentarea pieţei respective între părţile la acord. În Franţa, de exemplu, aceste tipuri de acorduri, au fost condamnate de Consiliul pentru concurenţă la 30 noiembrie 2005.5 Atenţionăm, că începând cu 1 mai 2004, ziua în care a intrat în vigoare regulamentul nr.1/2003,6 autorităţile naţionale pentru concurenţă sunt competente să aplice art.81 al tratatului în condiţiile în care practica respectivă riscă să afecteze comerţul între statele membre. Autoritatea franceză pentru concurenţă, de exemplu, a stabilit întreprinderilor Orange France, SFR şi Bouygues Telecom o amendă de 534 mln € pentru încălcarea articolului L 240-1 al codului comercial şi a articolului 81 al Tratatului de la Roma (Consiliul de concurenţă, decizia nr.05-D-65 din 30 noiembrie 2005 referitor la practici constatate în sectorul telefoniei mobile).7 Aceste întreprinderi efectuase schimb de informaţii confidenţiale referitor la piaţa telefoniei mobile şi ajunse la un acord privind segmentarea pieţei în baza unor obiective definite şi comune.

Articolul 82 al Tratatului interzice întreprinderilor să exploateze de o manieră abuzivă o poziţie dominantă pe o piaţă importantă.8 Poziţia dominantă a unei întreprinderi este o situaţie a unei puteri economice care îi permite să ia act de comportamentul concurenţilor săi, a clienţilor săi şi, în final, a consumatorilor. Remarcăm faptul că însăşi deţinerea uneia asemenea puteri în principiu nu este interzisă. Ceea ce Tratatul interzice este abuzul acestei puteri, care constă în utilizarea sa pentru a pune în aplicare practici de pradă, discriminatorii, având ca obiect sau ca efect restrângerea condiţiilor de concurenţă. De exemplu aşa întreprinderi cum ar fi Michelin sau Microsoft au fost condamnate de Comisie pentru că au abuzat de poziţia sa dominantă pe piaţă. În cazul Microsoft autoritatea europeană pentru concurenţă a considerat că prin limitarea interoperabilităţii între PC Windows şi serverii din grupul de lucru a concurenţilor săi şi prin legarea de lectorul său Windows Media cu Windows, sistemul său de exploatare prezent în marea majoritate a PC din lume, gigantul global în informatică a pus în aplicare practici ce constituie o piedică în calea inovaţiei şi care sunt prejudiciabile jocului de concurenţă şi intereselor consumatorilor. Comisia deci, a aplicat întreprinderii americane măsuri de constrângere sub forma unei amenzi în mărime de 497,2 mln €. În cele din urmă constatăm că Comisia deţine capacitatea de a controla concentrările resurselor în mâinile unui sau a câtorva jucători. Misiunea Comisiei în acest sens este mai delicată — ea trebuie să găsească a priori şi, în plus, într-un termen foarte scurt, riscurile poziţiei dominante induse prin operaţiunea de concentrare. Acţiunea Comisiei este una economică şi vizează în acest sesn, împiedicarea sau modificarea concentrărilor care ar constitui o piedică în faţa unei concurenţe efective, în special întărirea unei poziţii dominante. Apoi, în baza unei analize a operaţiunilor de concentrare, serviciile Comisiei riscă în mod normal să fie supuse presiunilor mediatice şi politice, uneori chiar din partea guvernului. Aşa a fost în special în cazul privind reconcilierea între GDF şi Suez, procedură împotriva căreia s-a expus guvernul italian.9

Regulile de concurenţă aplicabile statelor

Principiile de bază ce reglementează controlul ajutoarelor din partea statelor sunt enunţate în art.87 şi 89 a Tratatului de la Roma.10 Comisia europeană — DG Concurrence gestionează sistemul de notificare şi autorizare — determină dacă un ajutor contravine sau nu prevederilor Tratatului. Ea poate impune statului membru să stabilească un termen acestui ajutor, iar destinatarului ajutorului ilicit pentru a-l rambursa. Accentul pus pe combaterea ajutoarelor de stat în Europa — departe de a fi în inima politicilor de concurenţă în restul lumii11 — este martor al unei voinţe aprofundate pentru piaţa internă şi pentru o asigurare ca statele membre să nu se izoleze în logicele sale naţionale.

Comisia defineşte ajutorul de stat prin patru criterii cumulative: în primul rând, el trebuie să genereze un avantaj net pentru beneficiarul său. În al doilea rând, el trebuie să fie selectiv în sensul în care acesta vizează un beneficiar specific. În al treilea rând, el trebuie să fie finanţat în mod direct de resurse publice, în sens larg cu toate acestea, întrucât condiţii preferenţiale acordate de o întreprindere publică actorilor pe piaţă poate fi considerate ca ajutor de stat. În cele din urmă, ajutorul trebuie să afecteze schimburile între statele membre, criterii ce ţin de competenţa Comisiei europene.

Odată caracterizat, ajutorul de stat controlat de Comisie poate fi considerat compatibil cu piaţa comună. Comisia evaluează bilanţul între distorsiunea concurenţei din cauza ajutorului şi contribuţia acestuia interesului comunitar. Pot fi astfel, declarate compatibile ajutoarele destinate remedierii subdezvoltării regionale sau sub-ocupării, unei perturbări grave a economiei sau protecţiei mediului.

De la origine, controlul ajutoarelor de stat era motivat prin necesitatea de a împiedica favorismul naţional, în plus, în zilele noastre divergenţele între interesul naţional şi interesul comunitar generează tensiuni. În special, două tipuri de măsuri au stat la mijlocul dezbaterilor — ajutoarele destinate susţinerii „campionilor naţionali“ aflaţi în dificultate şi avantajele acordate întreprinderilor înzestrate cu o misiune în serviciu public. În acest cadru, Comisia europeană a iniţiat în iulie 2005 o reformă în scopul controlului asupra ajutoarelor de stat, în baza unei decizii, clarificând compensaţiile pentru serviciile publice şi facilitând ajutoarele în favoarea interesului general: spitale, asigurare socială, dezvoltarea PVE, ocupaţie, cercetare, dezvoltare etc.

Politica europeană de concurenţă prin prisma efectelor ei

Politica de concurenţă între securitatea juridică şi eficacitatea economică

Politica de concurenţă se bazează pe doi piloni — juridic şi economic. Juridic, dat fiind că ea este constituită printr-o totalitate de reguli ce determină practicile licite şi ilicite a actorilor economici. Economic, pentru că scopul final nu este respectarea regulilor propriu zise, ci protecţia consumatorului şi eficacitatea economică.

Istoric aplicat de jurişti, dreptul de concurenţă acordă, de câţiva ani, un rol crescând analizei economice. În sânul DG Concurrence, această mişcare a fost creată prin semnul întrebării succesiv pus în raport cu deciziile DG de Tribunalul de Prima Instanţă a Comunităţilor Europene, în special în domeniul concentraţiilor. În 2002 Tribunalul de Prima Instanţă a anulat trei decizii ale Comisiei europene refuzând concentraţiile: AirTour c/ Commission européene, la 6 iunie;12 Schneider Electrics c/ Commission la 22 octombrie;13 Tetra Laval c/ Commission la 25 decembrie.14 Tribunalul punctează mai ales, slăbiciunea analizei economice, susţinând deciziile, efectele anticoncurenţiale fiind de cele mai multe ori presupusă în lipsa unor probe.

Adepţii rolului crescând al analizei economice în cadrul politicii de concurenţă doresc aplicarea „regulii motivării“, altfel spus, analizarea în fiecare caz a efectelor economice ale practicilor încriminate pentru a stabili legalitatea lor. Subliniază importanţa regulilor „per se“, altfel spus, a regulilor ce stabilesc în avans a unei liste de practici interzise. Aceste reguli asigură într-adevăr o securitate juridică necesară transparenţei actorilor economici. O practică asemănătoare poate cu toate acestea, în contexte economice diferite, să aibă efecte pozitive sau negative asupra pieţei. O interdicţie „per se“ ar reveni prin urmare la interzicerea unor practici uneori benefice pentru economie. În ciuda lungilor dezbateri între jurişti şi economişti, nu fără arierate gânduri corporatiste, un consens începe a se stabili asupra necesităţii adoptării a unor reguli clare şi analizării efectelor economice reale ale practicilor incriminate. Numirea în 2003 a unui economist în fruntea Direcţiei Generale pentru Concurenţă subordonată direct Comisarului european, este o dovadă a acestei voinţe noi de a lua în consideraţie dubla natură — juridică şi economică — a politicii de concurenţă.

Politica de concurenţă în serviciul liberalismului economic în Europa

Politica europeană de concurenţă a fost pusă în aplicare sub diverse titluri în ultimii ani: responsabili de ea au fost astfel acuzaţi de negarea posibilităţii de a pune în aplicare politici industriale naţionale ambiţioase, de distrugere a marilor servicii publice naţionale sau, încă de a se considera alpha şi omega a politicii economice în Europa.15 Punctul de poticnire cel mai frecvent şi cel mai mediatizat între autorităţile politice naţionale şi responsabile pentru politica europeană de concurenţă constă în politica industrială şi manifestările sale recente în termeni de apărare a „campionilor naţionali“ şi de a ajuta întreprinderile în dificultate. Presa astfel a acoperit apărarea Alston în 2003 de către ministrul francez al economiei şi finanţelor în faţa autorităţilor pentru concurenţă din cauza că statul francez nu aduce resurse financiare excesive (ajutor de stat) acestei întreprinderi franceze, din riscul de a face rău concurenţilor săi în Franţa şi în Europa.16 Ar trebui oare mişcată încadrarea foarte strictă a ajutoarelor de stat în aceste cazuri? Încercăm să presupunem că nu. Politicile industriale naţionale sunt cu siguranţă structurante pentru economie, dar ajutoarele nu sunt interzise şi ele sunt puţin la număr de fapt, veto din partea Comisiei nu se aplică asupra ajutoarelor întreprinderilor în dificultate sau susţinerii ocupaţiei şi inovaţiei.17 Legislaţia comunitară constituie în principiu o balustradă, obligând formalizarea unei politici industriale coerente, începând cu elementele tangibile şi raţionale, mai degrabă în schimbul consideraţiunilor naţionaliste şi/sau electorale.

Politica de concurenţă se vede în egală măsură acuzată de împiedicarea veritabilelor politici industriale şi de liberalizarea serviciilor publice prin obiective ideologice. Ori, politicile industriale nu afectează competenţele Uniunii. Statele nicicând nu au reuşit să acorde instituţiilor sale competenţe în acest domeniu, altfel spus, să cadă de acord pentru conducerea acţiunilor politicii industriale la nivel european. Astfel, nici DG Concurrence, nici un alt serviciu al Comisiei europene nu este însărcinată cu o politică industrială europeană. Liberalizarea serviciilor publice europene a fost decisă de Consiliul de Miniştri şi de Parlamentul European, de reprezentanţii aleşi de cetăţenii europeni şi nu de Comisie (art.94 a Tratatului de la Roma).

Referendumul din 29 mai 2005 asupra Constituţiei europene a trezit în Franţa, de exemplu, o nouă critică la adresa liberalismului economic, unele articole ale tratatului constituţional venind să readucă principiile în practică. Aceste prevederi, preluate din articolele 81 şi 89 a Tratatului de la Roma privind politica de concurenţă, fundamentează puterea Comisiei europene pentru a proteja interesele consumatorilor contra întreprinderilor, abuzând de forţa sa pe piaţă sau contra statelor ce susţin întreprinderi non viabile cu banii contribuabililor.

Încheiere

Rolul politicii de concurenţă europeană este bazată pe obligarea agenţilor economici să fie concurenţi. Protecţia concurenţilor este unul din obiectivele acestei politici, un alt domeniu ce o preocupă este funcţionarea macroeconomică a pieţei şi, în special căutarea eficienţelor economice.

Comisia Europeană şi autorităţile naţionale din domeniul concurenţei din toate statele membre ale Uniunii Europene cooperează prin intermediul Reţelei europene din domeniul concurenţei (ECN), în cadrul căreia: se informează reciproc cu privire la noi cazuri şi decizii, îşi coordonează investigaţiile, acolo unde este necesar, se sprijină reciproc în cadrul investigaţiilor şi fac schimb de probe. În felul acesta se stabileşte un mecanism eficace pentru sancţionarea companiilor care se implică în practici transfrontaliere ce limitează concurenţa.

Principalul obiectiv al ECN este să asigure aplicarea unitară a legislaţiei Uniunii Europene privind concurenţa, pe întreg teritoriul Uniunii Europene. Prin intermediul ECN, autorităţile din domeniul concurenţei se informează reciproc în legătură cu deciziile propuse şi ţin cont de comentariile venite de la alte autorităţi din domeniu. În situaţia în care este necesar să se asigure aplicarea consecventă şi eficace a legislaţiei, Comisia Europeană poate decide să se ocupe chiar ea de un anumit caz.

Odată cu extinderea procesului de globalizare, tot mai multe companii, fuziuni şi carteluri au un caracter internaţional. Ca rezultat, activităţile unor companii situate în afara Uniunii Europene pot afecta concurenţa din interiorul Uniunii Europene. În aceste condiţii, cooperarea internaţională în materie de politică a concurenţei a devenit esenţială.

Conceptul promovat de instituţiile Uniunii Europene se axează pe necesitatea unificării politicilor europene, inclusiv în domeniul concurenţei. Prin intermediul directivelor şi regulamentelor europene este realizat acest proces de uniformizare a politicii concurenţiale în statele membre ale Uniunii Europene.