Actul normativ juridic ca mijloc principal de reglementare a relaţiilor sociale

Ion Postu, doctor, conferenţiar universitar
Dana Mihalache, doctorand, ULIM

This article is an attempt to analyze and reveal both theoretical and practical issues regarding legal enactment as a specific way of regulating particular social relations. Legal normative act can be defined as a source of law created by the public authority bodies (parliament, government, president, local government bodies), source that contains general rules and requirements, the application of which is ensured, if needed, by the coercive force of the state. In this article have been analyzed issues, regarding classification of legal normative acts. In this sense, we have expressed our opinion on accepting the general classification of legal normative acts, widely recognized in juridical literature: laws and legal acts subordinated to laws. Keywords: law, legislative drafting, Parliament, Government, President, Constitution, Ministry of Education, local public authorities, the Academy of Sciences.

Acest articol este o încercare de a analiza şi dezvăluire a aspectelor teoretice şi practice privind actul normativ ca un mod specific de reglementare a anumitor relaţii sociale. Actul normativ juridic poate fi definit ca o sursă de lege creat de către organele autorităților publice (parlament, guvern, preşedinte, organisme guvernamentale locale), sursă care conţine reguli şi cerințe generale, a căror aplicare este asigurată, dacă este necesar, prin forţa de constrângere a statului. În acest articol au fost analizate aspecte, în ceea ce priveşte clasificarea actelor normative legale. În acest sens, ne-am exprimat opinia noastră privind acceptarea clasificării generale a actelor normative, larg recunoscute în literatura juridică: legi şi acte normative subordonate legilor. Cuvinte cheie: Lege, act normativ juridic, tehnică legislativă, Parlament, Guvern, Preşedinte, Constituţie, hotărîre, Departamentul Relaţiilor Interetnice, Ministerul Educaţiei, Autorităţile administraţiei publice locale, Academia de Ştiinţe.

„Actul normativ juridic poate fi definit ca fiind izvorul de drept creat de organele autorităţii publice (Parlament, Guvern, Preşedinte, organele autorităţilor publice locale), izvor care conţine reguli generale şi obligatorii, a căror aplicare la nevoie este asigurată prin forţa coercitivă a statului.“1

Pentru actul normativ juridic, Boris Negru şi Violeta Cojocaru, evidenţiază următoarele trăsături caracteristice:

1. „Ele sunt acte ale activităţii de elaborare a dreptului de către stat (organele sale) şi includ prescripţii juridice obligatorii cu caracter general despre conduita oamenilor şi organizaţiilor — normele juridice, precum şi prescripţiile privind instituirea, modificarea sau suspendarea (abrogarea) normelor juridice.

2. Actele normative juridice îşi extind acţiunea, de regulă, nu asupra unui raport concret şi nu asupra unui cerc individual concret de raporturi, ci asupra unui sau altui tip de raporturi şi asupra tipului de acţiuni ale oamenilor, care alcătuiesc conţinutul lor.

3. Spre deosebire de actele individuale juridce (actele de executare şi aplicare a normelor juridice), actele normative juridice sunt adresate oricărui subiect care participă la aceste relaţii, pot fi aplicate în mai multe rînduri, adică de fiece dată cînd e vorba de tipul erspectiv de raporturi şi îşi menţin acţiunea indiferent de faptul dacă au apărut sau încetat raporturile individuale prevăzute în acest act.“2 De exemplu, prescripţiile Codului Civil oricărui cetăţean sau organizaţie, care au intrat în relaţii patrimoniale: cumpărare-vînzare, închiriere de bunuri sau imobile şi alte raporturi, reglementate de Codul Civil.

Actele individuale de stabilire a pensiei, de numire a unei persoane în funcţie, de angajare la muncă se referă nu la fiecare persoană, ci personal la participanţii acestui raport individual. Actele despre formarea unui organ, despre conferirea unui titlu onorific sunt, de asemenea individuale, prin valoarea lor. Trebuie să distingem de actele individuale care se referă la persoane, organe sau localităţi concrete, prevederile sau statutele unui sau altui organ sau organizaţii. Aceste acte sunt doar aparent individuale, prin denumirea lor, însă prescripţiile lor reglementează toate tipurile de relaţii la care participă organul sau organizaţia respectivă, ele nu se epuizează prin folosirea lor de o singură dată şi se extind asupra fiecăruia care intră în relaţii cu organul (organizaţia), cu raportare la care a fost emisă prevederea. Prin urmare, aceste acte au un caracter normativ. Drept exemplu, pot servi regulamentele de ordine interioară a muncii la întreprinderii, organizaţiei, instituţiei. „Şi invers, contractul concret de livrare sau contractul de antrepriză pentru construcţii capitale se încheie între două întreprinderi (părţi) şi expiră după termenul stabilit sau după îndeplinirea condiţiilor contractului. În felul acesta prescripţiile actului, deşi se îndeplinesc nu o singură dată în perioada acţiunii lor, au un caracter individual, nu sunt norme de drept.

Actele normativ-juridice, care includ norme de drept, se deosebesc, de asemenea, de alte tipuri de acte juridice cu caracter general. Astfel, dispoziţiile adresate unui larg cerc de organe şi organizaţii (bunăoară, tuturor ministerelor şi departamentelor sau organelor locale) cu prescripţiile „de a intensifica controlul“ în vederea respectării ordinii „de a se lua măsuri pentru îndeplinirea planurilor“ au o importanţă generală, şi nu individuală. Asemenea acte dispozitive şi de control au o importanţă deosebită pentru conducerea de stat şi au caracter general, însă nu stabilesc norme juridice noi şi nici nu le modifică pe cele în vigoare, adică nu sunt acte de elaborare a dreptului.“3

„Actele normativ-juridce de elaborare a dreptului se deosebesc de actele generale de interpretare oficială a normelor juridice, care, de asemenea, nu stabilesc noi norme de drept, nu modifică conţinutul celor în vigoare, ci doar precizează esenţa lor, uneori insuficient dezvăuită în textul legii.

Printre acte de elaborare a dreptului sunt şi acte, în care nu se expune conţinutul normelor juridce, dar care determină sau confirmă, din punct de vedere juridic stabilirea, modificarea sau anularea normelor incluse în alte acte. Asemenea acte se deosebesc de actele individuale sau de actele generale cu valoare dispozitivă, de control: cu ajutorul lor se stabilesc norme juridice noi, se modifică sau se anulează cele în vigoare pînă atunci; ele sunt adresate unui cerc nedeterminat de persoane, nu se epuizează prin îndeplinirea de o singură dată etc. De aceea, aceste acte sunt acte de elaborare a dreptului şi au caracter normativ.“4

În toate sistemele de drept şi în toate ţările există mai multe categorii de acte normative constituite în sistem ierarhizat, locul principal ocupîndu-l legea. Actul normativ cuprinde, în primul rînd, legea elaborată de Parlament (înainte de toate Constituţia), dar nu se reduce la aceasta. Într-adevăr, atunci cînd se utilizează formula „legea ca izvor de drept“, trebuie avut în vedere sensul larg al noţiunii de lege (ca act cu putere obligatorie) şi nu în sensul său restrîns (actul normativ pe care-l adoptă, după o procedură specifică, parlamentul).5 Este potrivit să facem unele precizări terminologice privind categoria de act normativ juridic şi cea de lege. Primul concept defineşte toate formele sub care apar normele juridice edictate de organele statului — lege, decret, hotărîre ş.a. În principiu, fiecare stat îşi stabileşte denumirea actelor normative juridice şi competenţa organelor care le emit, denumirile de lege, cod, constituţie, decret, hotărîre, regulament şi altele, fiind cele mai răspîndite şi avînd , în principiu, aceeaşi poziţie în sistemul actelor normative în diferite ţări.6 Denumirea mai precisă şi completă este aceea de act normativ juridic, pentru a evita confuzia cu actele normative ale unor organizaţii nestatale — statutul unui club sportiv, spre exemplu, care nu au caracter juridic. Dar, în limbajul curent juridic, se foloseşte şi forma prescurtată de acte normative. De asemenea, adeseori, în limbajul juridico-politic termenul de lege se foloseşte într-un sens foarte larg, aceea de drept scris, cuprinzînd orice formă a actelor normative juridice.

În principiu, denumirea de lege este dată şi folosită şi în doctrina juridică, pentru a desemna actul normativ cu forţă juridică superioară, adoptat de organul suprem al puterii de stat, fie el colegial sau unipersonal, în funcţie de forma de guvernămînt şi regimul politic al statului.7

În categoria legii, ca o varietate a ei, intră şi Constituţia ca lege fundamentală şi Codul ca o lege în care reglementările îmbracă o anumită formă de sistematizare. De aici decurge şi cea mai generală clasificare a actelor normative în legi şi acte normative subordonate legii.

Clasificarea actelor normative juridice.

Cea mai generală clasificare a actelor normative juridice, unanim recunoscută în literatura juridică, este divizarea acestora în legi şi acte normative juridice subordonate legii.

A. Legea este actul normativ cu valoare juridică superioară, cel mai important izvor al dreptului ce emană de la Parlament, organul suprem al puterii de stat, exponent al puterii suverane a poporului, unicul organ legislativ.8

Legea este actul de bază de realizare a puterii politice, prin intermediul căruia se desfăşoară toate activităţile în stat şi sunt realizate toate valorile sociale, culturale, politice, economice. O definire mai completă a legii o întîlnim în lucrarea profesorului Victor Popa, care consideră legea ca fiind actul juridic prin intermediul căruia sunt reglementate cele mai importante relaţii sociale, stabilite normele comportamentului uman în societate, cuprinzînd reguli juridice generale, impersonale şi de aplicaţie repetată, adoptate de către Parlament după o procedură stabilită, în cele mai importante domenii ale vieţii sociale.9

Legea, sub aspect formal, este actul normativ emis de Parlament, în conformitate cu normele de procedură stabilite de Constituţie şi de regulamentele parlamentare.10 Alături de această definiţie restrînsă a legii — stricto sensu — , există şi o altă accepţiune a legii care conferă denumirea de lege oricărui act normativ, indiferent de la cine emană. Această definire a legii — lato sensu — evocă ideea de obligativitate a normelor juridice, indiferent de autoritatea publică eminentă a unui act normativ. Mircea Djuvara defineşte legea ca o normă juridică generală cu caracter obligatoriu şi permanent, prescrisă de o autoritate publică de stat, eventual sub sancţiunea forţei publice.11 Aşa cum se poate observa cu uşurinţă, definiţia dată legii de către M. Djuvara, este astăzi depăşită. Pentru cei care înţeleg sensul dublu al noţiunii de lege, definiţia dată de M. Djuvara are în vedere doar sensul al acestei noţiuni. Mai mult, se observă că autorul alunecă în capcana reducerii legii la norma juridică, ceea ce contrazice orice construcţie sistemică a dreptului, în cadrul căreia norma juridică este elementul de bază al sistemului, iar legea o formă exterioară de exprimare a normei juridice, de cele mai multe ori a unei pluralităţi de norme juridice, astăzi putem spune cu claritate că legea nu se confundă cu norma juridică. Legea este, în mod evident, forma de exprimare a normelor juridice, a voinţei legiuitorului de a da expresie unor comandamente sociale care se modelează în norme juridice.

Pentru definirea legii este necesar să se evidenţieze o altă deosebire prezentată de literatura de specialitate, aceea dintre legea înţeleasă în sens formal şi legea înţeleasă în sens mateial.12 Marea majoritate a autorilor este de acord că legea în sens formal desemnează, în sens restrîns, numai actul normativ care emană de la Parlament. În sens material, legea este privită, fără raportare la accepţiunea largă sau restrînsă a conceptului, la cuprinsul normativ al acesteia. Sub acest aspect se consideră că legea se deosebeşte şi de hotărîrile parlamentare, prin conţinutul său diferit. Astfel, legile stabilesc norme juridice, generale şi impersonale, în timp ce hotărîrile parlamentare pot fi atît acte normative juridice, cît şi acte individuale.13 În opinia noastră, un asmenea punct de vedere este greu de susţinut, dacă avem în vedere practica vieţii parlamentare.

În literatura de specialitate se consideră că hotărîrile, ca varietate a actelor juridice ale Parlamentului, se deosebesc de legi prin forţa lor juridică, prin conţinutul lor şi procedura de adoptare. Pe baza acestor criterii, hotărîrile au forţă juridică inferioară legilor, fie prin detalierea lor, iar sub aspect procedural pot fi adoptate cu o majorittae simplă.

În raport cu cele menţionate deja, remarcăm şi noi că hotărîrile nu sunt legi, ceea ce este evident. Sub aspectul forţei juridice diferite a legilor şi hotărîrilor parlamentare din punct de vedere formal se nasc anumite întrebări legate de aspectele de ordin procedural. În principiu, legile constituţionale se adoptă de către parlament cu o majoritate calificată de două treimi; legile organice se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor aleşi, iar legile ordinare cu o majoritate simplă. În schimb, hotărîrile parlamentare se adoptă fie cu majoritate absolută de voturi, atunci cînd este vorba de adoptarea sau modificarea regulamentelor parlamentare. Se poate spune, pe baza acestor comparaţii procedurale, că legile şi hotărîrile nu pot fi departajate în funcţie de majoritatea de voturi cerută pentru legile organice, iar altele cu o majoritate de voturi specifică adoptării legilor ordinare. Din această constatare nu se poate trage nici concluzia că unele hotărîri au forţa juridică a legilor organice şi nici că celelalte pot fi asimilate legilor ordinare.

Referitor la cel de al doilea aspect al departajării legilor de hotărîri, cel privitor la conţinutul acestora, trebuie să avem în vedere domeniul legii şi domeniul rezervat hotărîrilor parlamentare. În opinia noastră, legile intervin în orice domeniu al realităţii sociale care prezintă interes pentru legiuitor, ceea ce face ca domeniul legii să fie practic nelimitat de o altă competenţă legislativă. Pentru a deosebi legea de orice alt act normativ, este necesar să stabilim că legea poate reglementa, în mod primar, orice relaţie socială. Hotărîrea parlamentară poate reglementa fie relaţii sociale care au fost reglementate prin lege, acţionînd secundum legem, fie relaţii sociale care îi sunt rezervate în exclusivitate.

Din cele relatate, se poate deduce că legea se caracterizează prin faptul că este o reglementare juridică primară. În aceeaşi categorie pot fi incluse şi hotărîrile parlamentare, dacă nu sunt date în executarea legii. Ele se deosebesc însă întotdeauna de legi prin faptul că intervin doar în acele domenii şi în acele cazuri precizate expres de Constituţie şi de regulamentele parlamentare.

După cum am menţionat anterior, cele mai importante domenii ale vieţii sociale sunt rezervate Parlamentului pentru reglementare prin lege. Varietatea relaţiilor sociale ridică o altă problemă cum ar fi: criteriul de identificare a importanţei acestor relaţii. Cel mai simplu, eficient şi unanim acceptat de către doctrină criteriu este acel al divizării legilor în categorii, stabilind pentru fiecare categorie un obiect de reglementare.14 În acest context menţionăm că, Constituţia Republicii Moldova în art. 72 stabileşte trei categorii de legi, după cum urmează:15

• Legi constituţionale (de revizuire a Constituţiei);
• Legi organice (organizarea, funcţionarea, competenţa diferitelor autorităţi şi organe);
• Legi ordinare (intervin în orice domeniu al relaţiilor sociale, cu excepţia celor rezervate legilor Constituţionale şi legilor organice.

Nu punem în discuţie această clasificare, importanţa unora sau altor legi, cît şi criteriul forţei juridice, deoarece aceasta depăşeşte cadrul nostru de cercetare, pe noi interesîndu-ne doar totalitatea regulilor şi procedeelor prin care aceste reglementări îmbracă haina actului normativ juridic.

În consecinţă, suntem de acord cu Vida I. care spune că, „legea este actul juridic emis de Parlament cu respectarea normelor de procedură, care reglementează, în mod primar, relaţii sociale nerezervate domeniului exclusiv al hotărîrilor parlamentare.“16

B. Actele normative juridice subordonate legii. Oricît efort nu sar depune pentru a cuprinde în legi o sferă cît mai largă de reglementare care să fie totodată cît mai completă, viaţa a demonstrat că rămîn totuşi unele aspecte care ţin de traducerea în viaţă, realizarea şi aplicarea legilor ce necesită o intervenire normativă a altor organe de stat. De altfel, însăşi realizarea atribuţiilor diferitelor organe, potrivit competenţei lor legale, se face şi cu acte cu caracter normativ date pe baza şi în vederea executării legilor. În ce măsură, cît de frecvent intervin actele normative juridice subordonate legii, în special cele ale organelor executive şi, în primul rînd ale guvernului, depinde de politica legislativă şi practica conducerii politice în cadrul statului, de sensul mai larg sau restrictiv dat formulării „pe baza şi în vederea executării legilor“.

În definirea sferei de cuprindere a actelor normative juridice subordonate legii trebuie să se respecte următoarele condiţii:17

• Aceste acte să fie în conformitate cu legile (în primul rînd Constituţia), să nu conţină dispoziţii contrare acestora;
• Ele nu pot da reglementări primare sau în domenii a căror reglementare este prevăzută a fi dată prin lege;
• Să se înscrie în limitele competenţei materiale şi teritoriale ale organului de la care emană;
• Să respecte ierarhia forţei juridice a actelor superioare faţă de cele inferioare;
• Să fie date în forma şi cu procedura prevăzută pentru fiecare din ele.

Actele normative juridice subordonate legii au diferite forme în sistemul de drept al fiecărui stat în parte. Cu toate acestea, doctrina juridică, le clasifică convenţional în: acte ale şefului statului, actele Guvernului şi ministerelor ca organe centrale de specialitate, actele organelor publice locale, însă pentru toate existînd condiţia de normativitate.

La actele normative juridice subordonate legii se referă: hotărîrile Parlamentului, decretele prezidenţiale, hotărîrile Guvernului, actele organelor administraţiei publice centrale de specialitate, actele autorităţilor publice locale.

Hotărîrile Parlamentului, de regulă, sunt acte de aplicare a dreptului şi, prin urmare, nu conţin norme juridice şi nu au caracter normativ. În acelaşi timp, însă, se mai întîlnesc hotărîri ce conţin anumite norme juridice. Aceste hotărîri de cele mai multe ori, sunt emise în scopul executării legilor şi sunt subordonate acestoa. Aceasta este regula, însă în condiţiile Republicii Moldova ea nu este valabilă. În acest context aducem ca exemplu doar cîteva hotărîri ale Parlamentului R.M., care cu lux de amănunte ne demonstrează acest fapt.18La art.2 al prezentei hotărîri Parlamentul dictează un şir întreg de măsuri Guvernului RM ce urmează a fi îndeplinite cu prezentarea unei dări de seamă. Acest fapt poate fi interpretat doar ca o imixtiune grosolană în activitatea Guvernului RM, acest domeniu fiind în exclusivitate de competenţa sa. Este bine stabilit şi suntem de acord cu faptul că a trasa o linie de demarcaţie rigidă între aceste domenii este imposibil, dar oricare iniţiat în aceste probleme va putea evidenţia aceste nereguli. Un alt exemplu, cu totul ieşit din comun este acela că Parlamentul RM, ca unică autoritate legislativă a statului, printr-o hotărîre a sa,19 obligă Guvernul RM, Departamentul Relaţiilor Interetnice, Ministerul Educaţiei, Autorităţile administraţiei publice locale, Academia de Ştiinţe să intreprindă măsuri in domeniile respective. În aceeaşi hotărîre, la art.12, mai găsim o „perlă“ în care Parlamentul RM constată că Curtea Constituţională în luarea deciziilor sale se conduce de motive politice şi nu de cele juridice.

Analizînd toate cele menţionate mai sus, putem trage următoarele concluzii: hotărîrile Parlamentului sînt acte normative juridice subordonate legii şi nicidecum acte legislative, după cum insistă Legea actelor legislative, şi doar în cazul în care întrunesc toate condiţiile de normativitate. Există multe idei care susţin că legile ordinare pot fi plasate pe aceiaşi treaptă cu hotărîrea, fiindcă procedura de adoptare „ar fi aproape identică“. Nu putem fi de acord cu această afirmaţie şi insistăm că aceste acte se deosebesc după procedura de adoptare. Deosebirea esenţială şi cea mai mare este în obiectul de reglementare a actelor sus numite. Legea are ca obiect de reglementare relaţii sociale fundamentale, de aplicabilitate generală, pentru întreaga societete. Hotărîrile, la rîndul lor, reglementează relaţii de o aplicabilitate mult mai restrînsă, de obicei de ordin organizatoric, intern.

Decretul Preşedintelui Republicii Moldova. Potrivit prevederilor articolului 94 al Constituţiei, în exercitarea atribuţiilor sale, Preşedintele Republicii Moldova emite decrete, obligatorii pentru executare pe întreg teritoriul statului. La categoria actelor normative se atribuie nu toate decretele prezidenţiale, ci doar acele din ele care conţin norme juridice. Nu sunt acte normative, de exemplu, decretele aplicative (prin care se conferă decoraţii şi titluri de onoare, se acordă grade militare supreme, se soluţionează problemele cetăţeniei, se acordă graţiere etc.).

Hotărîrile Guvernului. Conform articolului 102 al Constituţiei Republicii Moldova, „Guvernul adoptăî hotărîri şi dispoziţii…“. dispoziţiile întotdeauna sunt acte aplicative. În ceea ce priveşte hotărîrile Guvernului, acestea pot fi atît cu caracter normativ, cît şi aplicativ. E important de subliniat însă faptul că hotărîrile se emit pentru organizarea executării legii. Prin faptul că Guvernul adoptă hotărîri normative nu rezultă că lui i se recunoaşte calitatea de organ legislativ.

Alte acte normative. În această categorie intră actele emise de conducătorii organelor administraţiei publice centrale de specialitate (ministere, departamente, inspectorate, servicii), precum şi cele care emană de la autorităţile publice locale. Ele sunt izvoare de drept în măsura în care conţin norme juridice şi au forţă juridică mai inferioară în raport cu hotărîrile Guvernului.

Structura actului normativ juridic.

Legea, ca orice fenomen juridic, are o formă exactă şi un conţinut concret. Nu există conţinut fără formă, precum nu există nici formă fără conţinut. Conţinutul este tot ceea ce alcătuieşte fenomenul respectiv, ceea ce îl creează (totalitatea anumitor elemente, legături, raporturi). Forma reprezintă modul de existenţă, de organizare a conţinutului, care face posibilă exprimarea simbolică şi folosirea lui. Pe plan logico-semantic, conţinutul joacă un rol determinant în raport cu forma, a cărei structură se află în corelaţie strînsă cu structura conţinutului respectiv.

Legea, ca orice alt act normativ juridic, posedă o determinare formală, condiţionată de factorii de conţinut, cultura logică a găndirii juridice, nivelul tehnicii legislative.20 Construcţia formală a textului actului legislativ prin respectarea procedeelor şi regulilor logice cunoscute sistematizează, într-un anumit mod, structura migloacelor semiotice (de limbaj, simbolistic) ale acestuia, care reflectă reglementarea juridică. Datorită acestui fapt, conţinutul actului capătă astfel de trăsături, preţioase din punct de vedere al aplicării dreptului, cum ar fi exactitate a sensului, continuitate logică, integritate, accesibilitate pentru percepere, însemnătate a generalităţii. De aceea, însăşi forma legii, ca şi a altui act normativ-juridic, este, prin sine, normativă, ceea ce este fixat, de obicei, la nivel constituţional („în forma legii“, „în forma decretului“, „în forma hotărîrii“ etc.).

Structura (lat. structura — „construcţie, compunere, aşezare, ordine“) se caracterizează prin următoarele trăsături:21

1. o organizare sistematică a unei totalităţi concrete de elemente prestabilite;

2. o legitate determinată a legăturilor şi relaţiilor între elementele organizate în sistem;

3. o rezistenţă relativă, stabilitate a elementelor organizate în sistem, a legăturilor şi relaţiilor lor;

4. o integritate sistemică a unităţii ansamblului de elemente organizate;

5. capacitatea totalităţii de elemente organizate de a funcţiona în sistem şi între sisteme.

Astfel, o totalitate de elemente create în mod arbitrar nu constituie o structură sistemică şi, întotdeauna, este sortită eşecului. Acelaşi lucru se întîmplă şi cu legea pregătită „pe părţi“. Aceasta nu se va întîmpla dacă principiile, metodele, procedeele de structurae sistemică reflectă legături reale şi relaţii ale realităţii obiective, sunt determinate de conţinutul acesteia, faţă de care structura se află în raport de subordonare. Structura, ca şi forma, care nu sînt identice,(a doua este mai îngustă decît prima) nu există în afara unui conţinut concret, care determinînă componenţa elementelor sale, legăturile şi relaţiile sale între sisteme.

O trăsătură esenţială a structurii în sistem este stabilitatea sa relativă, invariabilitatea legăturilor şi relaţiilor dintre elementele care o compun. Nu orice elemente, legături şi relaţii ale acestora, sunt în stare să asigure o reprezentare structurală a unui anumit obiect, fenomen. O structură sistemică reală apare doar în cazul în care anumite legături şi relaţii dintre anumite elemente capătă un caracter rezitent, stabil, invariabil, ceea ce şi conferă structurii calitatea de determinat, necesar. Diversele forme şi grade de invariabilitate a elementelor care alcătuiesc structura depind, în mare măsură, de tipul structurii în cauză, de caracteristicile sale sistemice şi funcţionale. O stabilitate deplină, absolută a structurii nu este atestată nici în natură, nici în societate, nici în ştiinţă. Stabilitatea oricărei structuri îşi are limitele sale. Poate fi vorba doar despre o stabilitate relativă a diferitelor structuri, care apare întotdeauna ca un moment secundar, subordonat unei anumite forme de mişcare, se bazează pe factorii dinamici ai ordinei obiective şi subiective. De exemplu, este posibilă înlocuirea unor elemente ale structurii cu altele. În rezultat, structura anterioară capătă o stare calitativ nouă. Drept măsură a înlocuirii elementelor este însăşi structura, care garantează ordonarea lor necesară.22

Valoarea parametrului de stabilitate, invariabilitate a structurilor sistemice constă în faptul că, anume pe această bază, apar caracteristicile lor de integritate, care se manifestă în legăturile şi raporturile exterioare. În particular, caractersitic pentru integritatea prevederilor normative nu este altceva decît sensul acestora. Integritatea strucutrii sistemice presupune întotdeauna o ordonare legitimă, o consecutivitate a părţilor care o alcătuiesc, nedivizarea lor, o fundamentare necesară şi deplinătate. Încălcarea integrităţii structurii conduce, direct sau indirect, la distrugerea ei. Anume trăsăturile de integritate ale structurii îi determină însemnătatea sa funcţională, o includ în cele mai diverse legături şi relaţii în cadrul şi între sisteme.

Studiind legislaţia Federaţiei Ruse I.A.Tihomirov,23 a evidenţiat următoarele elemente ale structurii legii:

a) indicarea propriu-zisă a formei actului, în care acesta se cuprinde (lege);

b) denumirea organului de stat care a adoptat (emis) actul;

c) denumirea (titlul) legii;

d) preambulul;

e) partea dispozitivă a legii, cu divizarea corespunzătoare în părţi, capitole, paragrafe, articole, alineate, subalineate;

f) indicarea consecinţelor de nerespectare a prevedrilor normative ale legii şi ordinea răspunderii;

g) indicarea abrogării anumitor acte legislative anterioare;

h) data adoptării (emiterii) actului normativ şi data intrării lui în vigoare;

i) semnăturile prsoanelor cu funcţii de răspundere corespunzătoare.

În Republica Moldova, structura actului legislativ este prevăzută expres în Legea privind actele normative,24 conform căreia, fondul de idei se exprimă în conţinutul actului legislativ astfel ca materia reglementată să aibă un aspect ordonat şi sistematizat. Actul legislativ are, de regulă, următoarele elemente: titlu; preambul; clauză de adoptare; dispoziţii generale; dispoziţii de conţinut; dispoziţii finale şi tranzitorii; anexe.

Dar această schemă nu este obligatorie, din conţinutul actului legislativ putînd lipsi unele elemente.Transpunerea în text a fondului de idei ce exprimă conţinutul unei legi se face în aşa fel încît materia reglementată să aibă un aspect ordonat şi bine sistematizat.

Titlul este elementul principal de identificare a legii (a actului normativ) şi este obligatoriu pentru toate actele normative. El este alcătuit dintr-o exprimare sintetică a obiectului reglementării. În dependenţă de obiectul reglementării, titlul:

a) exprimă detaliat sau succint obiectul reglementării;

b) conţine formula de aprobare;

c) conţine formula de aderare sau ratificare a unui tratat internaţional.25

Pentru uşurinţa identificării, titlul legii se întregeşte cu un număr de ordine, în cadrul anului în care aceasta a fost adoptată.

Titlul actului legislativ trebuie să fie laconic şi să exprime cu claritate obiectul reglementării. Acesta poate fi exprimat în două feluri:26

1. într-o formă descriptivă, care începe, de obicei, cu prepoziţia „privind“ sau „cu privire la“, urmată de exprimarea sintetică a obiectului reglementării;

2. într-o formă substantivată, obiectul reglementării fiind sintetizat într-un cuvînt sau două (de exemplu, Legea apelor).

Ţinînd seama că titlul unui act normativ foloseşte la clasificarea pe materii a actului respectiv în activitatea de organizare a evidenţei legislative, este recomandabilă forma descriptivă a exprimării titlului, fiind mai cuprinzătoare, mai explicită.

În cazul în care un act normativ are funcţia de a aproba regulamente, statute sau alte asemenea reglementări, titlul actului de aprobare va exprima această idee indicînd denumirea reglementării respective.

Actele de aprobare a unor tratate internaţionale vor avea ca titlu denumirea tratatului respectiv, precum şi data şi locul încheierii acestuia.

În cazul modificării, completării ori abrogării mai multor părţi ale unor acte legislative în vigoare, titlul va conţine:

a) enumerarea exhaustivă a actelor în al căror conţinut se efectuează modificări, completări ori abrogări (se va indica denumirea (titlul), numărul şi anul publicării actului care se modifică, completează sau abrogă, precum şi articolele ce se modifică);

b) o formulă generală referitoare la modificarea, completarea ori abrogarea unor acte legisltaive.

Preambulul constituie o introducere, care precede reglementarea propriu-zisă, prin care se exprimă motivaţia politico-socială a intervenţiei legislative. Preambulul expune finalităţile urmărite de Parlament prin adoptarea actului legislativ, raţiunea adoptării, motivaţia social-politică, economică sau de altă natură a actului. Preambulul se foloseşte, de regulă, în cazul unor reglementări mai importante pe planul vieţii social-economice. Astfel, preambulul poate însoţi actul legislativ de o importanţă majoră. El nu are putere juridică şi nu face parte din conţinutul normativ al actului.

Clauza de adoptare sau formula introductivă exprimă o idee de referire la dispoziţiile constituţionale sau ale unei alte legi sau act normativ de nivel superior, ce constituie temeiul legal al adoptării actului elaborat. Clauza de adoptare stabileşte temeiul legal de adoptare a actului legislativ şi categoria lui. De regulă, ea constituie temeiul legal al adoptării actului, instituţionalizează norme de competenţă pentru organul care adoptă actul. Prin urmare, clauza de adoptare este obligatorie pentru toate actele legisltaive.

Referiri la textul constituţional se fac, ca regulă, în formulele introductive ale legilor sau decretelor. Pentru celelalte acte normative, care sunt acte emise pe baza şi în vederea executării legii, referirile din clauza de adoptare se fac la prevederile respective din legi. În cazul actelor emise la nivelul ministerelor şi celorlalte organe centrale, formula introductivă poate cuprinde referiri la o hotărîre de Guvern.

Dispoziţiile generale, care, din punctul de vedere al succesiunii în text, reprezintă prima parte din corpul propriu-zis al legii, exprimă prevederi prin care se determină obiectul, scopul şi sfera relaţiilor ce se reglementează, precum şi unele pevederi de natură a orienta întreaga reglementare. În dispoziţiile generale se mai regăsesc, de asemenea, explicarea şi definirea unor noţiuni şi concepte pe care le instituie şi cu care operează actul respectiv. Astfel, dispoziţiile generale îndeplinesc următoarele funcţii:

a) determină obiectul, scopul şi sfera de aplicare a actului legislativ;

b) orienteaza întreaga reglementare;

c) explică termeni şi definesc concepte.

În cazul actelor legislative de maximă importanţă şi cu un conţinut specific, dispoziţiile generale se expun, de regulă, sub formă de principii.

Ideile exprimate în dispoziţiile generale, în principiu, nu trebuie reluate în celelalte părţi ale proiectului, pentru a nu se crea situaţii de repetare a unor prevederi în cuprinsul aceluiaşi act. Cu toate acestea, în situaţia în care în dispoziţiile generale unele idei sunt exprimate într-o notă de generalitate, cu funcţie de elemente de deschidere, ele se reiau în cuprinsul actulu într-o formă detaliată, constituind ipoteze în problematica reglementării.27

În cazul codurilor sau al altor reglementări de mare întindere, dacă apare necesar, dispoziţii generale pot fi prevăzute ca elemente de deschidere şi pentru unele diviziuni (titluri, părţi sau „cărţi“) care tratează probleme importante şi cu o individualitate proprie în ansamblul reglementării.

În unele reglementări de importanţă deosebită şi un anumit specific, „dispoziţiile generale“ pot fi înlocuite cu „principii generale“, acestea servind ca bază pentru întreaga reglementare.

Dispoziţiile de conţinut succed dispoziţiilor generale şi exprimă soluţiile preconizate prin reglementare. Ca pondere, ele ocupă partea cea mai mae a actului normativ. Ele formează obiectul actului legislativ şi stabilesc:

a) reguli;

b) drepturi şi obligaţii;

c) consecinţele jurdice ale încălcării regulilor, drepturilor şi obligaţiilor.

Fiind cele mai numeroase prevederi ale actului, dispoziţiile de conţinut trebuie bine sistematizate în prezentare, urmărindu-se o succesiune logică bazată pe conexiunile ce există între ele, şi anume:

a) dispoziţiile de drept material le preced pe cele de ordin procedural;

b) dispoziţiile cuprinzînd sancţiuni se grupează, de regulă, în ultima parte a actului legislativ.

Succesiunea logică se va baza şi pe o analiză juridică temeinică, pe stabilirea naturii instituţiilor şi a relaţiilor dintre ele, precum şi pe ierarhizarea ştiinţifică a noţiunilor introduse. La fel, dacă în conţinutul actului normativ este prevăzută realizarea anumitor activităţi, acestea vor fi prezentate în ordinea logică a desfăşurării lor.

Dispoziţiile de conţinut se grupează, în funcţie de legăturile ce există între ele, în diviziuni de diferite grade: capitole, secţiuni, etc.

Dispoziţiile finale şi tranzitorii ale actului legislativ cuprind, de regulă, prevederi referitoare la:

a) modalitatea de intrare în vigoare şi de punre în aplicare a noilor reglementări;

b) corelarea noilor reglementări cu cele din actele legislative preexistente şi menţinerea temporară a unor situaţii juridice născute sub imperiul reglementărilor preexistente;

c) obligaţia autorităţilor responsabile de a executa actul legislativ, de a lua măsurile şi de a efectua procedurile necesare executării.

Prevederile cu privire la punerea în aplicare a reglementării, intrarea în vigoare şi rezolvarea incidenţelor pe care actul le are asupra unor alte acte cu care vine în atingere alcătuiesc dispoziţiile finale.28

Este de observat că aplicarea unor reglementări, de regulă de mare importanţă şi întindere, necesită luarea unor măsuri prealabile, care în textul actelor normative se exprimă prin prevederi ce instituie diverse sarcini pentru ministere şi alte organe centrale.

În ceea ce priveşte intrarea în vigoare, în principiu, un act intră în vigoare la data publicării, dacă prin actul respectiv nu se prevede o altă dată. Intrarea în vigoare a unei legi se leagă de data publicării, întrucît aceasta marchează momentul aducerii la cunoştinţa publică a prevderilor sale. În situaţia în care punerea în aplicare a noii reglementări necesită luarea unor măsuri organizatorice prealabile sau este instituită sarcina emiterii unui act de executare, intrarea în vigoare se stabileşte la o dată ulterioară publicării, determinată în aşa fel încît să fie asigurată o efcientă aplicare chiar din prima zi de la intrarea în vigoare.

De regulă, data intrării în vigoare a unui act are în vedere integralitatea textului acestuia. Există însă unele situaţii, cu totul de excepţie, cînd unele preveeri (articole) dintr-un act normativ pot să postactiveze faţă de restul prevederilor actului.

Intrarea în vigoare la o dată determinată prin text a prevederilor unui act normativ poate fi stabilită în două feluri:

• prin indicarea zilei, lunii şi anului;
• prin indicarea unui număr de zile de la data publicării.

De regulă, legea dispune numai pentru viitor. Există însă unele situaţii cînd apare necesitatea ca reglementarea nouă, în integralitatea sa sau numai anumite prevederi, să se aplice în mod retroactiv. În asemenea cazuri, în text se va face o precizare expresă în acest sens. Acordarea caracterului retroactiv al unor prevederi trebuie făcută în mod circumspect şi întotdeauna cu luarea în considerare a efectelor pe care le produce. În nici un caz nu se poate da efect retroactiv unui text penal care ar putea să agraveze regimul de sancţionare a unor fapte.

În ceea ce priveşte actele cu caracter temporar, perioada de aplicare a acestora trebuie bine precizată în text. Ieşirea din vigoare a a cestora se determină fie prin indicarea unei anumite zile din an, fie prin expirarea perioadei ce se are în vedere. Prin expirarea termenului, actul temporar iese din vigoare nefiind necesar un act de abrogare.

Dispoziţiile finale cuprind, după cum s-a subliniat anterior, şi prevederi în legătură cu rezolvarea incidenţelor pe care noua reglementare le are asupra unor alte acte cu care se interferează şi cu care ar putea crea stări de colizie legislativă. Pentru a se evita crearea unor eventuale stări de conflict, în noul act ce se promovează se includ prevederi privind abrogarea actelor sau a unor dispoziţii din unele acte ce nu mai sunt compatibile cu noua reglementare.

Dispoziţiile tranzitorii, prin finalitatea lor rezolvă un conflict al legilor în timp, generat de imposibilitatea adaptării imediate a unor situaţii de tranziţie.29 Promovînd alte soluţii legislative, o lege nouă vine fără îndoială în conflict cu vechea reglementare pe care o înlocuieşte. Acest conflict potenţial este rezolvat, de regulă, prin abrogarea reglementării vechi. Aplicarea însă de îndată a noilor soluţii promovate poate să creeze, în unele situaţii, anumite neconcordanţe, incompatibilităţi, în special, în cazul unor raporturi sau situaţii juridice născute sub acţiunea normelor vechi dar neconsumate în întregime pînă la data intrării în vigoare a noului act. În asemenea situaţii, apare necesitatea ca în noul act să se cuprindă prevederi prin care să se precizeze dacă acelor raporturi sau situaţii li se va aplica, pînă la totala lor consumare, vechea reglementare sau în cazul cînd aceasta este socotită necorespunzătoare, să se instituie alte soluţii care să rezolve judicios asemenea situaţii de tranziţie.

În cazul codurilor care prin ponderea reglementării pe care o cuprind creează uneori situaţii de tranziţie de mare amploare, acestea se ezolvă în cadrul legilor de punere în aplicare a codurilor respective. Prin aceste legi, de regulă, se dispune şi abrogarea dispoziţiilor anterioare înlocuite de noile coduri adoptate. Legile de punere în aplicare a codurilor se justifică atît prin amploarea situaţiilor tranzitorii, cît şi prin faptul că păstrează unitatea şi acurateţea dispoziţiilor prevăzute în coduri, care au o perioadă de aplicare mai mare, comparatic cu cea a dispoziţiilor tranzitorii, care, de regulă, se consumă într-o perioadă de timp limitată. Prin finalitatea lor, legile de punere în aplicare a codurilor fac cauză comună cu acestea, fiind organic legate de ele.

În cazul legilor sau al altor acte normative juridice prin care soluţiile pe care le promovează nu generează situaţii tranzitorii de mare amploare, dispoziţiile tranzitorii, reduse ca număr, nu justifică sistematizarea lor într-un capitol sau altă subdiviziune distinctă. În asemenea situaţii, dispoziţiile tranzitorii pot fi reunite cu dispoziţiile finale, într-o subdiviziune unică, intitulată „dispoziţii finale şi tranzitorii“.

Un procedeu deseori întîlnit în redactarea legilor şi altor acte normative îl constituie întocmirea, alături de corpul propriu-zis al legii, a unor anexe. Anexa la actul legislativ cuprinde schiţe, planuri, exprimări statistice sau alte exprimări cifrice, organigrame, desene, tabele şi alte prevederi de detaliu. Potrivit unicităţii de decizie în adoptarea legii, anexa este parte integrantă a actului legislativ, are natura şi forţa lui juridică. Principiul că anexele unei legi au valoare juridică egală cu legea pe care o întregesc este acceptat şi în doctrina şi legislaţia altor ţări. Astfel, juristul belgian J.Byvoet caracterizează anexele la o lege ca fiind o prelungire a acesteia, participănd la întregirea substanţei ei.30

În cazul în care o lege are mai multe anexe, acestea se numerotează cu cifre în ordinea citării lor în textul legii.

Între textul de trimitere din corpul legii şi anexă trebuie să existe o perfectă corelare. Anexa, dezvoltînd textul de trimitere din corpul legii, între aceste două elemente necesită a fi asigurată o unitate de dispoziţii. Această legătură dintre textul de trimitere şi anexă se realizează prin aceea că:

a) titlul anexei trebuie să exprime sintetic ideea din textul de trimitere;

b) anexa trebuie să se refere, pe conţinut, la obiectul determinat prin textul de trimitere.

Pentru a se marca legătura directă, apartenenţa anexei la lege, cu care face corp comun, se practică ca în textul de trimitere, atunci ncînd se face referire la anexă, să se adauge expresia: „care face parte integrantă din prezenta lege“. În cazul în care la o lege sunt mai multe anexe, din consideraţiuni de economie de mijloace de exprimare, la sfîrşitul textului legii se adaugă un articol care exprimă ideea că anexele fac parte integrantă din lege, fără a se mai repeta această idee pentru fiecare anaexă în parte.

În practica legislativă sistemul anexelor este folosit în cazul în care acestea exprimă unele reglementări unitare, extensive pentru care actul normativ propriu-zis se foloseşte ca act de aprobare. Este cazul regulamentelor, statutelor, unor norme sau altor acte de asemenea natură. Din punct de vedere juridic, asemenea acte „împrumută“ (este vorba de cele exprimate prin anexă) natura actului aprobator, orice modificare, completare sau abrogare urmînd a se face printr-un act de aceeaşi natură.

Articolul reprezintă elementul structural de bază al actului normativ, întreg conţinutul acestuia necesitînd a fi cuprins în articole. Se exceptează preambulul, care prin natura şi funcţia sa nu are conţinut dispozitiv.

Articolul are caracter unitar şi conţine una sau mai multe dispoziţii cu raport direct între ele şi subordonate uneia şi aceleeaşi idei. Fiecare articol cuprinde, de regulă, o singură dispoziţie. Pentru a se asigura cerinţa de claritate, articolul nu trebuie supraîncărcat. În cazuri cu totul de excepţie, într-un singur articol pot fi trecute şi două sau mai multe dispoziţii, însă acestea trebuie să aibă legături strînse între ele. Articolul, deşi reprezintă subdiviziunea cea mai mică a unui act normativ, el trebuie să aibă, la rîndul său, caracter unitar, să nu aibă prevederi (elemente) eterogene, ce nu se leagă unele de celelalte. Această măsură se impune şi din consideraţiuni de ordin practic, întrucît, în cazul unui articol cu conţinut eterogen, pot interveni dificultăţi în eventualitatea unor abrogări ale unor dispoziţii din actul respectiv. Din punct de vedere al esteticii textului, este recomandabil ca articolele unui act normativ să aibă aceeaşi amploare pe planul redactării; aceasta nu înseamnă însă că pot fi aduse prejudicii regulilor privind exprimarea clară a ideilor în text.31