Unele aspecte teoretice privind obiectivele administraţiei publice

Sorin NEACŞU, doctorand
Recenzent: Lilea MĂRGINEANU, doctor, conferenţiar universitar

Prezentul articol se referă la o scurtă incursiune în domeniul dreptului adminsitrativ şi ştiinţa administraţiei referitoare la funcţiile şi obiectivele administraţiei publice, trecând în revistă cele mai importante aspecte. Cuvinte-cheie: administraţie publică, obiective, funcţii

Some Theoretical Aspects of the Public Administration Objectives This article covers a brief introduction to the field of administrative law, regarding government functions and objectives, reviewing the most important aspects in doctrinal and practical fields. Key-words: public administration, objectives, functions

Mutaţiile survenite în cadrul sistemului de administrare sunt cu atât mai pregnante, cu cât transformările induse la nivelul acestuia, au căpătat consistenţe, în urma adoptării Constituţiei.

Atât în plan structural-organizatoric, cât şi cel material-funcţional, administraţia publică a căpătat o nouă filosofie, dobândind o configuraţie inedită în sistemul global al administraţiei. Fiind chemată să satisfacă interesul general exprimat prin lege, administraţia publică constituie activitatea prin care se exercită legea, ea fiind foarte strâns legată de puterea executivă.

Şi dacă activitate de stat este o activitate de organizare a relaţiilor sociale, ideea de organizare fiind punctul-cheie în administrarea publică, în sens larg „administraţia publică este o activitate de organizare a anumitor relaţii sociale, mai concret a legilor şi a celorlalte acte ale organelor statului”.1

O organizare optimă nu poate fi rezultatul întâmplării, orice organizare trebuie fundamentată ştiinţific. Deci, funcţionarea raţională şi eficientă a administrării publice cere implementarea metodelor ştiinţifice de organizare a activităţilor administrative.

Aceasta este cu atât mai important unde ştiinţa administraţiei dace primii paşi şi elaborările teoretice în acest domeniu sunt actuale şi ţin să fie urmate de îndrumări practice pentru organele administraţiei publice.

Administraţia ţării este încredinţată unor autorităţi statale, ele fiind administraţia centrală şi unităţile sale teritoriale precum şi administraţia locală, chemată să administreze interesele colectivităţilor locale, în conformitate cu Constituţia.

Pornind de la acest raţionament putem mai bine să ne dăm seama care sunt deosebirile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi diferitele servicii publice ale administraţiei publice centrale de specialitate (ministere, departamente) care acţionează într-un anumit teritoriu, dar sunt structuri exterioare ale anumitor autorităţi administrative centrale.

E necesar de precizat ca în cadrul structurii teritoriale a organelor administraţiei locale şi centrale, relaţiile dintre ele sunt foarte variate şi, în fine, ele trebuie să colaboreze reciproc, deoarece au un scop comun — organizarea serviciilor publice pentru cetăţenii din teritoriu.

Organele administraţiei publice pot activa eficient în condiţiile când toate transformările din societate se efectuează într-o consecutivitate bine determinată şi au un suport legislativ adecvat, care le-ar permite nu numai să dirijeze aceste procese, dar să se reformeze ele însele, pornind de la cerinţele înaintate de evoluţia societăţii.

Amploarea schimbărilor intervenite în ultimul deceniu în structura organelor (autorităţilor) statului au produs, în mod obiectiv, transformări de esenţă şi în planul administrării publice, în general, şi al organizării şi funcţionării sale, în special.

O colectivitate umană, aflată pe un anumit nivel de dezvoltare şi de coeziune, nu poate exista decât dispunând de o administraţie, care are ca obiect general satisfacerea nevoilor importante ale vieţii acestei colectivităţi, viaţa implicând administrarea.

Administraţia publică are ca scop realizarea valorilor care exprimă interesele statului sau ale unei colectivităţi distincte, recunoscută ca atare de stat, valori care sunt exprimate în acte elaborate de către puterea legiuitoare. Obiectul administraţiei publice îl reprezintă organizarea executării şi executarea în concret a legii, obiect circumscris de puterea legiuitoare. Administraţia publică, în statul de drept, reprezintă principala pârghie prin care se realizează valorile stabilite la nivelul eşicherului politic.2

Administraţia se regăseşte pretutindeni, în toată complexitatea vieţii sociale, constituind una dintre cele mai utile activităţi umane. De aceea, administraţia este legată şi de puterea judecătorească ale cărei hotărâri sunt aplicate şi executate în cadrul administraţiei publice, la nevoie, putându-se recurge la mijloace de constrângere statală. Pe de altă parte, puterea judecătorească exercită un permanent control asupra activităţii administraţiei, dacă avem în vedere doar două domenii, anume contenciosul administrativ şi cel contravenţional.

Dar, cel mai strâns, administraţia este legată de puterea executivă. Administraţia publică se realizează atât de organele puterii executive (Preşedintele României, Guvernul României şi Ministerele) cât şi de autorităţile administraţiei publice locale (prefecţii, consiliile judeţene, primarii şi consiliile locale), care nu sunt organe ale puterii executive, precum şi de regii autonome şi instituţii social-culturale care, de asemenea, nu sunt organe ale puterii executive. Într-adevăr, dacă statului i se recunoaşte dreptul originar de exercitare a administraţiei publice, doctrina şi practica recunosc faptul că aceasta poate fi exercitată şi de colectivităţile locale, prin instituţii publice proprii, constituite în acest caz vorbindu-se de un drept derivat, iar activitatea purtând denumirea de administraţie publică locală.

Totuşi sub autoritatea şi conducerea generală a Guvernului îşi desfăşoară activitatea administraţia publică.

În doctrina juridică se consideră că funcţiile administraţiei publice se pot rezuma la acţiuni, consultare şi deliberare. De aceea, administraţia a fost clasificată în activă, consultativă şi deliberativă.

Administraţia este activă când aplică şi execută legea sau când se ia o măsură de utilitate publică, este consultativă când dă avize administraţiei în cadrul căreia funcţionează şi este deliberativă când un organ colegial ia decizii care obligă administraţia activă. Astfel, spunem că administraţia este activă atunci când un agent constatator încheie un proces-verbal de contravenţie sau când un primar decide asupra unei probleme de interes local, administraţia este consultativă când ministrul finanţelor avizează un proiect de hotărâte de guvern, întocmit de alt minister şi este deliberativă când Colegiul director al serviciului Român de Informaţii ia o decizie.

În doctrină recentă, de drept administrativ, se identifică principalele funcţii ale administraţiei publice:

— funcţia de mecanism intermediar de execuţie ce are menirea de a organiza şi a asigura execuţia, în ultimă instanţă folosind autoritatea sa sau chiar constrângerea;

— funcţia de instrument de conservare a valorilor materiale şi spirituale ale societăţii;

— funcţia de organizare şi coordonare a adoptărilor ce se impun datorită transformărilor care se produc inerent în evoluţia diferitelor componente ale societăţii, în special în structura economică a acesteia.

Schimbările intervenite în structura autorităţilor ori organelor statului şi, în mod deosebit, a principiilor care le guvernează, după 1989, au produs transformări de esenţă în planul administraţiei publice, în general, dar mai ales în cel al administraţiei publice locale. Administraţia publică locală nu mai este o parte din administraţia statului, ci o administraţie destul de autonomă cu care cea a statului coadministrează problemele administrativ teritoriale.

Conţinutul administraţiei publice este dar de două categorii de activităţi:

a) activităţi cu caracter dispozitiv sau de dispoziţie;

b) activităţi cu caracter prestator sau de prestaţie.3

Prin activităţile executive cu caracter de dispoziţie se stabileşte ce trebuie să facă sau să nu facă, ce le este permis sau interzis subiecţilor de drept, persoane fizice sau juridice, administraţia publică putând interveni în anumite cazuri, cu aplicarea de sancţiuni pentru nerespectarea conduitei prescrise.

Denumirea de activităţi executive cu caracter de dispoziţie relevă caracterul pregnant al folosirii puterii conferite de lege administraţiei publice de a organiza executarea legii. Acest proces este deosebit de complex şi laborios, parcurgând mai multe etape, respectiv documentare, studii, avize, variante, opţiuni, deliberări, decizii etc.

Cea de-a doua categorie de activităţi ce formează conţinutul administraţiei publice este prestarea de servicii. Administraţia publică, mai ales în statul de drept, democratic, nu se poate reduce, însă, la activităţile executive de dispoziţie. Activitatea administraţiei constă şi din diferite prestaţii, de interes general realizate pe baza şi în executarea legii din oficiu sau la cererea cetăţenilor, persoanelor juridice sau diferitelor organe ale statului.

Prestaţia cuprinde administraţia publică în domeniul salubrităţii publice şi a ocrotirii mediului ambiant, furnizarea de gaze naturale, curent electric, servicii telefonice, radio, televiziune, poştă, transport în comun, construcţii şi închirieri de locuinţe, asistenţă sanitară, spectacole şi activităţi culturale, educative şi multe altele.

Persoanele fizice şi persoanele juridice recurg la prestaţiile pe care le realizează administraţia publică în cele mai variate ocazii şi cele mai diferite domenii de activitate. Organele administraţiei publice au misiunea de a satisface nevoile cetăţenilor şi ale colectivităţii, realizarea prestaţiilor respective având caracterul unor servicii publice pe care administraţia le pune la dispoziţia cetăţenilor. Aceste prestaţii se înfăptuiesc tot pe baza şi în executarea legii, ele reprezintă o formă specifică de executare în concret a legii.

Activităţile executive cu caracter de prestaţie se realizează atât prin acte juridice, cât şi prin operaţii materiale. Unele dintre actele juridice prin care se realizează prestaţiile sunt acte administrative. Astfel, sunt certificatele medicale sau diplomele eliberate de şcoli sau facultăţi. Uneori prestaţiile administraţiei publice se realizează în baza unor contracte administrative ce se încheie între administraţie şi alte persoane.

Activităţile de prestaţie care fac parte din conţinutul administraţiei publice derivă din funcţiile statului de drept.4

Într-adevăr, statul modern pe lângă funcţiile tradiţionale de reglementare a activităţii membrilor societăţii şi de executare a acestor reguli, mai are de realizat o multitudine de prestaţii în favoarea membrilor societăţii.

În unele cazuri, activităţi de organizare a executării legii şi de executare a acesteia se realizează şi de către organizaţii particulare, activităţile lor fiind de interes public, prevăzute în conformitate cu prevederile acesteia, deşi nu fac parte din sistemul de organizare a statului. Aşa, de exemplu, este cazul barourilor de avocaţi, unităţilor sanitare ori instituţiilor de învăţământ particulare care desfăşoară activităţi de interes şi utilitate publică, dar nu fac parte din sistemul de organizare a administraţiei publice.

Cele două categorii de activităţi ale administraţiei prezintă tot atâtea dimensiuni care urmează a fi studiate prin prisma noţiunilor de poliţie administrativă şi respectiv, serviciu public.