Repere conceptuale ale încorporării, ca formă simplă a sistematizării legislaţiei

Ion POSTU, doctor în drept, conferenţiar universitar (ORCID: 0000-0002-5993-8250)

Elena TENTIUC, doctorandă (ORCID: 0000-0002-7493-133X)

Conceptual Benchmarks of Incorporation, as a Simple Form of Systematization of Legislation In this article, the authors make a theoretical foray into the characteristic elements of incorporation and analyze the defining features and its main forms, bringing together doctrinal opinions from different legal systems. In addition, it is presented a comparative analysis of the differences between incorporation and other forms of systematization of legislation (consolidation, codification) and stages of the incorporation process are described. In conclusion, the authors formulate their own comprehensive definition of incorporation, which emerges from the analysis performed. Keywords: incorporation, systematization of legislation, legal technique

În cadrul prezentului articol autorii fac o incursiune teoretică în elementele caracteristice ale încorporării şi analizează trăsăturile definitorii şi formele sale principale, aducând împreună opinii doctrinare din diferite sisteme de drept. Este prezentată o analiză comparată a diferenţelor dintre încorporare şi alte forme de sistematizare a legislaţiei (consolidarea, codificarea) şi sunt descrise etape procesului de încorporare. În concluzii, autorii formulează o definiţie comprehensivă proprie a încorporării, ce reiese din analiza efectuată. Cuvinte-cheie: încorporare, sistematizarea legislaţiei, tehnică juridică

Odată cu dezvoltarea sistemului de drept, societatea acumulează un număr semnificativ de acte juridice de reglementare care au acelaşi subiect de reglementare. Prescripţiile unor astfel de acte sunt adesea repetate, incoerente şi contradictorii. Drept urmare, apare problema unei pluralităţi de acte juridice, care afectează negativ dezvoltarea legislaţiei. De aici urmează una dintre sarcinile sistematizării — de a elimina această pluralitate cu ajutorul anumitor tehnici sau metode.

O primă formă de sistematizare a legislaţiei este încorporarea, care reprezintă, după părerea majorităţii autorilor1, forma cea mai simplă, inferioară de sistematizare.

Etimologic, cuvântul încorporare provine de la latinescul „incorporare“, cu sensul de „a uni într-un singur corp“, sau franţuzescul „incorporer“, cu acelaşi sens. Dicţionarele explicative ale limbii române nu conţin o definiţie cu o semnificaţie juridică pentru termenul încorporare, conform acestora, încorporare semnifică doar acţiunea de a îngloba, „a uni mai multe lucruri corpuri într-unul singur“2.

După cum notează prof. Dumitru Baltag, încorporarea actelor normative a fost folosită în evoluţia tipurilor istorice de drept, dar mai frecvent în etapele de început al dreptului, când ea lua forma unui conglomerat de norme scrise şi de cutume, amintind de sistematizarea decretelor imperiale din timpul domniei împăratului roman Justinian (527—566 e. n.) — „Corpus juris civilis“3. Un alt exemplu de încorporare o reprezintă culegerea de legi întitulată „Codul lui Hammurabi“. Deşi Codul de Legi al lui Hammurabi este unul dintre cele mai renumite din lumea antică, cu siguranţă nu este cel mai vechi şi nici singurul. De fapt, el este precedat de cel puţin alte două coduri de legi, şi anume: Legile lui Ur-Namma (circa 2100 î.Hr, ) şi Legile lui Lipit-Ishtar (circa 1930 î.Hr).4

În anul 1640 este tipărită în limba română, cu alfabet chirilic, „Pravila de la Govora“ sau Pravila Mică, denumită astfel după formatul ei. Pravila de la Govora (tipărită la Mânăstirea Govora de către tipografii Meletie Macedoneanul şi Ştefan de la Ohrida, din ordinul domnitorului Matei Basarab) reprezintă prima culegere de legi juridico-canonice şi civile, în limba română cu alfabet chirilic. Este un cod de legi care pedepseşte încălcarea cutumelor şi a tradiţiei româneşti. Practic reprezintă o sinteză de drept bizantin aplicată spaţiului românesc tradiţional.5

În timp, evoluţia conştiinţei juridice a condus la apariţia şi altor forme, mai elaborate de sistematizare, cum ar fi codificarea, însă încorporarea şi-a păstrat importanţa şi în zilele noastre, evoluând şi adaptându-se la realităţile actuale.

Analizând natura juridică a încorporării, ne referim la proprietăţile inerente imanente ale acesteia, dezvăluind rolul încorporării, reflectând trăsăturile sale specifice, părţile şi conţinutul, în raport cu alte tipuri de sistematizare a legislaţiei.

Într-o abordare simplă, încorporarea reprezintă „gruparea actelor normative după anumite criterii“6 sau „o ordonare externă a actelor juridice normative existente, fără refacerea normelor de drept“7.

Reputatul savant român Nicolae Popa consideră că încorporarea este „o formă inferioară (iniţială) de sistematizare şi priveşte o simplă aşezare a actelor normative, în raport de criterii exterioare — cronologice, alfabetice, pe ramuri de drept sau instituţii juridice etc.8

Această definiţie este aproape identică cu cea adoptată de legiuitorul naţional, care prevede în art. 59, alin. (2) al Legii Nr. 100 cu privire la actele normative — „încorporarea, care reprezintă o sistematizare simplă a actelor normative după unul dintre următoarele criterii: cronologic, alfabetic, al ramurii de drept, al instituţiei juridice etc.“ 9.

În mod similar, şi reprezentantul doctrinei ruse V. I. Kanâghin afirmă că „încorporarea este un tip de sistematizare în care actele juridice normative sunt (sau nu sunt) supuse doar prelucrării externe şi sunt plasate într-o anumită ordine — alfabetică, cronologică, sistematică (după obiect) în colecţii unificate şi alte publicaţii“.10 O. I. Ivannikova ne atrage atenţia că prin combinarea actelor normative fără a le schimba conţinutul într-o culegere fiecare dintre acte îşi păstrează semnificaţia juridică independentă.11

În consonanţă şi prof. N. Popa spune că în încorporare nu se procedează la prelucrarea materialului normativ, nu sunt aduse modificări conţinutului normelor juridice adunate în colecţii sau culegeri, se corectează doar anumite erori materiale sau eventuale greşeli gramatica12, de aceeaşi părere fiind şi Dumitru Mazilu13, iar L.N. Goncearova menţionează suplimentar că, la efectuarea încorporării, textele sunt „curăţite“ de prevederi legale caduce, în scopul actualizării materialului normativ.14 În acest sens, încorporarea poate fi văzut ca un mijloc de „comprimare“ a legislaţiei în sensul că permite luarea în considerare a actelor anulate oficial, omiterea preambulurilor învechite, excluderea repetării actelor etc.15

Şi V. V. Ksenofontov afirmă că în cursul funcţionării sale, un act juridic normativ suferă adesea anumite modificări, iar încorporarea trebuie să ia în considerare acest lucru. După adoptarea lor, multe acte sunt modificate, completate, articolele şi clauzele individuale sunt abrogate etc. Prin urmare, este imposibil să se includă un act normativ în forma sa originală în colecţie fără a reflecta modificările şi completările sale ulterioare. Pentru a stabili norma necesară pentru aplicare, trebuie luat în considerare întregul set de modificări care au avut loc, să fie eliminate unele articole, paragrafe, puncte din text care au devenit caduce sau, dimpotrivă, să fie incluse date introduse suplimentar care să indice detalii despre acte. 16

Fiind un nivel mai simplu de sistematizare, încorporarea a fost privită şi ca o condiţie prealabilă necesară pentru trecerea la forma sa superioară — „codificarea“.17 Astfel, N.A. Pridvorov şi V.V. Trofimov consideră că incorporarea poate fi privită ca primă etapă a procesului de codificare, o măsură pregătitoare pentru lucrările ulterioare de codificare18, iar L.A. Golubeva observă o legătură între încorporare şi evidenţă (ca formă a sistematizării), întrucât aceasta se bazează pe un anumit volum de acte corespunzător cerinţelor subiectului.19 Incorporarea are o semnificaţie independentă în procesul de sistematizare, permiţând în limitele sale să dezvolte şi să îmbunătăţească legislaţia. Rezultatele obţinute în timpul încorporării servesc drept bază pentru alte forme de sistematizare. În doctrină s-a exprimat opinia că dacă percepem procesul de sistematizare ca un mecanism unic, atunci etapa sa iniţială este încorporarea cronologică, or anume prin ea rulează practic toate căile către alte forme de sistematizare. 20

După cum s-a menţionat, o particularitate inerentă a încorporării este faptul că operaţia de sistematizare utilizează materialul normativ astfel cum este el alcătuit, fără a aduce vreo schimbare de conţinut, fără vreo modificare, în actele normative21, ceea ce înseamnă că conţinutul reglementării juridice nu se schimbă în esenţă. În baza acestor trăsături, M. Baranov menţionează22 că incorporarea aparţine sistemelor „sumative“, bazate pe trăsături juridice formale.

Păstrarea conţinutului neschimbat al actelor distinge încorporarea de codificare şi consolidare.23 În mod repetat, în diferite formulări, s-a repetat că încorporarea este asociată cu prelucrarea externă a reglementărilor, iar codificarea este asociată cu o modificare a conţinutului normelor legale.24

O altă particularitate constă în faptul că încorporarea nu are caracter legislativ, această activitate poate fi desfăşurată de organisme de stat, instituţii ştiinţifice şi organizaţii publice, cetăţeni individuali. 25

În doctrina juridică rusă au fost evidenţiate două forme ale încorporării:

a) încorporarea simplă — se realizează în afara procesului legislativ, reprezintă combinarea textelor de control ale actelor juridice de reglementare în totalitate sau parţial în colecţii bazate pe o combinaţie de diverse criterii.

b) încorporarea complexă este procesul de combinare a actelor în colecţii folosind elemente ale legiferării — abrogarea normelor învechite, clarificarea definiţiilor, eliminarea conflictelor.26

În doctrina şi legislaţia naţională încorporarea complexă este substituită prin codificare, or, natura intervenţiilor efectuate schimbă accentele de la încorporare spre codificare.

Încorporarea legislaţiei asigură comoditatea utilizării actelor normative, ajută la eliminarea lacunelor, a caducităţii, a contradicţiilor şi face posibilă eliminarea referinţelor nefondate la prezenţa sau absenţa anumitor acte juridice (care uneori serveşte drept acoperire pentru activităţi ilegale). Astfel, ca urmare a încorporării, legislaţia devine, în ciuda întregii sale diversităţi, mai accesibilă cetăţenilor. M.A. Musaev a exprimat opinia27 că încorporarea şi consolidarea vizează, în primul rând, comoditatea utilizării materialului juridic normativ care reglementează sfera relevantă a relaţiilor publice.

Există, de asemenea, opinii destul de negative referitoare la încorporare. Aşa, Yu.Yu. Vetiutnev consideră că încorporarea, contribuie la încetinirea activităţii legislative, deoarece nu are rost să formalizăm într-o singură culegere acele legi care pot înceta să existe în orice moment. Cu alte cuvinte, încorporarea este un exerciţiu juridic moderat conservator, un fel de moratoriu tacit al legislaţiei rampante. Într-o astfel de situaţie, afirmă acesta, implementarea lucrărilor la scară largă privind încorporarea legislaţiei este de prisos, deoarece Codul (sau Colecţia) de legi, ale cărui elemente sunt într-un mod de schimbare perpetuă, este puţin probabil să aibă o valoare ridicată28.

Încorporarea se materializează în acte de sistematizare a legislaţiei, cum sunt culegerile şi colecţiile.29

În literatura juridică s-a menţionat30 că, spre deosebire de codificare, incorporarea şi consolidarea se referă la articole sau acte normative în ansamblul lor.

Majoritatea autorilor împărtăşesc opinia că principalul criteriu pentru diferenţierea metodelor de sistematizare este natura procesării materialului normativ: procesare internă sau procesare externă31. În funcţie de aceasta, se face distincţia şi între codificare şi încorporare. După cum vom demonstra ulterior, ca rezultat al activităţii de codificare, se creează un nou act juridic normativ care introduce schimbări semnificative în reglementarea unui anumit grup de relaţii sociale, actualizând fundamental legislaţia. Prin urmare, codificarea, cu drept deplin, poate fi numită un fel de legiferare şi nu doar sistematizare în sensul direct al cuvântului, deşi codificarea sistematizează întotdeauna dreptul prin consecinţele sale juridice.32

Astfel, codificarea se diferenţiază de procesele conexe, dar nu identice, de încorporare şi consolidare, ce nu presupun crearea de conţinut nou33, or codificarea vizează dezvoltarea unui act normativ fundamental nou34.

V. M. Baranov menţionează35 că încorporarea aparţine sistemelor „sumative“, bazate pe trăsături juridice formale, iar codificarea reprezintă un exemplu de sistem integru, cu conexiuni interne profunde şi interdependenţe care apar între elementele care o formează. Trebuie să spunem însă că există şi autori care consideră că „codificarea nu este altceva decât o formă îmbunătăţită de încorporare, care diferă de aceasta din urmă prin metoda sa“36.

La fel, A.F. Şebanov a susţinut că „o formă specială, mai înaltă şi mai complexă de încorporare poate fi considerată o astfel de formă de sistematizare a materialelor normative, atunci când compilând colecţii de legislaţie actuală pe secţiuni tematice, autorităţile de stat competente, recunosc o serie de acte şi, în unele cazuri, să înlocuiască actul actual sau mai multe acte cu privire la aceeaşi problemă din cauza caducităţii lor, a inconsecvenţei, a fragmentării noilor acte normative“37, punând astfel semnul egalităţii între astfel codificare şi incorporare.

Comparând încorporarea şi codificarea ca forme de sistematizare, P.V. Krasheninnikov a menţionat, într-o exprimare metaforică, că „dacă încorporarea pune în ordine o clădire, atunci codificarea este demolarea celei vechi şi construirea unei case noi, dar cu utilizarea parţială a materialelor obţinute din demolare“38.

Distincţia între încorporare şi codificare a fost realizată după scop (codificarea, spre deosebire de încorporare, urmăreşte scopul de a schimba conţinutul reglementării legale şi de a crea noi norme şi instituţii de drept); motive de raţionalizare a materialului normativ (încorporarea — clasificare, codificarea — subiectul şi metoda reglementării legale); rezultate (codificarea se încheie cu crearea unui act consolidat, care este un nou izvor de drept, colecţiile de încorporare nu anulează întotdeauna efectele izvoarelor primare); forţ[ juridică (spre deosebire de codificare, actele de incorporare nu sunt întotdeauna oficiale); timpul de valabilitate (codificarea se efectuează după necesitate, încorporarea trebuie efectuată continuu).39

O analiză a distincţiilor dintre incorporare şi codificare ne propune şi V.V. Xenofontov. În primul rând, încorporarea este o funcţie a organelor publice şi a altor organizaţii menite să menţină funcţionalitatea legislaţiei actuale, fără a modifica conţinutul acesteia. Codificarea, pe de altă parte, se efectuează periodic, în funcţie de acumularea materialului normativ şi de necesitatea obiectivă a procesării şi integrării sale cuprinzătoare ca întreg sau în industrii individuale. În al doilea rând, au un obiect de influenţă diferit. În cazul codificării, ne ocupăm de reglementările juridice iar la încorporare — de actele juridice normative, de prelucrarea lor tehnică. În al treilea rând, diferă rezultatele. Procesul de încorporare este încununat cu o colecţie sau culegere de acte juridice normative emise în momente diferite, al căror conţinut este dat aşa cum a fost dat de legiuitor, iar codificarea completează un nou act juridic atât în formă, cât şi în conţinut. Textul său este autentic şi oficial. În al patrulea rând, codificarea este întotdeauna oficială şi este realizată exclusiv de către organele legislative, iar încorporarea nu aderă la un cadru atât de rigid şi se poate manifesta în diferite variaţii.40

Pe de altă parte, codificarea şi incorporarea sunt interconectate între ele. Încorporarea „este o măsură preliminară şi pregătitoare pentru lucrări de codificare ulterioare“41. V. N. Sukhodrev (В.Н. Суходрев) expune o opinie similară, subliniind că “… sistematizarea legislaţiei constă în două etape. Prima etapă este încorporarea. A doua etapă este codificarea. Sarcina sa este de a aduce legislaţia într-un singur sistem armonios“42. Activitatea de încorporare creează o bază favorabilă pentru realizarea cu succes a codificării. Codificarea uneşte materia juridică în etapa finală numai atunci când toate lucrările de unificare din cadrul acestui act au fost finalizate: prescripţiile normative sunt combinate şi diferenţiate în consecinţă prin secţiuni şi capitole, sunt formulate concepte generice comune, normele care guvernează conceptele speciilor sunt finalizate etc. 43

T. N. Rahmanina consideră că codificarea, în cea mai mare parte, este doar un material care a suferit o prelucrare externă preliminară în primele etape ale sistematizării şi este pregătit pentru ordonarea interioară. Procesul de codificare trece în cele din urmă prin trei etape: 1) identificarea deficienţelor legislative ale unei anumite ramuri a dreptului; 2) eliminarea acestor neajunsuri; 3) consolidarea materialului prelucrat într-un singur întreg (cod).44

Dezvoltând elementele definitorii ale încorporării, putem evidenţia trăsăturile sale:

1) obiectul încorporării îl constituie actele juridice normative45. Această trăsătură corespunde scopului încorporării legislaţiei, însă, trebuie să menţionăm că deseori, mai ales în cazul încorporării neoficiale, sunt aduse împreună nu doar acte normative, ci şi jurisprudenţă (hotărâri şi avize ale Curţii Constituţionale, hotărâri ale Curţii Supreme de Justiţiei etc.) sau chiar opinii doctrinare relevante. Din punctul nostru de vedere, asemenea conţinut adiacent are rol secundar, de ajutorare şi nu constituie obiectul nemijlocit al încorporării.

2) esenţa încorporării constă în eficientizarea actelor juridice normative existente prin prelucrarea externă a actelor încorporate, curăţându-le de reglementări caduce, nenormative, fără a reface conţinutul legii, adică schimbarea textului unui act normativ;

3) actele normative sunt plasate într-o culegere unificată (sau într-o serie periodică) în ordine cronologică, tematică sau ierarhică; cu o simplă încorporare cronologică periodică, actele juridice normative sunt încorporate în forma în care au fost adoptate de către organul legislativ;

4) o culegere încorporată poate fi o bază legală oficială pentru acţiune pentru organele de aplicare a legii numai dacă organismul legislativ a recunoscut-o ca o colecţie oficială de publicare a actelor sale juridice normative.46

În literatura juridică, s-a menţionat că matricea normativ-juridică, ordonată sub formă de încorporare, trebuie să respecte următoarele principii:

a) oportunitate — încorporarea trebuie să fie utilă;

b) armonie logică — asigurarea conceptualităţii, integrităţii, clarităţii;

c) exhaustivitate şi detalizare — acoperă pe deplin problemele semnificative în acest domeniu, dezvoltă şi completează logic principiile şi dispoziţiile enunţate47.

Activitatea de încorporare a actelor normative poate fi divizată în câteva etape:

a) elaborarea structurii viitoarei culegeri (colecţii) de acte juridice normative;

b) determinarea tipului de acte care urmează să fie plasate în culegere şi stabilirea criteriilor de selecţie a acestora;

c) inventarierea actelor juridice normative, analiza şi excluderea din lista lor a actelor care nu fac obiectul includerii în culegere;

d) prelucrarea actelor juridice normative care îndeplinesc criteriile de selecţie stabilite şi sunt incluse în colecţie, plasarea acestora în conformitate cu schema de colectare, adică distribuţie în secţiuni, subsecţiuni, alte părţi structurale ale colecţiei.48

D.V. Ciuhvicev a indicat49 în mod corect, că principalul avantaj al încorporării, care determină alegerea acestui tip particular de sistematizare a legislaţiei, este posibilitatea implementării sale rapide (mai ales atunci când vine vorba de crearea unei colecţii de acte juridice normative dedicate unui subiect specific de reglementare juridică). Însă principalul dezavantaj este valoarea practică insuficientă, viabilitatea scăzută a colecţiilor create ca urmare a încorporării, timpul limitat pentru utilizarea lor, deoarece modificările actelor incluse în astfel de colecţii reduc semnificativ potenţialul pentru relevanţa lor (şi chiar poate provoca daune) în cursul raporturilor juridice.

Concluzionăm că, în pofida unui potenţial mare al încorporării, constatăm cu regret că aceasta nu este pe deplin folosită, deoarece principala caracteristică a încorporării moderne este utilizarea predominantă a formei sale neoficiale. Este necesar să se aplice mai activ în practică tipurile de încorporare axate pe o prelucrare mai profundă a legislaţiei.

În rezultatul analizei efectuate în prezentul paragraf, putem deduce că încorporarea este o activitate de sistematizare nelegislativă, efectuată de autorităţi publice sau persoane private, ce are drept scop prelucrarea, fără intervenţii (sau cu intervenţii minore, tehnice) a unui volum de acte normative şi ordonarea acestuia după anumite criterii (cronologice, tematice, alfabetice ş.a.) într-o culegere sau colecţie singulară sau periodică.