Particularităţile construcţiei juridice ale suspendării executării actului administrativ individual defavorabil (partea I)

Nicolae FALĂ1, lector universitar, formator INJ (ORCID: 0000-0003-0228-9269)

Mihail POALELUNGI, doctor habilitat, conferențiar universitar (ORCID: 0000-0002-8270-5543)

Peculiarities of the Legal Construction of the Suspension of the Execution of the Unfavorable Individual Administrative Act (Part I) Due to the uniform nature of the administrative procedure, the individual administrative act is the indispensable legal instrument through which public authorities tackle the modern tasks of public authorities. Administrative action must serve the effectiveness of the administration, as well as the interest of the citizen for a clear and permanent determination of their legal position. Thus, a distinction is made between the procedural function, the clarification function, the decided fact function, the enforcement function and the legal protection function. The execution of the individual administrative act is one of the most important legal effects. The moment of triggering the enforceable effect of the individual administrative act coincides with its validity. Validity is in turn external and internal (internal efficiency). The need for effective legal protection against burdensome administrative acts also includes provisional legal protection. The administrative code distinguishes between the suspension occurred by the effect of the law and the suspension instituted by the public authority or the court at the request of the addressee or the third party affected by the unfavorable individual administrative act. Keywords: individual administrative act, functions, temporary protection, execution, suspension

Graţie carterului uniform al procedurii administrative,  actul administrativ individual este instrumentul juridic indispensabil prin care autorităţile publice fac faţă sarcinilor moderne ale autorităţilor publice. Acţiunea administrativă trebuie să servească eficacităţii administraţiei, precum şi interesul cetăţeanului pentru o determinare clară şi permanentă a poziţiei sale juridice. Astfel, se face distincţia între funcţia procedurală, funcţia de clarificare, funcţia de lucru decis, funcţia de executare şi funcţia protecţie juridică. Executarea actului administrativ individual este unul dintre cele mai importante efecte juridice. Momentul de declanşare a efectului executoriu al actului administrativ individual coincide cu valabilitatea acestuia. Valabilitatea este la rândul său externă şi internă (eficienţa internă). Necesitatea de protecţie juridică efectivă împotriva actelor administrative împovărătoare include şi protecţia legală provizorie. Codul administrativ distinge între suspendarea survenită prin efectul legii şi suspendare instituită de către autoritatea publică sau instanţa de judecată la cererea destinatarului sau terţului afectat de actul administrativ individual defavorabil. Cuvinte-cheie: act administrativ individual, funcţii, protecţie provizorie, executare, suspendare

Introducere

Obiectivele acestei cercetări ştiinţifice constau în abordarea suspendării executării actului administrativ individual într-un context mai complex, în special, al funcţiilor actului administrativ individual şi protecţiei legale provizorii. Necesitatea acestui mod de a proceda a fost determinată de novaţiile Codului administrativ, tehnica cu specific german al elaborării conţinutului normativ, stereotipurile conştiinţei juridice naţionale, lipsa instruirii adecvate a funcţionarilor publici şi a unor reprezentaţi ai universului profesiei juridice. Suntem convinşi că cercetarea respectivă este doar un ciob în care sunt problematizate numai anumite aspecte din marea Codului administrativ, dar pe alocuri pretinde de a oferi soluţii pentru domeniul practic. De le unele precizări generale, investigaţia parcurge succint constelaţia funcţiilor actului administrativ individual, ca ulterior să atingă unele aspecte de fundament ale valabilităţii acestuia şi protecţiei legale provizorii împotriva actului defavorabil, ca, în cele din urmă, să se centreze pe analiza unor clasificări ale suspendării executării actului administrativ individual, în special suspendarea executării acestuia ipso iure.

Unele precizări de ordin terminologic, istoric şi dogmatic

Actul administrativ individual constituie elementul central de acţiune administrativă al statului în domeniul dreptului administrativ general şi special. Este unul dintre mai multe posibilităţi de acţiune administrativă, dar cel mai adesea aplicat de către autorităţile publice datorită reglementării sale obligatorii pentru un caz individual.

În special, datorită carterului uniform al procedurii administrative,  actul administrativ individual este instrumentul juridic indispensabil prin care autorităţile publice fac faţă sarcinilor sale moderne.

Marea importanţă dogmatică a actului administrativ, în special al celui individual, se manifestă, printre altele, şi datorită faptului că poate fi utilizat în diferite domenii administrative (de la administraţia publică a funcţiilor publice, cum ar fi de funcţionar public, judecător, procuror etc. până la domeniul serviciului public de nivel comunitar), datorită caracterului său uniform şi a normelor juridice comune, care reglementează examinarea, pregătirea şi emiterea sa.

Potrivit art. 10 din Codul administrativ, actul administrativ individual este orice dispoziţie, decizie sau altă măsură oficială întreprinsă de autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public, cu scopul de a produce nemijlocit efecte juridice, prin naşterea, modificarea sau stingerea raporturilor juridice de drept public2.

Definiţia actului administrativ individual din art. 10 alin. (1) din Codul administrativ are ca sursă de inspiraţie şi model definiţia legală, şi trăsăturile actului administrativ din legislaţia administrativă Germană, fiind corespondentul art. 35 din Legea Germaniei privind procedura administrativă (VwVfG): „Verwaltungsakt ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalls auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist“ (Actul administrativ este orice dispoziţie, decizie sau o altă măsură oficială, pe care o întreprinde autoritatea publică pentru reglementarea unui caz individual în domeniul dreptului public şi care are drept scop producerea nemijlocita a efectelor juridice în exterior)3.

Subliniem că, art. 35 din Legea Germană cu privire la procedura administrativă reglementează atât conceptul de act administrativ individual, cât şi pe cel de act administrativ normativ. Noţiunea de act administrativ este una generică, ea include atât actul administrativ normativ cât şi pe cel individual.

Legiuitorii Codului administrativ al Republicii Moldova, din raţionamente de politică de drept, în special, ce ţin de calitatea legii, a reglementat definiţia actului administrativ individual şi normativ în două articole diferite, respectiv art. 10 alin. (1) din Codul administrativ [actul administrativ individual], şi art. 12 [actul administrativ normativ]4.

Forma de acţiune a actului administrativ este o creaţie de scop, care ar trebui să servească eficacităţii administraţiei, precum şi interesului cetăţeanului pentru o determinare clară şi permanentă a poziţiei sale juridice5. În consecinţă, un număr de funcţii sunt atribuite actului administrativ în relaţia dintre administraţie şi cetăţean. În general, urmează să se facă distincţia între funcţia procedurală, funcţia de clarificare, funcţia de lucru decis, funcţia de executare şi funcţia protecţie juridică.

Funcţiile actului administrativ individual

Funcţia procedurală. Acţiunea autorităţilor publice printr-un act administrativ individual reprezintă o decizie finală pentru procedura administrativă. Procedura actului administrativ defineşte autoritatea publică ca un organism care efectuează sarcinile administraţiei publice6. În esenţă, procedura administrativă este o activitate cu efect extern a autorităţilor publice, care are început, conţinut şi final. Potrivit art. 6 alin. (1) din Codul administrativ7 procedura administrativă este activitatea autorităţilor publice cu efect în exterior, îndreptată spre examinarea condiţiilor, pregătirea şi emiterea unui act administrativ individual (s.n.), spre examinarea condiţiilor, pregătirea şi încheierea unui contract administrativ sau examinarea condiţiilor, pregătirea şi întreprinderea unei măsuri strict de autoritate publică.

Orice de procedură administrativă se iniţiază în baza unei petiţii sau din oficiu. Iniţierea procedurii administrative prin petiţie [principiul disponibilităţii] are loc, în special, pentru administraţia publică a serviciilor publice, atunci când autorităţile publice le furnizează pentru cetăţeni, companii şi alţi beneficiar (exemple: educaţie (universităţi), cultură (administrarea de muzee, teatre), sănătate (administrarea de spitale, case de bătrâni), bunuri publice (funcţionarea apelor, staţii de epurare), probleme sociale (plata asistenţei sociale).

Administraţia serviciilor publice este un tip al administraţiei publice, care alături de administraţia intervenţiilor şi reglementărilor serveşte interesului general şi urmăreşte, de exemplu, obiectivele politicii economice, sociale, sociale şi culturale. Administraţia serviciilor publice se poate realiza şi prin instrumente juridice de drept privat.

În ordinea ideilor enunţate, art. 78 alin. (1) din Codul administrativ8 prevede că, procedura administrativă se finalizează prin efectuarea unei operaţiuni administrative sau prin emiterea unui act administrativ individual (s.n.), respectiv încheierea unui contract administrativ.

Asimilat emiterii actului administrativ individual este refuzul de a primi/examina cererea petiţionarului sau ficţiunea acceptării tacite a cererii, în cazurile prevăzute de legea specială. Soluţionarea cererii în termenul prevăzut de lege este una din obligaţiile pozitive ale autorităţii publice. Potrivit art. 60 alin. (1) din Codul administrativ9 termenul general în care o procedură administrativă trebuie10 finalizată este de treizeci zile, dacă legea nu prevede altfel. Totodată, conform art. 64 alin. (2)-(3) din Codul administrativ11, refuzul de a primi sau a examina o cerere se consideră drept respingere a cererii. Aceeaşi regulă se aplică şi în cazul nesoluţionării unei cereri în termen legal. Prin derogare de la prevederile alin.(2), în cazurile prevăzute de lege, nesoluţionarea în termen a unei cereri se consideră drept acceptare a acesteia (s.n.).

Prin urmare, particularităţile specifice de emitere a actului administrativ individual conform prevederilor art. 64 alin. (2)—(3) din Codul administrativ12, de asemenea constituie o decizie finală pentru procedura administrativă.

Aceste particularităţii de emitere a actului administrativ individual se fundamentează pe conceptul de legislaţie administrativă prietenoasă13 cetăţeanului şi au menirea de a eficientiza procedura administrativă şi administraţia publică. Reamintim că, procedura administrativă trebuie să se realizeze într-un mod simplu, adecvat, rapid, eficient, cu bună-credinţă şi corespunzător scopului.

Subliniem că, încălcarea termenului legal de finalizare a procedurii administrative, în special, când rezultatul acesteia este un act administrativ individual defavorabil, constituie o ilegalitate ce viciază actul administrativ individual. De exemplu, iniţierea unei proceduri administrative de control al averilor şi intereselor personale, exercitării controlului privind respectarea regimului juridic al conflictelor de interese, al incompatibilităţilor şi al restricţiilor, prin rezultatul lor este asimilată sancţiunilor de ordin penal/contravenţional aplicate de autoritatea jurisdicţională, iar nefinalizarea ei în termenul legal constituie o încălcare a principiului legalităţii procedurale, fiind de natură să afecteze sever valabilitatea actului administrativ individual.

Autoritatea publică este obligată să se comporte cu bună-credinţă, iar cetăţeanul este îndreptăţit de o încredere legitimă să obţină o decizie în termenul stipulat de lege, atunci când procedura actului administrativ realizează managementul intervenţiilor publice în drepturile persoanei.

Funcţia de reglementare. Funcţia respectivă mai este numită şi funcţie de implementare sau clarificare. Actul administrativ individual serveşte la reglementarea unui caz individual. Este un mijloc de aplicare a dreptului public, o formă de administraţie publică, un instrument de legătură între dreptul material public şi dreptul formal14, dar şi un proces de subsumare15 juridică. Pe baza reglementărilor legale generale, actul administrativ individual determină ce „ar trebui să fie legal“ pentru persoană. Importanţa acestei funcţii este evidentă mai ales atunci când cerinţele legale din norma juridică sunt nedeterminate, adică atunci când consecinţele juridice nu pot fi derivate cu uşurinţă din formularea textului normativ. Astfel, actul administrativ individual este o reglementare obligatorie pentru destinatar şi terţul afectat, care urmăreşte scopul de a crea securitate juridică între stat şi cetăţean. Conţinutul reglementar al unui act administrativ individual eficient îşi leagă destinatarii şi terţii, aşa-numitul efect obligatoriu. Alte autorităţi publice trebuie să recunoască un act administrativ individual şi să respecte conţinutul său reglementar în procesul decizional fără a verifica legalitatea acestuia, aşa-numitul efect de fapt. Prin urmare, acest lucru leagă, de asemenea, toate celelalte autorităţi publice de prevederile actului administrativ individual.

În sensul enunţat, art. 139 alin. (4) din Codul administrativ16 prevede că, actele administrative individuale se respectă de către autoritatea publică emitentă, alte autorităţi publice, destinatarii acestora şi persoanele terţe (s.n.). În consecinţă, actul administrativ individual are un efect de stabilitate (certitudine juridică) şi creează securitate juridică.

Funcţia  de lucru decis. Actul administrativ individual intră în vigoare indiferent dacă este legal sau ilegal. Comunicarea actului administrativ individual destinatarului sau terţului este suficientă pentru valabilitatea sa juridică17, cu excepţia cazului în care actul administrativ a fost nul de la bun început. Potrivit art. 139 alin. (5) din Codul administrativ18, un act administrativ individual nul nu produce efecte juridice. Nulitatea în acest sens înseamnă că actul administrativ individual este ineficient din punct de vedere juridic şi nu are nici o putere legală. Conform art. 141 alin. (1) din Codul administrativ, un act administrativ individual este nul dacă conţine un viciu deosebit de grav şi acest lucru este evident în cadrul aprecierii concludente a tuturor circumstanţelor relevante.

Actul administrativ individual este înzestrat cu puterea lucrului decis numai atunci când nu este contestabil sau a fost contestat fără succes. Astfel, art. 140 din Codul administrativ19 stabileşte că, actul administrativ individual obţine puterea lucrului decis atunci când nu mai poate fi contestat nici pe cale prealabilă, nici prin acţiune în instanţa de judecată competentă. Dacă un act administrativ individual are mai mulţi destinatari sau mai multe persoane sânt afectate de acesta, puterea lucrului decis poate surveni în momente diferite pentru fiecare din aceste persoane. Acest efect juridic consolidează situaţia juridică şi oferă cetăţeanului încredere că actul administrativ individual nu mai poate fi schimbat. Ulterior, actul administrativ individual este posibil de anulat doar în cazuri excepţionale limitate, cum ar fi retragerea şi revocarea conform prevederilor art. art. 143-147 din Codul administrativ20.

Funcţia de titlu executoriu21. Graţie acestei funcţii, actul administrativ individual poate fi pus în aplicare de către însăşi autoritatea publică emitentă sau de către o altă autoritate publică. Prin emiterea actului administrativ individual, autoritatea publică îşi creează astfel titlu executoriu, nefiind necesar, ca în domeniul dreptului privat, de o hotărâre judecătorească executorie şi emiterea unui titlu executoriu. Conform prevederilor art. 171 alin. (2) din Codul administrativ, organul de executare pentru actul administrativ individual este autoritatea publică emitentă, dacă legea nu prevede altfel. Condiţiile şi procedura de executare a unui act administrativ individual sunt reglementate de titlul VII din Codul administrativ22.

Funcţie de protecţie juridică. Acţiunea autorităţilor publice prin intermediul unui act administrativ individual determină şi opţiunile destinatarului sau terţului afectat de această formă de acţiune a statului pentru folosirea căilor de atac23. Actul administrativ individual se contestă cu cerere prealabilă sau cu acţiune în contencios administrativ. Astfel, cererea prealabilă este o cale de atac extrajudiciară obligatorie, excepţiile de la efectuarea examinării procedurii prealabile fiind stabilite expres de prevederile art. 163 din Codul administrativ24. Cererea prealabilă precedă acţiunea în contencios administrativ. Potrivit art. 162 alin. (3) din Codul administrativ cererea prealabilă poate fi îndreptată spre: a) anularea în tot sau în parte a unui act administrativ individual ilegal sau nul; b) emiterea unui act administrativ individual. Având în vedere că tipul de acţiune în contencios administrativ depinde de forma acţiunii administrative utilizată de autoritatea publică, articolul 206 alin. (1) lit. a)-b) şi d) din Codul administrativ autorizează pentru contestarea actului administrativ individual admisibilitatea25 acţiunii în contestare (anularea actului administrativ individual ilegal), acţiunea în obligarea emiterii actului administrativ individual şi acţiunea în constatarea nulităţii actului administrativ individual. Funcţiei respective i se atribuie şi protecţia juridică provizorie: cererea de suspendare a executării actului administrativ individual defavorabil şi ordonanţa provizorie.

Momentul declanşării efectului executoriu al actului administrativ.
Clasificare.

După cum s-a subliniat mai sus, comunicarea actului administrativ individual destinatarului sau terţului afectat, generează eficienţa (valabilitatea) acestuia, produce efectele juridice corespunzătoare, inclusiv efectul executoriu. Executarea actului administrativ individual este unul dintre cele mai importante efecte juridice. Pentru realizarea acestuia, autoritatea publică este îndreptăţită să aplice chiar măsuri de executare silită (de exemplu: realizarea prin substituire, amenda de constrângere etc.).

Momentul de declanşare a efectului executoriu al actului administrativ, potrivit articolului 171 alin. (4) din Codul administrativ26, coincide cu valabilitatea acestuia. În textul articolului pre-citat este utilizată noţiunea „…executorii din momentul survenirii obligativităţii lor…“ (s.n.). Deşi folosirea în textul normativ a noţiunii „obligativităţii“ nu este cea mai reuşită, sensul este acelaşi. Aşadar, actul administrativ individual este executoriu din momentul când devine valabil. Conform articolului 139 alin. (1) din Codul administrativ un act administrativ individual devine valabil (s.n.) pentru persoana căreia îi este destinat sau care este afectată de el în momentul în care i se comunică acesteia, cu excepţia27 cazului când actul administrativ însuşi stabileşte o dată ulterioară pentru obligativitatea sa.

Subliniem cu titlu de precizare că, articolul 139 din Codul administrativ nu defineşte conceptul de valabilitate a actului administrativ individual, ci reglementează începutul (alineatul (1)) şi sfârşitul (alineatul (3)), adică durata valabilităţii unui act administrativ individual. Această concluzie rezultă din sinopsisul dispoziţiilor articolului 139; termenul „devenirea“ (alineatul (1)) şi „rămânerea“ (alineatul (3)) unui act administrativ individual valabil, precum şi excepţia (negativă) de nevalabilitate a actului administrativ individual nul.

Termenul „valabilitatea“ actului administrativ individual nu este definit de Codul administrativ. Conceptul respectiv cuprinde: valabilitatea externă şi internă (eficienţa internă). Eficienţa „externă“ este în general înţeleasă ca fiind obligarea destinatarului sau terţului afectat de actul administrativ individual, chiar dacă reglementarea specifică — de exemplu din cauza unei condiţii suspensive sau a unui termen — intră în vigoare mai târziu. Astfel, ultima este doar o chestiune de eficienţă „interioară“.

Eficienţa externă apare odată cu comunicarea actului administrativ individual. Întrucât comunicarea poate fi făcută către destinatar sau terţul afectat, astfel, unul şi acelaşi act administrativ individual poate fi comunicat la momente diferite de timp. Aşadar, momentul eficienţei externe poate varia, de asemenea, individual.

Eficacitatea externă a actului administrativ individual este parţial echivalată cu existenţa juridică a actului administrativ28. Acest lucru este logic în măsura în care actul administrativ individual se limitează la aria administrativă internă înainte de anunţul său, şi doar odată cu anunţul intră „în lumea exterioară“. Deoarece comunicarea marchează simultan momentul în care actul administrativ are efect asupra persoanei căreia i se anunţă, existenţa şi eficacitatea coincid. Cu toate acestea, acest fapt se aplică numai primei persoane căreia i se comunică actul administrativ.

Dacă actul administrativ individual este cunoscut ulterior altor persoane, acesta va intra în vigoare (va deveni valabil) faţă de aceste persoane la un moment ulterior, deşi a existat deja ca atare după primul anunţ29. Momentul existenţei juridice şi cel al eficienţei externe se pot corela astfel, dar nu trebuie să persiste din raţiuni de ordin practic. Argumentele expuse demonstrează că, existenţa juridică şi eficacitatea externă nu sunt, prin urmare, sinonime. În practică, această distincţie este deosebit de evidentă în ce priveşte calcularea termenului căilor de atac.

Observăm că, autoritatea publică emitentă este îndreptăţită să modeleze temporal valabilitatea şi efectul executoriu al actului administrativ individual în raport cu o altă dată, alta decât cea a comunicării. În acest caz, autoritatea publică acţionează discreţionar.

Similar coraportului dintre existenţa legală şi eficienţa externă, eficienţa internă şi cea externă a actului administrativ individual pot varia în partea ce ţine de criteriul temporal. Eficienţa internă ar trebui să indice apariţia consecinţelor juridice ale actului administrativ emis într-un caz specific. Prin urmare, actul administrativ individual ar trebui să declanşeze efectiv efectele juridice materiale (inclusiv, executarea) care au fost urmărite din momentul eficienţii sale interne. Pentru a clarifica lucrurile, acest efect este uneori descris folosind termeni precum „validitate“, „relevanţă“, „în vigoare“ sau „obligativitate“.

Totodată, este adevărat că, în majoritatea cazurilor, eficacitatea externă şi cea internă coincid. Cu toate acestea, în cazul în care reglementarea principală este legată de o condiţie suspensivă sau de o limită de timp, eficacitatea externă şi cea internă diferă. În cazul în care consecinţele juridice preconizate prin emiterea actului administrativ individual nu trebuie să apară imediat, acestea trebuie să fie acoperite de prevederi speciale, precum cele care există sub forma unor dispoziţii adiţionale conform art. 138 din Codul administrativ30.

Valabilitatea (eficienţa) actului administrativ individual se atribuie la latura consecinţelor juridice, şi diferă de legalitatea sa. Diferenţa dintre valabilitatea şi legalitatea/ilegalitatea actului administrativ este un principiu fundamental31. Un act administrativ individual ilegal este, din acest punct de vedere, eficient şi executoriu odată cu comunicarea sa. Consacrarea acestei reguli de drept este susţinută de prevederile articolului 139 alin. (2) din Codul administrativ32, care prevede că, un act administrativ individual obţine valabilitate cu acel conţinut cu care este comunicat. Respectarea legii — un deziderat fundamental al statului de drept — este asigurată în dreptul civil în special prin interzicerea recunoaşterii actelor juridice care încalcă legea.

Dispoziţiile articolului 139 alin. (1) — (2) din Codul administrativ33 formează, ca să spunem aşa, un contra-concept acestei forme de legătură între legalitate şi valabilitate juridică: actul administrativ individual îşi dezvoltă consecinţele juridice, indiferent de legalitatea sa.

Contramodelul din domeniul dreptului administrativ, la rândul său, se bazează pe statul de drept: el decurge din nevoia de securitate juridică. Ceea ce este decisiv rezidă în faptul că actele administrative individuale — spre deosebire de contractile civile care au rădăcini în autonomia privată — sunt o formă suverană de acţiune a statului, care îndreptăţesc (şi obligă) autorităţile publice să îndeplinească competenţele.

Dispoziţiile articolului 139 şi 171 alineatul (4) din Codul administrativ34 sunt conceptuale pentru procedura administrativă a actului administrativ individual.

Subliniem că, prin intermediul executării administrative, obligaţiile de drept public ale cetăţeanului şi alte consecinţe ale actului administrativ individual defavorabil35, sunt executate de către autoritate printr-o procedură specială.36 Normele de drept care reglementează executarea administrativă fac parte din dreptul administrativ.

Necesitatea de apărare, legalitatea administraţiei publice şi în general respectarea şi consolidarea statului de drept, construcţia unei administraţiei publice eficiente şi intervenţia proporţională a puterii publice prin intermediul actului administrativ individual defavorabil în drepturile destinatarului sau terţului afectat, a determinat legiuitorul de a reglementa felurile, cazurile şi procedura de suspendare a efectului executoriu al actului administrativ împovărător.

Baza legală principală pentru suspendarea funcţiei de titlu executoriu a actului administrativ individual defavorabil este cuprinsă în articolele 171-172, 164 alineatul (2), 214 şi 250 lit. b) din Codul administrativ37. Reglementările normative respective prezintă pe alocuri adevărate novaţii pentru sistemul juridic autohton şi comunitatea profesioniştilor dreptului. Înţelegerea şi aplicarea lor corectă necesită schimbarea atitudinii, excluderea stereotipurilor, scepticismului juridic şi o cultură juridică avansată, iar la nivel de metode, o abordare corectă din punct de vedere sistematic, teleologic, logic şi literar, având aprinsă permanent lumina conceptului de legislaţie administrativă prietenoasă cetăţeanului.

Din punct de vedere constituţional suspendarea executării actului administrativ individual defavorabil se fundamentează în calitate de măsură de protecţie provizorie pe articolele 1 [statul de drept], 20 [accesul liber la justiţie], 26 [dreptul la apărare] şi 53 [Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică] din Constituţie38.

În special, articolul 53 alin. (1) din Legea fundamentală39 garantează un drept fundamental la protecţie juridică efectivă împotriva actelor autorităţii publice, în măsura în care acestea interferează cu drepturile persoanei în cauză.

Suspendarea executării actului administrativ individual implică o abordare complexă, pe de o parte, dată de necesitatea implementării efectului executoriu al acestuia, iar pe de altă parte de protecţia juridică efectivă, care include şi protecţia judiciară provizorie, în privinţa efectului executoriu al actelor administrative individuale împovărătoare.

În lipsa protecţiei judiciare provizorii în privinţa oricăror tipuri de ilegalităţi a măsurilor suverane întreprinse de autorităţilor publice în procesul de realizare a funcţiei administrative a puterii publice (de executare a legilor), conceptul statului de drept şi accesul efectiv la un control judecătoresc ar putea fi compromis sever, transformându-se doar într-o formalitate. Totodată, dreptul subiectiv din unul concret şi efectiv,40 s-ar transforma într-o dimensiune iluzorie şi teoretică, datorită intervalului de timp de la iniţierea procesului şi până la adoptarea unei hotărârii judecătoreşti definitive. Astfel, de vreme ce statul garantează un drept, el trebuie să creeze premisele realizării acestuia.41

Timpul de efectuare a examinării procedurii prealabile şi durata procesului de contencios administrativ nu ar trebui să se transforme, din căi de atac efective privind apărarea drepturilor vătămate de activitatea administrativă a autorităţilor publice, în proceduri şi laboratoare generatoare de încălcări a drepturilor şi libertăţilor omului. Procedurile principale oferă reclamantului un anumit grad de incertitudine.

Astfel, protecţia legală provizorie în procesul de contencios administrativ nu a fost concepută şi nici nu poate fi o instituţie formalistă şi de decor42, dar o regulă obişnuită atunci când este impusă de apărarea urgentă a revendicării încălcării dreptului subiectiv al reclamantului, legalitatea şi proporţionalitatea administraţiei publice, prin punerea în balanţă a altor componente ale interesul public43.

Protecţia juridică provizorie împotriva efectului executoriu al actului administrativ individual defavorabil are scopul de a garanta o protecţie legală efectivă şi constituie un remediu intermediar de protecţie a drepturilor până la obţinerea de către reclamant a unei hotărâri judecătoreşti favorabile definitive.

Protecţia juridică provizorie prin suspendarea executării actului administrativ individual defavorabil se mai numeşte şi procedură de urgenţă, deoarece în cadrul ei se poate rezolva o problemă care se referă la un drept vătămat printr-un act administrativ individual. Totodată, pentru suspendarea executării actului administrativ individual defavorabil, nu trebuie desfăşurat un proces îndelungat în instanţă. Avantajul, este că această procedură scurtată şi sumară permite luarea deciziilor cât mai rapid, de exemplu dacă evenimentul prejudiciabil pentru drepturile destinatarului sau terţului afectat de actul administrativ individual este iminent.

Protecţia juridică temporară împotriva actului administrativ individual defavorabil este deosebit de populară în Germania şi aşa urmează să devină în Republica Moldova, datorită structurii sale speciale. Mai ales dacă reclamantul caută „ajutor rapid“ sau dacă există o urgenţă de timp, ar trebui luată în considerare de fiecare dată o procedura scurtată44, eficientă şi sumară45. Din aceste motive, conform art. 172 alin. (5) din Codul administrativ46 pentru autorităţile publice competente pentru soluţionarea cererii prealabile, decizia cu privire la suspendarea executării se ia în termen de 5 zile lucrătoare din momentul înregistrării cererii, daca legea nu prevede altfel.

Garanţia protecţiei juridice nu se rezumă doar la faptul că acţiunea în justiţie poate fi înaintată instanţei competente, ci garantează şi eficacitatea protecţiei juridice. Cerinţele formale pentru acţiunile procesuale pot servi securităţii juridice, cu condiţia ca acestea să fie adecvate pentru clarificarea situaţiei juridice pentru toate părţile implicate în mod rapid şi fără echivoc.47 Instanţa este obligată să revizuiască integral decizia atacată în latura juridică şi de fapt. Acest drept fundamental are efecte pentru procedura administrativă şi procedura prealabilă. În conformitate cu aceasta, chiar şi autoritatea publică trebuie să acţioneze în aşa fel încât dreptul fundamental la o protecţie juridică efectivă să nu fie ulterior afectat48.

Din punct de vedere a modului de instituire a suspendării executării actului administrativ individual defavorabil, Codul administrativ distinge: a) suspendare survenită prin efectul legii; b) suspendare instituită de către autoritatea publică sau instanţa de judecată la cererea destinatarului sau terţului afectat de actul administrativ individual defavorabil.

Suspendare executării actului administrativ defavorabil prin efectul legii

Comunicarea actului administrativ individual defavorabil marchează eficienţa acestuia pentru destinatar sau terţul afectat în drepturile sale. Din momentul respectiv se declanşează imediat efectul executoriu, dacă legea specială nu prevede altfel. Cererea prealabilă şi acţiunea în contestare a actului administrativ nu au în general efect suspensiv în conformitate cu prevederile articolul 171 alin. (4) din Codul administrativ.49

În legislaţia administrativă a Germaniei, de unde s-a inspirat Codul administrativ, cererea prealabilă şi acţiunea în anulare din contra au în general efect suspensiv în conformitate cu articolul 80 alin. (1) din VwGO50, cu excepţiile în materie de taxe şi impozite ori când autoritatea este îndreptăţită să dispună executarea imediată. Aceasta înseamnă că persoana în cauză este suficient de protejată pe durata acestor căi de atac.

În concepţia Codului administrativ, depunerea cererii de prealabile sau a acţiunii în judecată prin excepţie produce efectul de suspendare a executării actului administrativ individual.

Suspendarea executării actului administrativ individual defavorabil prin efectul legii poate fi la rândul său de trei feluri: a) suspendarea executării actului administrativ individual survine prin depunerea unei cereri prealabile; b) suspendarea executării actului administrativ individual prin înaintarea acţiunii în judecată prin care se contestă actul administrativ individual. c) depunerea unei cereri de suspendare51, cu excepţia stabilită de prevederile articolul 171 alin. (5) din Codul administrativ.

Primele două modalităţii de suspendare sunt prevăzute de articolul 171 alin. (5) din Codul administrativ52, care prevede că, în cazurile stabilite de lege, suspendarea executării actului administrativ individual survine prin depunerea unei cereri prealabile sau acţiuni în judecată prin care se contestă actul administrativ individual.

După cum rezultă din textul normativ, „în cazurile stabilite de lege“, excepţiile de la efectul executoriu al actului administrativ individual defavorabil se instituie prin lege specială, care derogă de la caracterul uniform al reglementării oferite de Codul administrativ.

Termenul „lege“ trebuie înţeles în lumina dispoziţiei articolului 2 alin. (2) al Codului administrativ53, unde este utilizată noţiune de „norme legislative speciale“. În ambele cazuri, derogările pot fi instituite prin lege organică. Excluderea aplicabilităţii unor prevederi ale Codului administrativ poate opera doar prin lege specială organică, nefiind admisă, după cum logic rezultă, derogarea printr-un act normativ inferior.

În cazurile prevăzute de articolul 171 alin. (5) din Codul administrativ, efectul executoriu este stopat temporar. El se declanşează ori se reia ulterior, doar odată ce actul administrativ individual obţine puterea lucrului decis potrivit articolului 140 din Codul administrativ54.

Politica de drept al statului realizată în conformitate cu prevederile art. 171 alin. (5) are scopul de a preveni unele efecte juridice energice în privinţa drepturilor persoanei în lipsa unui control de legalitate realizat prin căile de atac asupra actului administrativ individual defavorabil.

Pentru a stabili dacă ingerinţele suverane substanţiale în drepturile persoanei sunt legale, adică sunt proporţionale şi nu depăşesc zona de protecţie a substanţei dreptului subiectiv, statul este autorizat (obligaţie constituţională) în realizarea funcţiei legislative să remodeleze efectul executoriu prin coinciderea momentului declanşării acestuia odată cu incontestabilitatea actului administrativ individual. Prin acest tip de politică de drept al statului se acordă un fel de protecţie legală provizorie, atunci când drepturile omului sunt de o natura şi importanţa specială.

Articolul 171 alin. (5) reglementează un fapt juridic complex. Astfel, pe lângă cazurile instituite de legea specială, pentru declanşarea efectului suspensiv al executării actului administrativ individual mai este necesar de depunerea unei cereri prealabile sau acţiunii în judecată prin care se contestă actul administrativ individual. Verbul „survine“ din textul normativ pre-citat, urmat de prepoziţia introductivă de complement circumstanţial modal „prin“, condiţionează acţiunea suspendării prin efectul legii, doar dacă este urmată de realizarea uneia din cele două condiţii pozitive enunţate.

Doar depunerea cererii prealabile sau acţiunii în judecată întrerupe efectul executoriu al actului administrativ, iar autoritatea publică este obligată prin lege să înceteze acţiunile de executare. În cazul în care, executarea silită nu este iniţiată de autoritatea publică competentă cu executarea, ultima este obligată să se abţină de la orice măsură de executare.

Prin lege specială, efectul suspensiv poate fi declanşat în condiţii şi mai favorabile pentru destinatar sau terţul afectat, chiar dacă nu este îndeplinită condiţia depunerii cererii prealabile sau acţiunii în judecată. De exemplu, actul de constatare defavorabil emis de Autoritatea Naţională de Integritate în realizarea competenţei sale devine executoriu doar după ce acesta devine definitiv.55

În situaţia se remarcă că, din momentul comunicării actului administrativ individual defavorabil şi până la devenirea definitivă a acestuia, dispozitivul acestuia nu poate fi executat de autoritatea publică competentă pentru executare, indiferent de faptul că, reclamantul n-a depusă acţiune în judecată. Evident este însă faptul, că nedepunerea acţiunii în judecată în termenul stabilit de lege atrage după sine puterea lucrului decis şi posibilitatea iniţierii executării silite.

Noţiunile „depunerea“, „cererea prealabilă“ şi „acţiunea în judecată“ necesită clarificări univoce pentru aplicarea corectă a dispoziţiilor articolului 171 alineatul (5) al Codului administrativ56.

Prin „depunere“ se are în vedere dreptul persoanei la utilizarea căilor de atac în privinţa actului administrativ individual defavorabil.

Noţiunea de „cerere prealabilă“ utilizată în textul art. 171 alin. (5) are sensul de instituţia procedurii prealabile reglementată de prevederile articolelor 162-169 din Codul administrativ57. Procedura prealabilă are o dublă natură juridică. Pe de o parte, este o procedură prealabilă reglementată de cartea III din Codul administrativ58, care este necesară pentru admisibilitatea unei acţiuni în anulare sau în obligare. Pe de altă parte, este şi o procedură administrativă. Acest lucru este demonstrat de faptul că procedurile prealabile nu sunt efectuate de către instanţă, ci de către autoritatea publică emitentă sau autoritatea în competenţa căreia i-a fost atribuită soluţionarea cererii prealabile.59 Procedura prealabilă constituie un drept garanţie a cetăţeanului. El poate, mai ales dacă este vătămat în drepturile sale, să abordeze un act administrativ individual atât din punct de vedere legal cât şi al oportunităţii, în timp ce în cazul controlului judiciar nu poate invoca decât ilegalitatea actului administrativ individual. De asemenea, are drept scop scutirea instanţelor judecătoreşti de cererii care pot fi soluţionate extrajudiciar de autoritatea publică emitentă, eventual de către acea superioară.

Condiţia depunerii cererii prealabile este întrunită dacă autorul cererii are dreptul la cerere prealabilă conform art. 166 din Codul administrativ şi dacă aceasta nu este evident inadmisibilă (omiterea termenului, actul administrativ formează obiectul cererii prealabile, respectarea cerinţelor de formă şi procedură, necesitatea de protecţie juridică etc).

Dacă cererea prealabilă este neîntemeiată, atunci efectul de suspendare a executării conform articolului 171 alineatul (5) oricum se declanşează odată cu înaintarea acesteia, deoarece lipsa temeiniciei se constată ca rezultat al soluţionării fondului cererii prealabile de către autoritatea publică emitentă şi eventual de autoritatea publică superioară. Din acest considerent suspendarea executării actului administrativ individual prin efectul legii cuprinde ambele etape ale procedurii prealabile.

Potrivit articolului 167 alineatul (3) din Codul administrativ, termenul general de soluţionare a cererii prealabile este de 15 zile, însă acesta poate fi prelungit în condiţiile articolului 60 alineatele (4)—(5), iar pentru autoritatea publică superioară termenul general se stabileşte în conformitate cu prevederile articolele 169 alineatul (3) şi 60 alin. (1), corespunzător aplicându-se prevederile privind posibilitatea prelungirii termenului.60

Totodată, textul normativ “…depunerea unei…“ şi “…acţiuni în judecată prin care se contestă actul administrativ individual“, corespunzător se referă la dreptul reclamantului de a înainta acţiunea în contencios administrativ în conformitate cu prevederile articolului 189 alin. (1) din Codul administrativ. Tipul acţiunii autorizate în conformitate cu prevederile articolului 206 din Codul administrativ este acţiunea în contestare (alineatul (1) lit. a)), fapt ce rezultă şi din expresia “…se contestă…“. Prin acţiunea în contestare se urmăreşte anularea unui act administrativ individual ilegal defavorabil reclamantului. Acţiunea în contestare mai este numită acţiune în evitare61, datorită scopului său de a evita consecinţele juridice ale actului administrativ individual ilegal defavorabil pentru reclamant, care poate fi destinatarul sau terţul afectat.

Este controversată teza că înaintarea acţiunii în constatarea nulităţii actului administrativ individual produce efectul suspensiv potrivit clauzei din articolul 171 alineatul (5) din Codul administrativ.

Controversa este generată de faptul că, actul nul nu produce efecte juridice conform articolului 139 alin. (5) din Codul administrativ.62

Subliniem că, pentru eliminarea incertitudinii este posibilă solicitarea suspendării executării actului administrativ individual în conformitate cu prevederile articolului 214 al Codului administrativ, dacă autoritatea publică de facto realizează măsuri de executare faţă de reclamant. Destinatarul sau terţul afectat prin actul administrativ individual nul este în drept să refuze executarea acestuia.

Acţiunea în contestare generează efectul suspendării prin efectul legii, doar dacă acţiunea este înaintată cu respectarea termenului legal, respectarea procedurii prealabile63 şi întrunirea altor condiţii de admisibilitate. Repunerea în termenul de înaintare a acţiunii în contestare are ca efect reluarea prin efectul legii a suspendării executării actului administrativ individual.

Respingerea acţiunii în contestare în instanţa de fond nu provoacă reluarea efectului executoriu, actul administrativ nefiind înzestrat cu puterea lucrului decis. Un act administrativ individual obţine puterea lucrului decis atunci când nu mai poate fi contestat nici pe cale prealabilă, nici prin acţiune în instanţa de judecată competentă.

Astfel, pentru acţiunea în instanţa de judecată puterea lucrului decis pentru actul administrativ individual survine odată cu caracterul irevocabil al deciziei instanţei de recurs în conformitate cu prevederile art. 248 alin. (2) din Codul administrativ64. Evident că pentru acţiunea în contencios administrativ efectul puterii lucrului decis al actului administrativ depinde de faptul dacă părţile exercită căile de atac: apelul şi recursul.

Al treilea caz de suspendare prin efectul legii se referă la depunerea unei cereri de suspendare a executării actului administrativ individual în conformitate cu prevederile articolului 171 alineatul (4) fraza a 2-a din Codul administrativ: „Dacă se depune o cerere de suspendare a executării actului administrativ individual, acesta poate fi executat doar după soluţionarea cererii respective“. 65

Norma juridică respectivă instituie o novaţie, o cale de mijloc între suspendarea prevăzută de prevederile articolului 171 alin. (5) din Codul administrativ şi întreruperea temporară a efectului executoriu al actului administrativ individual prin decizia autorităţii publice sau instanţei de judecată competentă prin act judecătoresc de dispoziţie potrivit alineatului (4), teza a 2-a din prima frază: “…cu excepţia cazului când executarea lor este suspendată prin decizia autorităţii publice sau prin act judecătoresc de dispoziţie…“

De ce o cale de mijloc? După cum am subliniat, Codul administrativ are ca sursă de inspiraţie legislaţia similară din Germania. În Germania, regula de bază în materie de suspendare a executării actului administrativ individual constă în faptul că, depunerea cererii prealabile sau acţiunii în instanţa de judecată pentru contestarea actului administrativ individual produce efectul de suspendare66, executarea de la comunicare fiind excepţia.

Din motivele expuse, dispoziţia alineatului (4) fraza a 2-a din articolul 171 al Codului administrativ67 necesită unele clarificări ce pot fi obţinute prin aplicarea acesteia în mod sistematic, împreună cu dispoziţiile articolelor 172 şi 214.

Pentru ca o cerere de suspendare a executării actului administrativ individual să producă ipso iure68 stoparea temporară a executării acestuia, potrivit prevederilor legale enunţate supra, este necesar să fie îndeplinite anumite condiţii.

1. Obiectul unei cereri de suspendare a executării trebuie să fie un act administrativ individual defavorabil pentru destinatar sau terţul afectat în drepturile sale. Condiţia respectivă rezultă din textul articolului 171 alineatului (4): “…actului administrativ individual…“. Caracterul „defavorabil“ este susţinut de acelaşi termen folosit în reglementarea de la alineatul (1) al articolului 172 din Codul administrativ, precum şi de prevederile de la articolul 214 alineatul (1). În primul caz, se referă la depunerea cererii de suspendare în cadrul procedurii prealabile, iar în al doilea caz, în cadrul procedurii acţiunii în contestare sau până la depunerea ei, cu condiţia depunerii cererii de suspendare în procedura prealabilă. În ultimul caz, depunerea cererii de suspendare este construită pe regula subsidiarităţii. Principiul subsidiarităţii decurge din textul articolului 214 alineatul (1) al Codul administrativ, care prevede că „Reclamantul poate solicita instanţei de judecată competente suspendarea executării actului administrativ individual până la înaintarea acţiunii în contencios administrativ dacă autoritatea publica învestită cu soluţionarea cererii prealabile a refuzat suspendarea sau nu a soluţionat cererea de suspendare în termenul stabilit la art.172 alin.(3)“ (s.n.)69.

2. Autorul cererii trebuie să fie destinatarul sau terţul afectat de actul administrativ individual defavorabil. Potrivit articolului 11 alin. (2) din Codul administrativ70 destinatarul unui act administrativ individual este doar persoana către care actul administrativ se îndreaptă. Terţii, ale căror drepturi sânt afectate de actul administrativ individual, nu sânt destinatarii acestuia. Inadmisibilitatea vădită a cererii prealabile sau acţiunii în contestare nu produce efectul de suspendare a executării prin efectul legii, inclusiv dacă reclamantul nu are dreptul la înaintarea cererii prealabile sau a acţiunii în contestare, corespunzător conform articolelor 166 şi 189 alin. (1) din Codul administrativ71. Explicaţiile cu privire la admisibilitatea cererii prealabile sau acţiunii în contencios rămân valabile şi pentru această instituţie juridică.

3. Cererea de suspendare trebuie să fie depusă în formă scrisă, iar din conţinutul ei este suficient să rezulte intenţia reclamantului de a solicita suspendarea executării actului administrativ individual. Cererea poate fi formulată în acelaşi document în care este formulată cererea prealabilă72, fapt susţinut de prevederile articolului 164 alineatul (2) din Codul administrativ, iar în cazul în care cererea este depusă de reprezentantul împuternicit, de prevederile din articolele 45-47 şi 211 alineatul (2) ş 212 alineatul (1) lit. c) al Codului administrativ73.

4. La autoritatea publică competentă, cererea de suspendare este admisibilă dacă actul administrativ individual defavorabil poate fi contestat cu cerere prealabilă conform articolului 162 alineatul (3) lit. a) şi dacă nu este exceptată efectuarea examinării procedurii prealabile conform arcticului 163 din Codul administrativ74.

Respectarea condiţiilor respective este obligatorie pentru declanşarea aplicabilităţii efectului de suspendare ipso iure. Prin lege specială, legiuitorul poate deroga de la această prevedere în condiţiile articolului (2) alineatului (2) Codul administrativ75.

Esenţa efectului juridic al depunerii cererii conform alineatului (4) fraza a 2-a din articolul 171 al Codului administrativ76 rezidă în provocarea suspendării executării actului administrativ individual doar prin efectul legii, fără îndeplinirea altor formalităţi decât cele descrise.

Autoritatea publică sau instanţa de judecată competentă, odată cu soluţionarea cererii de suspendare, poate admite sau respinge cererea. În cazul respingerii cererii, efectul de suspendare a executării decade, iar efectul de executare a actului administrativ îşi reia acţiunea prin lege. Reluarea efectului suspensiv al executării actului administrativ după respingerea cererii de suspendare de autoritatea publică este posibil prin depunerea cererii respective în conformitate cu prevederile articolul 214 din Codul administrativ.

Până la soluţionarea cererii de suspendare, actul administrativ individual defavorabil nu poate fi executat. Neîndeplinirea acestei obligaţii legale negative de către autorităţile publice şi persoanele care acţionează în numele lor, generează formele răspunderii juridice conform arcticului 35 din Codul administrativ.

Autoritatea publică competentă este obligată să soluţioneze cererea de suspendare în termeni restrânşi. Potrivit articolului 172 alineatul (3) din Codul administrativ77, decizia cu privire la suspendarea executării se ia în termen de 5 zile lucrătoare din momentul înregistrării, daca legea nu prevede altfel. Termenul de 5 zile lucrătoare curge din momentul înregistrării cererii de suspendare, însă prin lege specială termenul poate fi micşorat sau majorat.

Stabilirea unui termen legal pentru autoritatea publică are menirea de asigura eficienţa procedurii administrative conform articolului 28 din Codul administrativ78, dar şi de a debloca efectul executoriu al actului administrativ individual atunci când cererea nu este întemeiată sau autoritatea publică decide discreţionar de a respinge cererea. Termenul respectiv este fundament şi de faptul că cererea procedura prealabilă se soluţionează în termeni legali restrânşi.

În ce priveşte soluţionarea cererii de suspendare depusă în instanţa de judecată reglementările din articolul 214 din Codul administrativ79 nu prevăd un termen fix, însă acest fapt obligă instanţa de judecată să acţioneze mai prudent şi în termen rezonabil pentru raţiunile de ordin practic expuse mai sus cu ocazia analizei cererii de suspendare în contextul procedurii prealabile. Potrivit articolului 27 din Codul administrativ80, în cazul în care prezentul cod sau alte legi speciale nu impun un anumit termen, autorităţile publice şi instanţele de judecată competente trebuie să acţioneze într-un termen rezonabil (s.n.).

Subliniem că, respingerea cererii de suspendare de către instanţa de judecată declanşează reluarea efectului executoriu al actului administrativ individual defavorabil pentru destinatar şi eventual terţul afectat în drepturile sale. Ulterior, în recurs, efectul de suspendare a executării poate fi reluat în cazul undei decizii de admitere. (va urma).