Transparența bugetară în Republica Moldova

Mariana ODAINIC, doctor în drept, conferențiar universitar (ORCID: 0000-0001-9895-3915)

Budget Transparency in the Republic of Moldova As the article title suggests, scientific research will be directed to highlighting the transperency in public sector, specially the budget transparency in Moldova. In fact, given the complexity of the transparency issue, we decided in this study to refer only to the role of this phenomenon in the budget process. Transparency in the planning and execution of the state budget and the budgets of the administrative-territorial units represents an important principle of the budgetary process. Key words: Public finances, state, civil society, open budget, transparency, budget transparency.

După cum sugerează denumirea articolului, scopul acestuia este de a aborda transparența în procesul decizional în general, și transparența în procesul bugetar, în mod special. Ținând cont de complexitatea fenomenului în general, ne referim aici doar la partea transparenței bugetare. Transparența în planificarea și executarea bugetului de stat și a bugetelor unităților administrativ–teritoriale, reprezintă și unul dintre principiile pe care se fundamentează procesul bugetar. Cuvinte cheie: finanțe publice, stat, societate civilă, supravegherea bugetului, transparență bugetară, transparență.

Importanta fuziune dintre instituția jurdică a resurselor financiare ale statului și regimul juridic al administrării acestora implică anumite exigențe ce urmează a fi satisfăcute întru asigurarea eficienței acestui proces. Complexitatea produsului acestei fuziuni este resimțită în plan practic de specialiștii antrenați în diferite procese de administrarea sau conexe administrării finanțelor publice.

Finanțele statului ca instituție juridică, financiară și economică reprezintă un fenomen amplu, cu abordări și implicații multiple. Instituția respectivă se află la hotarele disciplinelor juridice și a celor economico-financiare. Este imposibilă delimitarea absolută a abordării economice de cea juridică, dar și invers. Dată fiind importanța finanțelor statului, veniturile și cheltuielile statului sunt regăsite într-un circuit care, în mod absolut categoric, trebuie fundamentat juridic. Fundamentarea juridică nu se poate realiza corect fără cunoașterea particularităților economico-financiare ale instituției. Această simbioză duce și la ideea de necesitate a fundamentării juridice a tuturor proceselor prin care trec finanțele statului, iar unul dintre ele — extrem de important, este administrarea acestora. În același timp, simbioza la care ne referim, pentru a da eficiență maximă, are nevoie de asigurarea gradului necesar de transparență, astfel încât toți cei interesați, dar și cei specializați în domeniile aferente, să poată aprecia eficacitatea și corectitudinea procedurilor vizate.

Transparența bugetară urmează a fi examinată prin prisma abordării teoretice îmbinată cu cea practică. Iar în rezultat, aceasta duce în mod inevitabil la identificarea practicilor ineficiente în administrarea finanțelor statului și combaterea acestora.

Pe de o parte este important a fi cercetate aspecte importante ale procesului bugetar: cadrul legal național, participanții la procesul bugetar, planificarea acestuia, procedura de examinare și adoptare, proiectul de buget, transparența la diverse etape de derulare a procesului bugetar, soluționarea dificultăților din sfera bugetare, iar pe de alta — cauzele ce generează infiltrarea fenomenelor negative în procesul bugetar, modalitățile de manifestare a acestora în cadrul etapelor de derulare a procesului bugetar, căile de excludere a cauzelor ce generează aceste fenomene, precum și atingerea progreselor necesare eficientizării procesului bugetar prin asigurarea gradului necesar de transparență și prin aplicarea corectă a legislației aferente..

Important a fi menționat este faptul că interferența acestor două fenomene complexe: finanțele publice, procesul bugetar și transparența, face ca fenomenele ce au un impact negativ în procesul bugetar, să fie excluse treptat. Grație transparenței, se purcede nemijlocit la identificarea cauzelor ce au dus la acest fenomen și la identificarea soluțiilor ce ar exclude aceste cauze, ajungându-se la eficiența scontată a etapei concrete din derularea procesului bugetar.

Un rol aparte revine reglementărilor în vigoare în materie de transparență în procesul decizional, și, respectiv, în domeniul bugetar.

Bunele practici din domeniul bugetar au la bază principii de eficiență a utilizării resurselor financiare ale statului. Finanţele publice având menirea de a asigura activitatea instituțiilor statului, pentru a fi utilizate cât mai eficient și rațional, urmează calea de cheltuire a lor prin intermediul unor căi expres reglementate de lege, anume pentru atingerea performanțelor în utilizarea rațională a resurselor financiare publice. Iar aceste căi și destinația mijloacelor financiare alocate de către stat anumitor domenii urmează a fi suficient de transparente, încât contribuabilul și societatea civilă să poate resimți eficiența maximă a utilizării resurselor financiare ale statului.

Totuși, nici un fenomen nu își poate atinge obiectivul doar prin reglementări, chiar și în condițiile în care ele par a fi suficiente. Este necesară asigurarea unui mecanism eficient de transpunere a normelor legale în practică, iar suplimentar la acestea, este absolut necesară combaterea eficientă a fenomenelor ce periclitează atingerea obiectivelor fundamentale vizate. Suntem în fața aceluiași fenomen când abordăm transparența și combaterea corupției în diferite domenii/instituții etc. Statul, pe lângă ideea de reglementare eficientă, urmează să asigure mecanisme eficiente de transpunere a lor în practică, dar și să ia toate măsurile necesare pentru combaterea oricărui fenomen ce influențează negativ atingerea rezultatelor scontate inițial la consfințirea normativă a regulilor ce guvernează instituția finanțelor publice.

Finanțele publice și resursele umane profesioniste sunt doi piloni fundamentali ai administrației publice. Iar atunci când din varii motive resursele umane renunță la obiectivele publice reale în favoarea unor interese personale, fiind în exercițiul funcției publice și folosind în scopul satisfacerii acestor interese resursele financiare publice, putem afirma că instituțiile/autoritățile publice nu mai dispun de cei doi piloni fundamentali pe care se bazează o activitate eficientă de interes public. Ba mai mult decât atât, acești piloni devin atât de insuficienți pentru atingerea scopurilor instituției, încât întreaga entitate publică devine ineficientă, uneori chiar inutilă, cetățenii fiind cei ce resimt acest lucru. Iar finanțele publice sunt tocmai exemplul cel mai elocvent în acest sens. Astfel, dacă de multe ori, aparent resursele financiare publice sunt utilizate în temeiuri și proceduri legale, ele în realitate sunt utilizate în scopuri individuale cu folosirea diverselor scheme de corupție. Aici ajungem în punctul în care devine imperativă depășirea problemei prin asigurarea transparenței și combaterea corupției, identificarea schemelor frauduloase, excluderea lor din procesul de planificare și utilizare a resurselor financiare publice, ceea ce este imperativ pentru salvarea banului public și ridicarea la maxim a randamentului utilizării acestuia în interes public.

Conform legislației Republicii Moldova, transparența (în procesul decizional) reprezintă oferirea, în vederea informării în mod deschis şi explicit, de către autorităţile publice care cad sub incidenţa prezentei legi a tuturor informaţiilor privind activitatea lor şi consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare şi de adoptare a deciziilor1.

Informațiile ce sunt puse la dispoziția celor interesați, va corespunde anumitor criterii distincte: informația trebuie să fie complexă, veridică, accesibilă, inteligibilă, verificabilă, ușor de prelucrat, oferită la timp și eficientă.

Un lucru extrem de important este să se cunoască faptul că dezvăluirea informațiilor nu este suficientă. Or, simpla informare, fără oportunitatea de implicare și expunere sau chiar contribuție prin exprimarea poziției, nu corespunde noțiunii de transparență.

Necesitatea transparenței în general intervine atunci când există stringenta necesitate de combatere eficientă a corupției, când guvernarea nu mai dă dovadă de eficiență și când controlul asupra decidenților de politici este absolut necesar. Este un lucru bine știut faptul că transparența, pe lângă alți factori, este fenomenul ce contribuie indiscutabil la sporirea performanței autorităților.

Așa cum se menționa mai sus, procesul bugetar este unul dintre cele mai complexe procese ce se petrec la nivelul autorităților publice centrale și locale. Așa cum acesta vizează în mod direct resursele financiare publice, transparența procesului bugetar este unul din cele mai importante manifestări ale transparenței în procesul decizional.

Transparența bugetară este importantă pentru a cunoaște care este bugetul la nivel de comunitate și cum pot fi accesate informațiile cu caracter public, și totodată este esențială pentru responsabilizarea autorităților publice. Iar atunci când vorbim despre participarea civică în procesul bugetar, aceasta participare efectivă poate avea loc atunci când există un mediu favorabil societății civile și există abordarea individuală2.

Menționăm totuși că pe de o parte, cetățenii devin activi atunci când autoritățile publice creează toate condițiile pentru participarea publicului la toate etapele procesului bugetar. Pe de altă parte însă, societatea civilă trebuie să utilizeze eficient aceste instrumente de implicare și să participe constructiv în dialog cu decidenții“3.

Așa cum ne referim la cadrul normativ ce asigura transparența bugetară în Republica Moldova, menționăm că statul nostru dispune de cadrul legal general pentru asigurarea transparenței decizionale, însă acesta nu reglementează expres și clar procesul de consultări publice la etapele de planificare și elaborare a bugetelor locale și nu doar a celor locale. Anume aici implicarea și participarea civică este cea mai eficientă și poate stabili prioritățile pentru cheltuielile bugetare la nivel local și central4.

Conform art. 3, al. 2,3 și 4, condițiile de transparență în procesul decizional urmează a fi respectate în mod obligatoriu de către următoarele autorități publice care elaborează proiecte de decizii:

Sub incidenţa prezentei legi cad următoarele autorităţi publice care elaborează proiecte de decizii:

a) Parlamentul;

b) Preşedintele Republicii Moldova;

c) Guvernul;

d) autorităţile publice autonome;

e) autorităţile administraţiei publice centrale de specialitate;

f) autorităţile unităţilor teritoriale autonome cu statut juridic special;

g) autorităţile administraţiei publice locale

h) persoanele juridice de drept public şi privat care gestionează şi utilizează mijloace financiare publice.

Aceste subiecte vor consulta cetăţenii, asociaţiile constituite în corespundere cu legea, alte părţi interesate în privinţa proiectelor de acte normative, administrative care pot avea impact social, economic, de mediu (asupra modului de viaţă şi drepturilor omului, asupra culturii, sănătăţii şi protecţiei sociale, asupra colectivităţilor locale, serviciilor publice)5.

Autorităţile publice, anual, întocmesc un raport privind asigurarea transparenţei procesului decizional, potrivit prevederilor Legii nr.239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în procesul decizional, care va fi făcut public conform pct.15 alin. unu din Regulamentul . Raportul anual privind transparenţa în procesul decizional este elaborat de coordonatorul procesului de consultare publică din cadrul autorităţii publice respective, cu contribuţia tuturor subdiviziunilor acesteia implicate în elaborarea proiectelor de decizii şi organizarea şedinţelor publice de adoptare a proiectelor de decizii6.

Legea privind transparenţa în procesul decizional are următoarele scopuri:

a) să asigure informarea multilaterală asupra procesului decizional din cadrul autorităţilor publice;

b) s ă asigure participarea directă a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional;

c) să eficientizeze procesul decizional în cadrul autorităţilor publice;

d) să sporească gradul de răspundere al autorităţilor publice faţă de cetăţeni şi societate;

e) să stimuleze participarea activă a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate la procesul decizional;

f) să asigure transparenţa activităţii autorităţilor publice.

Aceste scopuri urmează a fi asigurate din punctul de vedere al realizării lor și în procesul bugetar, vorbind aici despre transparența bugetară.

Conform legii, transparenţa în procesul decizional se bazează pe următoarele principii:

a) informarea, în modul stabilit, a cetăţenilor, a asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, a altor părţi interesate despre iniţierea elaborării deciziilor şi despre consultarea publică pe marginea proiectelor de decizii respective;

b) asigurarea de posibilităţi egale pentru participarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate la procesul decizional.

Or, procesul bugetar implică și participarea cetățenilor. În acest sens, potrivit clasamentului Open Budget Index 2017, Republica Moldova se situa pe locul 33 din 115 țări, înregistrând un scor de 58 de puncte din 100 posibile. În ceea ce privește nivelul de participare al cetățenilor, Republica Moldova înregistra în 2017 un scor de șapte din 100 puncte posibile. Acest indice măsoară transparența bugetară și accesul publicului la informația bugetară.

Noul Sondaj Bugetul Deschis (Open Budget Survey (OBS), publicat la 29 aprilie 2020, arată că la capitolul transparenţei bugetare, Republica Moldova înregistrează scorul de 57 de puncte din 100, un scor apropiat de evaluarea din anul 2017, când a acumulat 58 de puncte, așa cum am menționat mai sus.

Rezultatul indică o dezvăluire limitată a informaţiei privind documentele bugetare şi plasează Republica Moldova pe locul 39 din 117 ţări care au fost incluse în evaluare, alături de ţări ca Ungaria, Republica Cehă şi Slovacia. Spre deosebire de evaluarea din 2017, OBS 2019 atestă o creştere a gradului de detaliere a documentelor bugetare, în special, a rapoartelor anuale, cu toate acestea autorităţile rămân restante la elaborarea şi publicarea rapoartelor la mijloc de an, dar şi la capitolul disciplinei bugetare.

Suntem cu 16 puncte peste media globală, la câteva puncte de ţările care se consideră cu o transparenţă consistentă, sunt de părere mai mulţi experţi7.

Transparenţa bugetară în Republicii Moldova comparativ cu alte ţări8

Media globală — 45

Bulgaria — 71

România — 64

Ucraina — 63

Polonia — 60

Slovacia — 60

Cehia — 59

Moldova — 57

Ungaria — 45

Participarea cetăţenilor în elaborarea bugetului în Republica Moldova faţă de alte ţări9

Media globală — 14

Ucraina — 33

Bulgaria — 26

Polonia — 24

Cehia — 11

Slovacia — 11

Moldova — 4

Ungaria — 4

România — 2

Elaborarea şi executarea bugetului trebuie să se facă în condiţii de transparenţă maximă. Transparența contribuie la prevenirea corupției, asigurarea serviciilor publice mai calitative, eficientizare banilor publici și transparența în activitatea autorităților publice10.

Etapele principale ale asigurării transparenţei procesului de elaborare a deciziilor bugetare sunt:

a) informarea publicului referitor la iniţierea elaborării deciziei bugetare;

b) punerea la dispoziţia părţilor interesate a proiectului de decizie bugetară şi a materialelor aferente acestuia;

c) consultarea cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate;

d) examinarea recomandărilor cetăţenilor, asociaţiilor constituite în corespundere cu legea, altor părţi interesate în procesul de elaborare a proiectelor de decizii bugetare;

e) informarea publicului referitor la deciziile bugetare adoptate.

Una dintre exigențele transparenței bugetare este instituirea și respectarea unui calendar bugetar la nivel central, dar și local.

Astfel, la nivel central avem:

— Guvernul aprobă CBTM (Cadrul Bugetar pe Termen Mediu) — până la 1 iunie;

— Guvernul aprobă şi prezintă Parlamentului proiectele legilor bugetare pe anul următor — până la 15 octombrie;

— Parlamentul adoptă legile bugetare — până la 1 decembrie;

— Guvernul prezintă Parlamentului raportul semianualprivind executarea BPN şi a componentelor pe anul bugetar în curs -până la 15 august;

— Guvernul aprobă și prezintă Parlamentului rapoartele anuale privind executarea BS, BASS, FAOAM pentru anul bugetar încheiat -până la 1 iunie;

— Parlamentul aprobă rapoartele anuale privind executarea BS, BASS, FAOAM pentru anul bugetar încheiat -până la 15 iulie.

Calendarul bugetar la nivel local prevede următoarele termene:

— autoritatea executivă locală prezintă consiliului local proiectul bugetului local pe anul următor — 20 noiembrie;

— Consiliul local adoptă bugetul local pe anul următor -10 decembrie;

— autoritatea executivă locală prezintă consiliului local raportul anual privind executarea bugetului local pentru anul bugetar încheiat -15 martie;

— consiliul local aprobă raportul anual privind executarea bugetului local pentru anul bugetar încheiat -1 aprilie11.

Aceste termene sunt reglementate și fiecare subiect interesat, ajuns la termenele indicate în legislație, poate dispune de informațiile corespunzătoare. Bineînțeles că dacî există întârzieri în respectarea calendarului bugetar, autoritățile implicate urmează ca și aceste informații să le pună la dispoziția societății civile și a celorlate autorități implicate. Totuși, simpla publicare a propunerilor, proiectelor, rapoartelor în conformitate cu prevederile calendarului bugetar nu echivalează cu transparența bugetară. Așa cum se menționa mai sus, informațiile puse la dispoziția celor interesați trebuie să corespundă anumitor criterii, cea mai importantă consecință ce ar trebui asigurată aici fiind posibilitatea implicării societății civile, posibilitatea unei intervenții eficiente și reale. Totuși, conform datelor oferite mai sus, înțelegem că la capitolul implementare a conceptului de transparență în procesul bugetar, Republica Moldova are multe sarcini de realizat.

Spre exemplu, creșterea transparenței și implementarea măsurilor anticorupție în întreprinderile cu capital public și administrațiile publice locale și administrația publică centrală din Republica Moldova, încă reprezintă unul din obiectivele fundamentale urmărite la momentul actual în Republica Moldova. Unul dintre eforturile imense și rezultative, în măsura în care cadrul legal permite acest lucru, este și faptul că în 2016 a fost lansat portalul de date deschise care monitorizează bugetele autorităților publice locale din Republica Moldova: www.localbudgets.viitorul.org. Portalul online, care include peste 950 000 de date prezintă nivelul de transparență al gestionării finanțelor publice în 898 de localități și 32 de raioane ale țării. Printre indicatorii monitorizați se numără ponderea veniturilor și a cheltuielilor, datoriile înregistrate, împrumuturile luate de la stat și activele financiare în perioada 2007 — 201212. Sigur, această monitorizare urmează a fi realizată continuu pentru eficiență și impact maxim.

Oportună considerăm că este aici și invocarea indicelui de percepție a corupției 2019 a fost calculat în baza a 13 studii ale unor organizaţii notorii (inclusiv 9 — pentru Republica Moldova) pentru a evalua nivelul percepţiei corupţiei din sectorul public în 180 de ţări şi teritorii. Indicele este calculat la o scară de la 0 până la 100, unde „0“ semnifică corupţie totală, iar „100“ — lipsă totală de corupţie.

Peste 2/3 din ţările incluse în clasamentul IPC 2019 au un scor sub 50 puncte, scorul mediu fiind de doar 43 puncte. În fruntea clasamentului IPC 2019 sunt Danemarca şi Noua Zeelandă (ambele cu un scor de 87 puncte) şi Finlanda (86 puncte), la polul opus — Siria, Sudanul de Sud şi Somalia, respectiv, cu un scor de 13, 12 şi 9 puncte. Începând cu 2012 peste 20 de ţări şi-au îmbunătăţit semnificativ scorurile, în special, Estonia, Grecia şi Guyana. Aproape 20 de ţări au căzut semnificativ în clasament, inclusiv Australia, Canada şi Nicaragua13.

În 2019, Republica Moldova a înregistrat un scor al IPC de 32 puncte, fiind pe locul 120 din 180 ţări (în IPC 2018, Moldova, cu un scor de 33 puncte, a fost pe locul 117 din 180 ţări). Pentru comparaţie, în 2019 Georgia se află pe locul 44, România — 70, Armenia — 77, Ucraina — 126, Rusia — 137, Uzbekistan — 153, Turkmenistan — 16514.

Totuși, transparența bugetară în Republica Moldova nu este un concept dedus din actele normative ce reglementează transparența decizională, acesta este unul dintre principiile bugetare, stipulat în legislația de domeniu. Astfel, la baza elaborării, aprobării şi executării fi ecărei componente a bugetului stau principiile şi regulile bugetar-fiscale, stabilite la Capitolul II din Legea finanţelor publice şi responsabilităţii bugetar-fiscale15. Este de menţionat, că legislaţia în vigoare în domeniu a stabilit pentru prima dată reglementări exprese a principiilor bugetare în general, începând cu 1 ianuarie 2010. Astfel, principiile bugetare sunt, după cum urmează:

— principiul anualităţii;

— principiul unităţii monetare;

— principiul unităţii;

— principiul universalităţii;

— principiul specializării;

— principiul transparenţei.

— balansării;

— principiul stabilităţii şi durabulităţii;

— principiul performanţei.

Cât despre principiul transparenţei, el prevede că bugetele se elaborează, se aproba şi se administrează în mod transparent, fundamentându-se pe:

• un proces bugetar, bazat pe un calendar bugetar şi proceduri transparente;

• roluri şi responsabilităţi bine definite în procesul bugetar;

• informaţie bugetară cuprinzătoare, elaborată şi prezentată publicului într-o manieră clară şi accesibilă.

În același context legal, menționăm că proiectele de acte normative în domeniul bugetar-fiscal se supun consultării publice în conformitate cu legislaţia privind transparenta în procesul decizional, iar rapoartele cu privire la executarea bugetelor se fac publice. Acest principiu vine să asigure dreptul cetăţeanului la informaţie, conform prevederilor art.34 din Constituţie şi, tangenţial, referitor la bugetele locale, conform art.109 alin.(2). Totodată, art.22 din Legea finanţelor publice locale16 prevede că, bugetele unităţilor administrativ-teritoriale, aprobate de către autorităţile reprezentative şi deliberative respective, şi rectifi cările la aceste bugete sunt date publicităţii în mod obligatoriu.

Conform expunerilor strategiei de dezvoltare a managementului finanţelor publice 2013—202017, bugetul public naţional este comprehensiv şi cuprinde toate resursele instituţiilor bugetare, inclusiv mijloacele de la prestarea serviciilor contra plată, fondurile speciale, precum şi cele ale proiectelor finanţate din surse externe. Documentaţia bugetară este cuprinzătoare şi include informaţii privind evoluţia bugetului public naţional în dinamică, precum şi reflectă performanţa financiară şi nefinanciară a programelor. Sistemul existent al clasificaţiei bugetare conţine elementele de bază a standardelor internaţionale Accesul publicului la informaţia bugetar-fiscală de bază urmează a fi catalogat ca suficient, acest calificativ indicând asupra unui grad crescut de transparență.

Opinăm totuși că o reală transparență bugetară necesită resurse și eforturi cumulate, progresive și continue. Așa cum indicele de transparență bugetară valabil pentru statul nostru este unul destul de modest, ne exprimăm susținerea ideii de preluare și implementare în continuare a celor mai bune practici bugetar-fiscale de la statele cu experiență vastă și indici ce denotă o reală și eficientă transparență bugetară.