ONU şi rolul ei în prevenirea și combaterea corupției

Adriana CAZACU, doctorandă, ULIM (ORCID: 0000-0002-6847-7943)

Recenzent: Alexei BARBĂNEAGRĂ, doctor habilitat, profesor universitar

UN and its Role in Preventing and Combating Corruption The last decades of our century are characterized by a development of international relations, in which the aspects of interstate cooperation occupy an essential place. A distinct factor of this process is the large number of states and people that take part in these political, legal, economic relations, etc., as well as their tendency to participate on an equal footing in solving the problems of the contemporary world. An essential contribution to the establishment and intensification of current relations of global cooperation has the institutional framework — permanent and global — created after the Second World War, represented by the United Nations. Thus, UN member states, without exception or discrimination, have the right and duty to participate in the examination, debate and resolution of all issues of interest to the international community. One of the problems analyzed by the UN member states is the phenomenon of corruption, which is the enemy of democracy that can restrict and violate fundamental human rights and freedoms. In fact, corruption can affect not only citizens but also civil servants, as well as the quality of public services, undermine political, economic and / or legal systems, including support for terrorist financing, encourage extremism, lower tax revenues and support organized crime networks. Key words: United Nations, international cooperation, corruption, resolution, United Nations General Assembly, United Nations Convention against Corruption.

 

Ultimele decenii ale secolului nostru se caracterizează printr-o dezvoltare a relațiilor internaționale, în cadrul cărora aspectele cooperării interstatale ocupă un loc esențial. Un factor distinct al acestui proces reprezintă numărul mare de state și popoare ce iau parte la aceste raporturi politice, juridice, economice etc., precum și tendința lor de a participa în condiții de deplină egalitate la rezolvarea problemelor lumii contemporane. O contribuție esențială la instituirea și intensificarea raporturilor actuale de cooperare la nivel global o are cadrul instituțional — permanent și mondial — creat după cel de al doilea război mondial, reprezentat de Națiunile Unite. Astfel, țările membre ONU, fără nici o excepție sau discriminare, au dreptul și datoria de a participa la examinarea, dezbaterea și rezolvarea tuturor problemelor ce interesează comunitatea internațională. Una dintre problemele analizate de către statele membre ONU este și fenomenul corupției, care este inamicul democrației ce poate îngrădi și încălca drepturile și libertățile fundamentale ale omului. De altfel, corupția poate afecta nu doar cetățenii, ci și funcționarii publici, precum și calitatea serviciilor publice, poate submina sistemele politice, economice și/sau juridice, inclusiv susține finanțarea terorismulului, încuraja extremismul, scădea veniturile fiscale și sprijini rețelele de criminalitate organizată. Cuvinte cheie: Organizația Națiunilor Unite, cooperare internațională, corupție, rezoluție, Adunarea Generală a Națiunilor Unite, Convenţia Organizaţiei Naţiunilor Unite împotriva corupţiei

 

Organizaţia Naţiunilor Unite este cea mai importantă organizaţie internaţională, care a fost fondată după cel de-al doilea război mondial, în 1945, fundamentată pe principiile consfinţite în Carta ONU, în scopul menţinerii păcii şi securităţii internaţionale, promovării bunăstării şi drepturilor omului.

Actualmente organizaţia cuprinde 193 de state membre care participă la abordarea şi identificarea soluţiilor pentru problemele globale într-un cadru internaţional unic de dialog şi cooperare. Organele principale ale ONU sunt: Adunarea Generală, Consiliul de Securitate, Consiliul Economic şi Social (ECOSOC) şi Curtea Internaţională de Justiţie.

Crearea în virtutea unor necesități obiective, organizațiile din sistemul ONU apar potrivit realităților actuale, drept cadru cel mai propice pentru instaurarea unui amplu dialog între popoare, a unei colaborări multiforme între statele suverane, independente și egale în drepturi.1

Mandatul ONU cuprinde o serie largă de domenii precum: desfăşurarea operaţiunilor de menţinere a păcii, prevenirea conflictelor şi oferirea asistenţei umanitare, activităţi operaţionale pentru dezvoltare etc. De asemenea, organizaţia oferă o platformă globală de abordare şi luare a deciziilor asupra provocărilor cu care se confruntă comunitatea internaţională, precum dezvoltarea durabilă, schimbările climaterice, contracararea terorismului, dezarmarea, bunăstarea populaţiei, promovarea democraţiei şi a drepturilor omului etc.

Întrucât, la etapa actuală, democratizarea raporturilor interstatale a devenit o cerință imperioasă, sistemul ONU — ca instrument al cooperării — își poate înfăptui țelul urmărit numai în măsura în care va contribui la întărirea legalității internaționale, acționând în strictă conformitate cu dispozițiile din actele constituitive și cu principiile dreptului internațional.2

În prezent ONU este unul dintre mijloacele importante de care dispune omenirea pentru soluționarea celor mai esențiale probleme internaționale și printre instituțiile care s-a arătat preocupată de flagelul corupției.

De o manieră generală, putem spune că corupția provoacă daune enorme la nivel global, sărăcește economiile naționale, amenință instituțiile democratice, subminează statul de drept și facilitează alte amenințări la adresa securității umane, cum ar fi criminalitatea organizată și terorismul.

Creșterea nivelului corupției și înrădăcinarea acestui flagel duce la reducerea gradului de dezvoltare umană, socială și economică, scăderea idicelui de educație și a calității serviciilor publice, limitarea drepturilor civile și politice, inexistența sau slaba competiție politică, îngrădirea libertății mass-media, atât online, cât și în mediile tradiționale — deficiențe, care pun în pericol statul de drept.3

Totodată, în numeroase țări, corupția reprezintă nu doar un obstacol sistemic care afectează realizarea democrației, respectarea statului de drept, libertatea politică și dezvoltarea durabilă, dar poate conduce și la numeroase încălcări ale drepturilor omului, inclusiv a drepturilor civile, politice, economice, sociale și culturale.

Corupția și încălcarea drepturilor omului reprezintă un fenomen care implică inclusiv lipsa de integritate în conduita agenților publici și în cadrul autorităților care nu respectă normele legale, în pofida faptului că credibilitatea și legitimitatea organizațiilor publice și private constituie unul din obiectivele de bază4. Altfel spus, doar prin promovarea și consolidarea unui climat de integritate instituțională, entitățile publice și private pot asigura și garanta respectarea drepturilor fundamentale ale omului.

Punând accent pe drepturile omului, se menționează că ONU ia în considerație protecția drepturilor omului în toate domeniile de activitate ale organizației.5

Încele din urmă, flagelul corupției reprezintă un fenomen social răspândit la nivel global, care poate avea impact direct asupra drepturilor omului.

Din aceste considerente, lupta împotriva corupției ar trebui să includă și măsuri de eradicare a criminalității organizate, a paradisurilor fiscale, spălării banilor, evaziunii fiscale și a fluxurilor ilicite de capital. Măsuri, care necesită a fi asociate cu unele mecanisme eficiente și durabile, care să nu permită astfel de practici, din considerentul că împiedică dezvoltarea durabilă, progresul, prosperitatea și responsabilitatea țărilor.6

Astfel, urmare a problemelor generate de fenomenul corupției, care poartă un caracter transnațional, ONU și-a concetrat toate eforturile în acest sens, încriminând corupția în actele sale juridice internaționale.

De menționat că în Rezoluția nr.3514 din 15 decembrie 1975, Adunarea Generală a Națiunilor Unite se ocupa pentru prima oară de problema practicilor corupției în tranzacțiile comerciale internaționale. În urma acestei rezoluții au fost adoptate, în diverse împrejurări internaționale, alte numeroase inițiative cu privire la subiectul corupției.

La 15 octombrie 1993, la Strasbourg s-a difuzat un chestionar prezentat de ministrul italian al justiției în vederea pregătirii raportului său. Din chestionar reiese că fenomenul corupției trebuie înteles în cea mai largă accepțiune, cuprinzând orice ramură de activitate și orice persoană investită într-o funcție, care poate fi implicată în obținerea de avantaje necuvenite, legate de exercitarea acelei funcții. În raportul prezentat, ca o sinteză a răspunsurilor primite, ministrul italian al justiției subliniază că preocupările și interesul față de fenomenul corupției s-au accentuat pretutindeni și au determinat reacții la nivel național și internațional. Definițiile legale ale acestei fapte ilicite diferă mult de la o țară la alta. Problema dată se pornește de la unele sisteme de drept care nu încriminează anumite forme/fapte specifice/conexe corupției, și care nu cunosc esența și specificul infracținii de coruptie, dar care impun, în același timp, măsuri destinate să combată în mod eficace fenomenul.7

Convenția Națiunilor Unite împotriva criminalității organizate transnaționale (UNCTOC), aprobată în anul 2000, este o altă incursiune care abordează efectele corupției. UNCTOC a apărut ca răspuns la apelurile internaționale cu privire la criminalitatea organizată răspândită la nivel global. Deși Convenția se concentrează pe activitățile „Grupurilor infracționale organizate“, admite că corupția este adesea un instrument în vederea susținerii grupărilor criminale. Astfel, art.8 al Convenției „Încriminarea corupției“ prevede că fiecare stat parte adoptă măsuri legislative şi alte măsuri necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul când actele au fost săvârşite cu intenţie. Suplimentar, Convenţia stipulează că fiecare stat parte, va adopta măsuri eficiente de ordin legislativ, administrativ sau altele pentru a promova integritatea, preveni, descoperi şi pedepsi corupţia agenţilor publici.  De asemenea, prevede că fiecare stat va lua măsuri pentru a se asigura că autorităţile sale acţionează în mod eficient în materie de prevenire, descoperire şi reprimare a corupţiei agenţilor publici, inclusiv acordându-le o independenţă suficientă pentru a împiedica orice influenţă nepotrivită asupra acţiunilor lor.8

Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției (UNCAC) — primul acord global obligatoriu privind corupția. Convenția Organizației Națiunilor Unite împotriva corupției este singurul instrument universal anticorupție cu caracter juridic obligatoriu care vizează cinci domenii principale: măsurile preventive, incriminarea și aplicarea legii, cooperarea internațională, recuperarea activelor și asistența tehnică, și schimbul de informații.

În luna decembrie anul 2000, Adunarea Generală a recunoscut că este necesar un instrument juridic internațional eficient împotriva corupției, independent de UNCTOC.9 Astfel, s-a decis să înființeze un comitet ad hoc pentru negocierea unui astfel de instrument la Viena, la sediul Centrului pentru prevenirea criminalității internaționale, Biroul ONU pentru droguri și criminalitate.

Textul Convenției Națiunilor Unite împotriva corupției (UNCAC) a fost negociat în timpul celor șapte sesiuni ale Comitetului ad hoc desfășurat între 21 ianuarie 2002 și 1 octombrie 2003. Proiectul de convenție a fost adoptat de Adunarea Generală din octombrie 2003. Secretarul general al ONU a afirmat că Convenția „poate face o reală diferență a calității vieții a milioane de oameni din întreaga lume“. Cu toate acestea, experiențele organizațiilor regionale sugerează că elaborarea unor instrumente anticorupție semnificative este o sarcină dificilă.10

UNCAC este cel mai amplu instrument anticorupție de până acum, acoperind trei aspecte majore ale luptei împotriva corupției:

Prevenirea: un întreg capitol al UNCAC este dedicat măsurilor de prevenire a corupției adresate atât sectorului public, cât și privat. Dispozițiile date se referă la prevenirea corupției în sistemul judiciar și public, achizițiile publice, precum și înființarea organzațiilor anticorupție.11

Totodată, convenția prevede ca statele părți să încurajeze implicarea organizațiilor neguvernamentale (ONG) și a societății civile în lupta împotriva corupției. Cu toate acestea, reglementările acestui capitol nu sunt obligatorii.

Încriminarea, investigarea și reprimarea: fiecare stat parte adoptă măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi neceare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie, în legătură cu fapta de a promite, de a oferi sau de a da, inclusiv de a solicita sau accepta direct sau indirect, un folos necuvenit pentru sine ori pentru altă persoană sau entitate, de către un agent public, inclusiv străin, cu scopul de a îndeplini sau de a se abţine să îndeplinească un act în exerciţiul funcţiilor sale oficiale, în vederea obţinerii sau păstrării unei pieţe ori a unui alt folos necuvenit în legătură cu activităţi de comerţ internaţional.12

Majoritatea dispozițiilor sunt obligatorii, dar există trimiteri la adoptarea măsurilor legislative „în conformitate cu principiile fundamentale ale dreptului intern“ sau luarea de măsuri “ conform principiilor fundamentale ale sistemului său juridic. Aceste clauze oferă legiuitorilor reticenți o discreție largă și posibilitatea de tergiversare a implementării unor rigori normative.

Cooperare internațională: statele părți convin să coopereze în activități de prevenire și investigație și urmărirea penală a infractorilor.13 Convenția obligă părțile să ofere forme specifice de reciprocitate juridică, asistență în colectarea și transferul probelor pentru utilizare în instanță și extrădarea infractorilor. De asemenea, țările trebuie să ia măsuri de sprijin, urmărirea, înghețarea, sechestrarea și confiscarea produselor provenite din infracțiuni de corupție.

Datorită numărului mare de probleme, UNCAC se concentrează și pe aspectele care au generat cele mai mari controverse în timpul negocierilor, și anume: recuperarea activelor, corupția sectorului privat, corupția politică și implementarea.

Recuperarea activelor

Recuperarea activelor este o problemă esențială pentru țările în curs de dezvoltare în care au fost înregistrate cazuri de corupție cu rezonanță.

Fondul Monetar Internațional a estimat că suma totală de bani spălată anual este echivalentă de la 3 până la 5 la sută din produsul intern brut mondial (între 600 miliarde de dolari și 1,8 trilioane de dolari), respectiv se prezumă că o parte semnificativă din aceste activități implică fonduri care derivă din anumite acte de corupție.14

Având în vedere cantitatea uimitoare de bani scoși din țările în curs de dezvoltare, problema recuperării activelor a fost o prioritate ridicată la începutul negocierilor. Astfel, în timpul când 58 de națiuni s-au adunat la Buenos Aires pentru întâlnirea inițială la care țările participante au fost rugate să pregătescă și să depună propuneri care să fie utilizate ca bază a negocierilor, SUA a prezentat un text privind recuperarea activelor.15

Corespunzător, se menționează că și organele ONU au fost implicate activ în evaluarea aceastei probleme. Astfel, în anul 2000, până la elaborarea termenilor de referință, Adunarea Generală a adoptat o rezoluție prin care solicită Grupului de experți, examinarea problemei fondurilor transferate ilegal și repatrierea unor astfel de fonduri.16 Această cerere a fost reiterată în rezoluția din anul 2002 privind elementele care urmează să fie examinate de Comitetul ad hoc.17 Respectiv, Consiliul Economic și Social a adoptat propria rezoluție prin care a solicitat secretarului general să pregătească un studiu global privind transferul de fonduri de origine ilicită.

Așadar, se menționează că nici o altă problemă reglementată de UNCAC nu a fost examinată/evaluată atât de minuțios. În cele din urmă, normele privind recuperarea activelor au cuprins un întreg capitol al UNCAC. Dispozițiile date au fost apreciate ca „revoluționare“, dar acest lucru supraestimează adevăratul lor impact.18

Sectorului privat

Problema corupției din sectorul privat s-a intensificat atât în țările în curs de dezvoltare cât și în țările dezvoltate. Această situație se datorează faptului că sectorul privat în majoritatea țărilor este mai mare comparativ cu sectorul public. De exemplu, în Marea Britanie, în anul 2000, 82% din toate locurile de muncă ale forței de muncă se aflau în sectorul privat.19

Astfel că extinderea Convenției pentru a integra sectorul privat a fost una dintre cele mai controversate probleme în timpul negocierilor.

UE a insistat asupra incriminării infracțiunilor de corupție în sectorul privat și a fost susținută de statele din America Latină și Caraibe al căror reprezentant susținea că, având în vedere legătura dintre cele două sectoare, adoptarea unor norme doar pentru sectorul public ar putea afecta negativ implementarea viitoarei convenții.20

Cu toate acestea, unul din oficialii americani s-a opus și a explicat: „Mita din sectorul privat nu este o infracțiune în Statele Unite.21 Poziția SUA a fost surprinzătoare, deoarece conform Legii Statelor Unite privind practicile de corupţie în străinătate (FCPA), care precedă Convenția OECD cu două decenii, mita plătită pentru a obține afaceri se interzice (în context privat-public).22

Opiniile SUA au predominat doar în versiunea finală a Convenției, care are un cadru neobligatoriu pentru incriminarea mitei și delapidării în sectorul privat. Astfel, Convenția adoptă poziția că fiecare stat parte, conform principiilor fundamentale ale dreptului său intern, ia măsuri pentru prevenirea corupţiei în sectorul privat, întărirea normelor de contabilitate și audit în sectorul privat și, dacă este cazul, reglementarea de sancţiuni civile, administrative sau penale eficiente, proporţionate și punitive, în caz de nerespectare a acestor măsuri.23

Totodată, Convenția oferă o listă neexhaustivă de măsuri precum promovarea cooperării între serviciile de investigaţii și de reprimare, și instituţiile private; promovarea elaborării de norme și proceduri pentru apărarea integrităţii instituţiilor private, inclusiv coduri de conduită pentru ca întreprinderile și toate profesiile interesate să-și exercite activităţile în mod corect, onorabil și adecvat, pentru a preveni conflictele de interese și pentru a încuraja aplicarea bunelor practici comerciale de către întreprinderi între ele, precum și în relaţiile lor contractuale cu statul; promovarea transparenţei între entităţile private; prevenirea conflictelor de interese prin impunerea, după caz, și pentru o perioadă rezonabilă, de restricţii în exercitarea activităţilor profesionale de către foștii agenţi publici sau la angajarea de către sectorul privat a agenţilor publici după demisia sau pensionarea acestora; aplicarea la întreprinderile private, ţinînd seama de structura și de mărimea lor, de norme de audit intern suficiente pentru a facilita prevenirea și descoperirea actelor de corupţie și supunerea evidenţelor și declaraţiilor financiare solicitate de aceste întreprinderi private la proceduri corespunzătoare de audit și de certificare.

Finanțarea partidelor politice

Cea mai intensă dezbatere din timpul negocierii Convenției a fost rezervată pentru prevederea finanțării partidelor politice. Au fost două opinii care au stat la baza acestei controverse. Prima, mai generală, care se referă la faptul că corupția electorală este de interes universal. Astfel, conform Barometrul global al corupții, unde au fost chestionați 40.000 de persoane din 47 de țări, s-a constatat că în trei din patru țări, corupția în procesul politic este cea mai importantă problema.24 Mesajul este că lipsa încrederii în partidele politice subminează legitimitatea lor și pot încuraja o cultură a corupției.25

O altă problemă asociată celei descrise mai sus este cea care se referă la finanțarea partidelor politice. Astfel, Comitetul ad hoc s-a concentrat asupra problemei privind finanțarea partidelor politice propusă spre examinarea de Austria, Franța și Olanda. 26

La cea de-a patra sesiune a negocierilor, articolul 10 al proiectului UNCAC avea următorul conținut:

1. Fiecare stat parte adoptă, menține și întărește măsuri și reglementări privind finanțarea partidelor politice. Astfel de măsuri și reglementări vor servi:

(a) Pentru a preveni conflictele de interese;

(b) Să păstreze integritatea structurilor și proceselor politice democratice;

(c) Să interzică utilizarea fondurilor provenite din activități ilicite și practici de corupție în finanțarea partidelor politice;

(d) Incorporarea conceptului de transparență în finanțarea patidelor politice prin solicitarea declarației donațiilor care depășesc limita specificată/admisă.

2. Fiecare stat parte va lua măsuri pentru a evita pe cât posibil conflictele de interese, urmare a deținerii simultane a funcțiilor elective și a responsabilităților în sectorul privat.27

Textul/limbajul obligatoriu al articolului din punct de vedere juridic și al sferei de acțiune au generat o reacție negativă din partea mai multor delegații. Astfel, SUA au refuzat să susțină Convenția în cazul în care textul articolului va fi inclus în formatul respectiv și a solicitat ștergerea acestuia.28 Poziția SUA este una contradictorie, dacă să luăm în considerație faptul că acum două decenii, în timpul negocierilor pentru Convenția OCDE, SUA se arătau îngrijorate de corupția în partidele politice.

În cele din urmă, articolul 10 a fost șters în timpul penultimei sesiuni a Comitetului ad hoc, iar prevederile date au fost reduse substanțial și încorporate într-un noul paragraf/punct al articolul 7.

Astfel, conținutul pct.3 al art.7 din Convenție prevede că „fiecare stat parte are în vedere, de asemenea, să adopte măsuri legislative şi administrative corespunzătoare, compatibile cu obiectivele prezentei convenţii şi conforme cu principiile fundamentale ale dreptului său intern, cu scopul de a spori transparenţa finanţării candidaturilor la un mandat public electiv şi, eventual, a finanţării partidelor politice.“29

Implementarea, aplicarea și monitorizarea

În corespundere cu art.63 din UNCAC, a fost instituită Conferinţa Statelor Părţi la Convenţie, pentru a îmbunătăţi capacităţile Statelor Părţi de a realiza obiectivele stabilite de Convenţie şi pentru a promova şi evalua implementarea Convenţiei.

În noiembrie 2009, la cea de a III-a sesiune, care a avut loc în Qatar, Conferinţa Statelor Părţi a adoptat Rezoluţia 3/1 privind Mecanismul de evaluare a implementării Convenţiei. Conferinţa Statelor Părţi a decis ca implementarea Convenţiei să fie evaluată în 2 cicluri a câte 5 ani fiecare. În cadrul I-ului ciclu, care a demarat în anul 2010—2015, a fost evaluată implementarea Capitolului III- Incriminare, investigare şi reprimare şi Capitolului IV- Cooperarea internaţională. Cel de al II-lea ciclu de evaluare a fost lansat în anul 2016, de data aceasta, fiind supusă evaluării implementarea prevederilor Capitolului II — Măsuri preventive și Capitolului V — Recuperarea activelor.

Atât normele Convenției, cât și Mecanismul de evaluare a implementării UNCAC încurajează participarea societății civile în procesul de evaluare a gradului de transpunere a normelor Convenției la nivel național.

Potrivit Termenilor de referinţă ai Mecanismului de evaluare a implementării Convenţiei, fiecare Stat parte la Convenţie urmează a fi evaluat de către alte două State, care sunt selectate prin tragere la sorţi.

Complementar, de menționat că punctul slab al aceastui mecanism de evaluare îl reprezintă faptul că rapoartele privind punerea în aplicare a Convenției sunt transmis doar la fiecare cinci ani.

În concluzie, Convenţia Naţiunilor Unite împotriva corupţiei este unul din cele mai importante documente existente în lupta împotriva corupţiei. Respectiv, un pas înainte în lupta împotriva corupţiei a fost faptul că statele au căzut de acord în legătură cu recuperarea de bunuri infracționale, care este o problemă importantă pentru ţările în care corupţia a afectat grav fondurile naţionale şi în care aceste resurse sunt necesate pentru a fi recuperate.30

Într-o altă opinie se menționează că în timp ce comunitatea internațională a adoptat Convenția Națiunilor Unite împotriva corupției în urmă cu 17 ani și a depus eforturi enorme pentru a eradica corupția, cazurile de corupție continuă să fie frecvent întâlnite, inclusiv la nivel politic. Astfel, persistă o îngrijorare în ceea ce privește impactul acestor cazuri de corupție asupra păcii și securității, inclusiv asupra respectării drepturilor fundamentale ale omului.

Fără vigilență adecvată și măsuri eficiente, corupția poate aparea oriunde. Cazurile de corupție expuse de Banca Mondială, Națiunile Unite și alte organizații au demonstrat că orice societate sau organizație este susceptibilă în fața corupției, chiar și acolo unde soldurile sunt bine stabilite și verificate.

Respectiv, contracararea corupției, consolidarea integrității și stabilirea credibilității necesită timp, determinare, consecvență și voință politică.