Studiu juridic asupra protecției patrimoniului cultural în baza rezoluțiilor Consiliului de Securitate al ONU. Patrimoniul cultural prin prisma rezoluției 2199 (2015) (partea II)

Kordee BADIR, doctorand (ORCID: 0000-0003-3811-6757)
Recenzent: Alexandru CAUIA, doctor în drept, conferenţiar universitar

Legal Study on the Protection Of Cultural Heritage Under the Resolutions of the UN Security Council. Cultural Heritage by the Prism of Resolution 2199 (2015) (part II) The protection of cultural heritage in times of armed conflict is one of the main topics that require a continuous approach from international law. The nature of contemporary conflicts, especially those in Iraq and Syria, shows us that cultural goods often become the target of belligerent parties. However, the armed conflicts in question are characterized by the participation of various groups, including terrorists, among the objectives of which are the robbery and the commercialization of cultural assets illegally raised from the controlled territories. Keywords: justice, cultural heritage, protection, conservation, UNESCO, armed conflict.

Protecţia patrimoniului cultural în timp de conflict armat este unul din subiectele principale ce necesită o abordare continue din partea dreptului internaţional. Natura conflictelor contemporane, în special a celor din Irak şi Siria, ne demonstrează că deseori bunurile culturale devin ţinta părţilor beligerante. Or, conflictele armate în cauză sunt caracterizate prin participarea la ele a diverselor grupări, inclusiv teroriste, printre obiectivele cărora se enumeră jaful şi comercializarea bunurilor culturale ridicate ilegal din teritoriile controlate. Cuvinte-cheie: justiţie, patrimoniu cultural, protecţie, conservare, UNESCO, conflict armat.

III. Angajamentele statelor în raport cu patrimoniul cultural în baza hotărârilor Consiliului de Securitate al ONU1

Modalitățile de executare de către state a hotărârilor Consiliului de Securitate, inclusiv cele ce țin de patrimoniul cultural irakian și sirian, sunt descrise în Capitolul VII al Cartei ONU, articolul 48:

1. Masurile necesare executării hotărârilor Consiliului de Securitate în scopul menținerii păcii și securității internaționale vor fi luate de toți Membrii Națiunilor Unite sau de unii dintre ei, după cum va stabili Consiliul de Securitate.

2. Aceste hotărâri vor fi executate de Membrii Națiunilor Unite atât direct cât și prin acțiunea lor în cadrul organismelor internaționale corespunzătoare din care fac parte.

Dreptul internațional public, după cum prevăd convențiile principale ale UNESCO consacrate protecției patrimoniului cultural, solicită statelor să respecte angajamentele sale asumate la nivel internațional, dar le lasă libere să-și aleagă formele de executare a acestor angajamente. Articolul 48 al Cartei ONU, citat recent, definește această exigență și investește statele cu responsabilitatea directă pentru realizare și deci, deplina eficacitate a hotărârilor Consiliului de Securitate. Conformitatea hotărârilor Consiliului de Securitate adoptate în baza Capitolului VII al Cartei ONU apare ca o exigență strictă, iar a lăsa statelor capacitatea de a interpreta sau de a aprecia astfel de hotărâri, ar îngreuna aplicarea lor. Aceasta ar fi întemeiat reintroducerea principiului consimțământului statelor, care după natura sa, nu este obligatoriu în mod unilateral în raport cu o normă imperativă, ceea ce ar permite acceptarea unui act unilateral în raport cu un tratat internațional.2

Lipsit de capacitatea de interpretare sau de apreciere a unei norme imperative din care fac parte măsurile prevăzute de §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199, statul este legat printr-o obligație de trecere în dreptul intern a condițiilor de eficacitate ale normei imperative. Aceiași exigență se impune unei instituții de integrare regională, cum este Uniunea Europeană, unde prerogativele sunt substituite atribuțiilor statelor pentru a reglementa comerțul, circulația bunurilor și a piețelor.

În Europa, Regulamentul european nr. 1210/2003 din 7 iulie 2003 referitor la unele restricții specifice aplicabile relațiilor economice și financiare cu Irakul, impune reguli la respectarea cărora sunt ținute cele 28 de state membre ale Uniunii Europene. Articolul 3 al acestui Regulament tratează, în manieră specifică, protecția bunurilor culturale irakiene, urmând principiile rezoluției 1483 a Consiliului de Securitate al ONU:

1) Se interzic următoarele:

a) importul sau introducerea pe teritoriul Comunității;

b) exportul sau scoaterea de pe teritoriul Comunității și

c) comercializarea unor bunuri culturale irakiene și a altor bunuri de importanță arheologică, istorică, culturală, științifică rară sau religioasă, inclusiv a bunurilor enumerate în anexa II, dacă acestea au fost luate ilegal de pe amplasamente din Irak, în special dacă:

i) bunurile fac parte integrantă fie din colecțiile publice menționate în inventarele muzeelor, arhivelor sau fondurilor de conservare a bibliotecilor irakiene, fie din inventarele instituțiilor religioase irakiene sau

ii) există suspiciuni rezonabile că bunurile au fost scoase din Irak fără consimțământul proprietarului lor legitim sau prin încălcarea legislației și reglementărilor irakiene.

2) Aceste interdicții nu se aplică dacă se demonstrează că:

a) bunurile culturale au fost exportate din Irak înainte de 6 august 1990 sau

b) bunurile culturale sunt restituite instituțiilor irakiene în conformitate cu obiectivul de restituire în siguranță stabilit la punctul 7 din Rezoluția Consiliului de Securitate al ONU 1483 (2003).3

Aceste reguli au un caracter obligatoriu în toate dispozițiile sale: statele membre ale Uniunii Europene sunt vizate să le aplice așa cum sunt definite (art. 288 al Tratatului privind funcționarea UE). Ele sunt în mod direct aplicabile în ordinele juridice interne ale statelor membre și se impun tuturor subiectelor de drept — particulari, profesionalilor pieței de arte, statelor, muzeelor, instituțiilor — fără ca vreo transcriere a acestui regulament, care proiectează prescripțiile §7 al rezoluției 1483, în dreptul intern al statelor membre a Uniunii Europene să fie cerută.

Alte state au incorporat în dreptul său intern obligațiile fixate de §7 al rezoluției 1483. În Elveția, Ordonanța din 7 august 1990, ce instituie măsuri economice contra Republicii Irak, dispune în art. 1a — Bunuri culturale:

1. Sunt interzise importul, tranzitul, exportul, comerțul, comisionarea, achiziționarea și orice altă formă de transfer de bunuri culturale irakiene care au fost furate în Republica Irak, sustrase de la proprietarul de drept din Irak și contra voinței ultimilor sau exploatate ilegal în afara Republicii Irak după 2 august 1990.

2. Exportul ilegal al unui bun cultural irakian este prezumat dacă este stabilit că acesta se găsea în Republica Irak după 2 august 1990 (traducerea noastră).4

În SUA, Emergency Protection for Iraqi Cultural Antiquities Act of 2004, prevede:

H.R. 1047, TITLE III — IRAQI CULTURAL ANTIQUITIES

SEC. 3001. SHORT TITLE.

This title may be cited as the `Emergency Protection for Iraqi Cultural Antiquities Act of 2004.

SEC. 3002. EMERGENCY IMPLEMENTATION OF IMPORT RESTRICTIONS.

(a) AUTHORITY — The President may exercise the authority of the President under section 304 of the Convention on Cultural Property Implementation Act (19 U.S.C. 2603) with respect to any archaeological or ethnological material of Iraq without regard to whether Iraq is a State Party under that Act, except that, in exercising such authority, subsection (c) of such section shall not apply.

(b) DEFINITION — In this section, the term `archaeological or ethnological material of Iraq’ means cultural property of Iraq and other items of archaeological, historical, cultural, rare scientific, or religious importance illegally removed from the Iraq National Museum, the National Library of Iraq, and other locations in Iraq, since the adoption of United Nations Security Council Resolution 661 of 1990.5

Implementarea de către SUA a rezoluției 1483 este privită în contextul la Convention on Cultural Property Implementation Act din 12 ianuarie 1983, care pune în aplicare dispozițiile Convenției UNESCO din 1970 ce prevede măsurile ce trebuie luate pentru interzicerea și împiedicarea importului, exportului și transferului proprietății ilicite de bunuri culturale. Posibilitatea unei asemenea articulații între principiile §7 al rezoluției 1483 și Convenției UNESCO din 1970 decurge din poziția Irakului ca stat parte la Convenție, față de care ea a intrat în vigoare la 12 februarie 1973.6

În contextul rezoluției 1483, Australia a adoptat în 2003 reglementarea nr. 97 — Iraq (Reconstruction and Repeal of Sanctions) Regulations 2003 — care dispune în special:

Regulation 7 provides that a person must not transfer an item of cultural property that was illegally removed from a place in Iraq (including the Iraq National Museum or the National Library of Iraq) after the adoption of Resolution 661, or that the person ought reasonably to suspect had been so removed;

Regulation 8 provides that a person who is in possession or control of an item of cultural property mentioned in regulation 7 must, as soon as practicable, give the property to:

(a) a member of the personnel of the United Nations; or

(b) a member of the Defence Forces; or

(c) a representative of the Authority mentioned in Resolution 1483; or

(d) a representative of the Iraq National Museum or the National Library of Iraq; or

(e) a representative of the place from which the item was removed, or is reasonably suspected of having been removed; or

(f) a member of the Australian Federal Police, or of a police force of a State or Territory.7

Într-un alt mod, tratând de manieră nediferențiată circulația bunurilor, inclusiv bunurile financiare, în respectarea rezoluției 1483, Canada a pus în aplicare la 19 octombrie 2010 un Regulament de aplicare a rezoluțiilor Națiunilor Unite asupra Irakului, articolul 5.1(a):

„interzice oricărei persoane în Canada și tuturor canadienilor în străinătate, […] să efectueze cu bună știință, în mod direct sau nu, o operațiune în raport cu orice bun în Canada care, după caz:

(i) aparținea Guvernului irakian precedent sau oricărei entități publice recenzată de Comitet la 22 mai 2003 și care îi aparține în continuare;

(ii) aparține oricărui individ sau entități recenzată de Comitet sau este controlat de el, sau deținut pe contul său“ (traducerea noastră).8

Dacă responsabilitatea finalizează cu observația conformă exigențelor rezoluțiilor Consiliului de Securitate aparține statelor, satisfacerea exigențelor asupra prohibiției comerțului cu antichități și bunuri culturale irakiene, precum și restituirea lor, prevăzută de rezoluția 1483, prezintă schimbare de intensitate normativă, care nu ar permite calomnia rezoluției, sub prevederile Capitolului VII al Cartei ONU.

IV. Propuneri de implementări normative a §17 al rezoluției 2199 (2015)

Variațiile privind punerea în aplicare a hotărârilor Consiliului de Securitate referitor la interzicerea comerțului cu bunuri culturale irakiene ridicate sau transferate în mod ilegal după 6 august 1990, afectează eficacitatea rezoluției.

a) Embargoul și moratoriul

Dreptul internațional oferă măsuri specifice, susceptibile pentru a impune mai larg posibilitățile oferire de rezoluția 1483 — embargo și moratoriul. Tradițional, prezentată ca o măsură de presiune ce constă în restrângerea sau interzicerea schimburilor sau comerțului cu bunuri, embargoul reprezintă mai degrabă contra-măsuri. Institutul de Drept Internațional l-a definit astfel „măsură de supraveghere în caz de încălcare a unui drept, embargoul poate fi exercitat cu titlu de represalii“ (traducerea noastră).9 Anume în acest sens este impus embargoul de Consiliul de Securitate în calitate de sancțiune colectivă sau contra-măsură.10

Moratoriul este un produs al unui consens; el ia forma unui acord în care obiectivul și miza sunt suspendarea pentru o perioadă determinată, eventual regenerabile, a activităților într-un domeniu precis sau de a tărăgăna reglementarea revendicărilor.

Stabilirea unui embargou sau moratoriu asupra comerțului cu bunuri culturale provenite din Irak după 6 august 1990 și din Siria după 15 martie 2011, nu ar fi decât reiterarea și densificarea normativă a prescripțiilor enunțate de §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199. Embargoul ar putea fi ecoul obiectiv al rezoluției 2199, în timp ce moratoriul poate semăna mai mult cu cadrul și temporalitatea rezoluției 1483. În ambele cazuri stabilirea acestor măsuri își are originea în responsabilitatea Consiliului de Securitate; ele ar avea pentru avantaj accentuarea gradului de exigență asupra respectării prescripțiilor §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199, de a unifica punerea lor în aplicare și de a garanta supremația lor.

Drept contrapunct, ele ar putea fi percepute ca o recunoaștere implicită a unei slăbiciuni în executarea etatică ale acestor prescripții și apoi să modifice domeniul de aplicare ale rezoluțiilor 1483 și 2199, dispozitivul lor vizând protecția bunurilor culturale.

b) Dispoziții modele adresate statelor

Satisfacerea exigențelor de protecție și de supraveghere ale patrimoniului cultural poate fi consolidat printr-o asistență acordată statelor membre, ca acestea să se conformeze deplin §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199. Această asistență ar putea lua forma unor orientări sau a unor dispoziții modele adresate statelor pentru a introduce în dreptul lor intern obligațiile care sunt prevăzute de către acestea.

Orientările Asociației americane a directorilor de muzee (AAMD) acordă un cadru teoretic pentru a construi asemenea dispoziții modele pentru a consolida legislațiile naționale într-o perspectivă de satisfacere a exigențelor asupra prohibiției comerțului cu bunuri culturale irakiene și siriene, precum și restituirea lor. Guidelines on the Acquisition of Archaeological Material and Ancient Art (revised 2013) sunt un sprijin la Convenția UNESCO din 1970 pentru a prescrie o interdicție de achiziție și natura obligației de diligență privind provenința bunurilor culturale și arheologice.11

Sprijinul Convenției UNESCO din 1970 este un principiu de ordin deontologic, care poziționează Convenția ca o blocare care fondează o nouă ordine internațională pentru controlul circulației bunurilor culturale și returnarea lor în țara de origine. În prevederile §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199, această blocare este o altă ordine, ea este fondată în contextul riscurilor la care sunt în special supuse bunurile culturale irakiene și cele siriene din cauza conflictelor, începând cu 6 august 1990 pentru Irak și 15 martie 2011 pentru Siria, care și sunt stipulate de rezoluțiile în cauză. Bazându-se pe §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199, dispoziția model ce urmează, ar putea fi adresată statelor membre pentru elaborarea sau revizuirea legislațiilor și regulamentelor naționale:

Nici un muzeu sau instituție patrimonială nu trebuie să dobândească un bun cultural de origine irakiană sau siriană, cu excepția dacă în urma unei cercetări profunde privind proveniența bunului stabilește cu certitudine:

— că bunul cultural era în afara țării de origine — țara de unde fie acesta actualizat, fie că el a fost conservat anterior sau identificat — înainte de 6 august 1990 pentru Irak și 15 martie 2011 pentru Siria sau

— că bunul cultural a fost exportat în mod legal în afara țării sale de origine — țări unde fie că el a fost conservat anterior, fie că a fost conservat anterior sau identificat — după 6 august 1990 pentru Irak și 15 martie 2011 pentru Siria.

O asemenea dispoziție trebuie să fie coordonată cu Convenția UNESCO din 1970 pentru a fi interpretată ca o liberalizare a pieței bunurilor culturale și arheologie care erau în afara țării de origine, înainte de 6 august 1990 pentru Irak și 15 martie 2011 pentru Siria, contrar obligațiilor stabilite de Convenția UNESCO din 1970 la care Irak și Siria sunt părți. Este vorba, în egală măsură, de a preveni o interpretare a acestor rezoluții care completează Convenția UNESCO din 1970, pentru a nu reține că prevederile §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199 și referințele lor cronologice sunt contrare prevederilor Convenției. A propos, asupra chestiunii supremației obligațiilor ce reiese dintr-o rezoluție a Consiliului de Securitate în raport cu un tratat internațional s-a expus Curtea Internațională de Justiție, în speța Libia v. Marea Britanie, hotărârea din 14 aprilie 1992, la care ne-am referit anterior.12 Trebuie la fel reglementată aplicabilitatea și efectele produse în timp, obligațiile ce se impun altor state în raport cu Irak și Siria. La acest capitol, situația din punct de vedere juridic a bunurilor culturale din afara Irakului înainte de 6 august 1990 și a Siriei înainte de 15 martie 2011 trebuie să rămână a fi reglementate de dispozițiile Convenției UNESCO din 1970, luând în considerație intrarea ei în vigoare la 12 februarie 1973 pentru Irak și 21 februarie pentru Siria. Această situație ar putea face obiectul dispoziției model, după cum urmează:

Dacă bunul cultural era în afara țării de origine până la 6 august 1990 pentru Irak și 15 martie 2011 pentru Siria, muzeul sau instituția patrimonială trebuie să verifice și să se asigure prin toate mijloacele posibile înainte de orice proces de achiziție că bunul cultual a fost în mod legal exportat după 12 februarie 1973 pentru Irak sau 21 februarie 1975 pentru Siria.

Domeniul de aplicare al acestor dispoziții pentru a fi extins printr-o dispoziție ad hoc profesioniștilor de pe piața de arte. O altă opțiune poate consta în adoptarea unor redacții impersonale pentru vizarea ansamblului tranzacțiilor independent de autor, instituție sau particular.

c) Comitetul de supraveghere a §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199

Supravegherea punerii în aplicare a §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199 ar putea fi conferită unui comitet specializat, instituit conform art. 28 al regulamentului interior al Consiliului de Securitate, care prevede că „Consiliul de Securitate poate proiecta o comisie, un comitet sau un raportor pentru o chestiune determinată“ (traducerea noastră).13 O asemenea perspectivă ar consolida implicarea statelor din perspectiva exigențelor acestor rezoluții, în dispozitivul său vizând protecția bunurilor culturale. Principiul unui comitet în mod special dedicat punerii în aplicare a §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199 va pune accentul pe aspectul crucial al protecției bunurilor culturale în timp de conflicte armate și de crize, dar și în perioada post-conflict și va permite astfel, de a evita o diluare a acestui subiect în reglementarea nediferențiată a transferului de bunuri în cadrul combaterii terorismului, așa cum stabilește cadrul normativ, inclusiv la nivel național și regional. Așa de exemplu, Comisia Europeană a propus noi reguli pentru a combate importul ilegal și traficul de bunuri culturale ce provin din exteriorul Uniunii Europene, care au legătură directă cu finanțarea terorismului, dar și a altor activități criminale. Propunerile făcute se înscriu în măsurile prevăzute în cadrul planului de acțiuni al Comisiei pentru consolidarea luptei contra finanțării terorismului.14 Mandatul unui asemenea comitet ar trebui în așa fel să fie asociat de obligația statelor membre de a prezenta cu o periodicitate fixată măsurile întreprinse pentru a pune în aplicare §7 al rezoluției 1483 și §17 al rezoluției 2199.

Încheiere

Rezoluția 2199, în special §17 care reiterează deciziile §7 al rezoluției 1483 asupra bunurilor culturale irakiene, formulează noi obligații pentru a conserva patrimoniul sirian, în special în contextul combaterii terorismului. Aceste rezoluții insuflă o disciplină colectivă care, departe de a descărca statele de propria lor răspundere, va trebui să canalizeze acțiunea individuală a statelor și să favorizeze o aderare unanimă a subiectelor de drept la interesul general al umanității privind protecția și supravegherea patrimoniului cultural al popoarelor.

Această disciplină colectivă postulată de §17 al rezoluției 2199 atenționează asupra dimensiunii cutumiare a obligației de a respecta patrimoniul cultural al umanității și are caracter de erga omnes. Domeniul de aplicare al acestei norme cutumiare trebuie să fie evaluată de comun acord cu principiile răspunderii statelor pentru fapte internaționale ilicite, adoptate de Comisia de Drept Internațional și aprobate de Adunarea Generală a ONU prin rezoluția 56/83 din 12 decembrie 2001. Articolul 48, care tratează invocarea răspunderii de către un stat altui stat decât cel prejudiciat, dispune că „orice stat, altul decât un stat prejudiciat, este în drept să invoce responsabilitatea unui alt stat, dacă […] obligația încălcată este adusă comunității internaționale în ansamblul său“ (traducerea noastră).