Aspecte teoretice privind sistematizarea actelor normative juridice

Ion POSTU, doctor în drept, conferențiar universitar (ORCID: 0000-0002-5993-8250)

Theoretical Aspects Regarding the Systematization of Legal Normative Acts The system of normative acts in a state represents the totality of normative acts in force, a system of real interference, which has a beginning and implicitly, an end. To say that this system is eternal means to drift towards the ideologization of the law, depriving it of scientific argument. Therefore, it is a dynamic one, constantly modernizing, evolving to the end. This dynamic and interdependent system, consisting of a variety of normative acts, ultimately requires a systematization according to certain criteria. This systematization is directly dictated by the functional and structural necessity of the law. Therefore, in the following pages, we intend to make an attempt to review the major objectives, criteria, and ways of systematization in view of putting into order the multiplicity of legal acts, achieving the simplification, reduction and concentration of legal regulations. Keywords: systematization, normative act, legislative technique, incorporation, codification, Legislative council, Parliament, legislative act.

Sistemul actelor normative întrun stat reprezintă totalitatea actelor normative în vigoare, un sistem de reala interferență, carte are început și implicit, sfîrșit. A afirma ca acest sistem este etern înseamnă a derapa spre ideologizarea dreptului, lipsindul de argumentul științific. Prin urmare, el este unul dinamic, în continuă modernizare, evoluînd pînă la finalitate. Acest sistem dinamic și interdependent, constînd dintr-o varietate de acte normative, necesită, în cele din urma, o sistematizare după anumite criterii. Această sistematizare este direct dictată de necesitatea funcțională și structurală a dreptului. Prin urmare, în paginile ce urmează, ne propunem să facem o încercare de trecere în revistă a principalelor obiective, criterii și feluri de sistematizare în vederea punerii în ordine a multitudinii de acte normative, de a se realiza o simplificare, reducere şi concentrare a reglementărilor normative. Cuvinte cheie: sistematizare, act normativ, tehnică legislativă, incorporare, codificare, Consiliu legislativ, Parlament, act legislativ.

Actele normative, în ansamblul lor, formează un sistem dinamic, cu o structură complexă. Sistemul legislaţiei cuprinde totalitatea actelor normative, acte normative aflate într-o stare de acută şi reală interferenţă.1 Caracterul dinamic impune afirmaţia că orice sistem de drept are un început şi un sfîrşit, adică este finit şi are finitudine. A susţine eternitatea unui sistem de drept pe baza tezei că e raţional sau e natural este a susţine fie o naivitate, fie o teză doctrinară, adică ideologică, şi prin urmare lipsită de argument ştiinţific. Dinamica oricărui sistem de drept duce inevitabil, mai devreme sau mai tîrziu, la pieirea sa, căci orice evoluţie a ceva finit se termină aşa.

Consultînd „Dicţionarul explicativ al limbii române“ deosebim: „Sistematizare — 1) acţiune de a sistematiza şi rezultatele ei, aranjare, ordonare, clasare (a unui material) după un anumit sistem; 2) ansamblul de măsuri tehnice, economice, legislative, referitoare la spaţiul de locuit, la desfăşurarea activităţii, la repaus, la circulaţie etc., care au drept scop asigurarea unor condiţii de viaţă optimale pentru populaţie pe un anumit teritoriu.“2

Mult mai suplă şi demnă de cognitiv ne apare poziţia lui Bergel.3 Distingînd între conţinut şi formalitate normativă, acesta nu pretinde un criteriu absolut şi unic, dincolo de o realitate trăită şi nici nu crede în posibilitatea de a întocmi o listă exhaustivă a actelor normative ce ar forma un sistem de acte perfect. Natura funcţională a discriminării între formalismul actelor normative şi forma normelor juridice este în concordanţă cu dimensiunea indicatorilor de potenţialitate prescriptivă a voinţei legiuitorului. Dar asta nu ne împiedică să observăm că pretenţia de validitate a primelor cade pe aceeaşi pretenţie a secundelor.

Astfel, varietatea actelor normative impune necesitatea sistematizării lor. Sistematizarea actelor normative este determinată de nevoia organizării acestora în baza unor criterii precise, în scopul bunei cunoaşteri şi aplicări a normelor juridice în relaţiile sociale. Conform Legii privind actele normative,4 sistematizarea actelor legislative înseamnă organizarea lor după anumite criterii pentru facilitarea utilizării normelor juridice şi aplicarea lor uniformă. Organizarea şi structurarea actelor normative se desfăşoară pe verticala nivelurilor ierarhice pe care sunt dispuse organele emitente, astfel ierarhizîndu-se forţa juridică a actelor lor normative. Există şi o dispunere orizontală pe care aceeaşi categorie de acte normative se diferenţiază după diferite criterii: legi generale, legi speciale, legi materiale etc. Ţinînd seama de obiectul reglementării, actele normative se distribuie pe ramuri, subramuri, instituţii juridice. În ordinea cronologică, fiecare act normativ poartă un număr, cu data apariţiei sale. Rezultatul sistematizării actelor normative se concretizează în stabilirea colecţiilor, culegerilor sau a codurilor. Aceste operaţii prezintă importanţă, atît pentru elaborarea, cît şi pentru realizarea dreptului; necesitatea sistematizării izvorăşte din imperativul perfecţionării dreptului pozitiv.

Pornind de la ideea lui I. Mrejeru, pe care o susţinem integral, menţionăm că, în activitatea de perfecţionare şi sistematizare a legislaţiei, urmează a se avea în vedere următoarele obiective principale:5

a) elaborarea de noi acte normative care să exprime cerinţele direcţiilor de dezvoltare ale societăţii noastre, instituindu-se noi norme şi principii de drept;

b) scoaterea din uz (abrogarea) a unor acte normative depăşite de evoluţia dezvoltării sociale, pentru a nu se încărca inutil fondul legislativ şi a se înlătura eventuale aspecte de contradictorialitate;

c) concentrarea în reglementări unitare a unor dispoziţii din aceeaşi materie, dispersate în mai multe acte şi înlăturarea paralelismelor în reglementare;

d) ridicarea la nivel de lege a unor reglementări importante pentru viaţa social-economică, asigurîndu-se astfel creştrea rolului Parlamentului, organ suprem reprezentativ al întregului popor, trăsătură de bază a procesului de dezvoltare a democraţiei pe plan legislativ.

În vederea desfăşurării în mod coordonat a activităţii de sistematizare şi perfecţionare a legislaţiei, pentru organele centrale ale statului sunt instituite sarcini privind reexaminarea legislaţiei. Reexaminarea periodică a legislaţiei constă în analiza fiecărui act normativ, ce compune ansamblul legislaţiei, urmînd ca pe baza constatărilor făcute să se tragă concluzii asupra eficienţei juridico-sociale pe care o are în promovarea ordinii de drept, corespunzătoare etapei respective de dezvoltare a societăţii.

Conform Legii privind actele legislative,6 reexaminarea actelor normative, care constă în analiza conţinutului lor pentru evaluarea eficienţei juridice la etapa respectivă de dezvoltare a relaţiilor sociale, se efectuează de către organele de specialitate ale Parlamentului şi de alte organe responsabile de sistematizarea legislaţiei, cu o peridiocitate de cel puţin o dată la doi ani.

În acţiunea de reexaminare trebuie să fie cuprins întregul fond de acte normative, constituit din legi, decrete, hotărîri şi acte emise la nivelul ministerelor şi al celorlalte organe centrale ale administraţiei de stat.

Examinarea legislaţiei în vigoare presupune existenţa unei evidenţe riguroase a actelor normative, organizată în mod ştiinţific, care să poată furniza informaţia necesară în legătură cu conexiunile dintre acte, cît şi abrogările (parţiale) şi modificările exprese aduse textelor acestora.7

Reeaxamianrea se face de către fiecare minister sau organ central pentru fondul de acte aplicabil în domeniul său de activitate. În urma reexaminării, pot fi înaintate propuneri de modificare şi completare a actelor legislative în vederea actualizării lor.8

Reexaminarea se face în mod coordonat, pe etape.9 Prima etapă are în vedere determinarea fondului de acte ce urmează a fi analizate (inclusiv actele emise la nivelul ministerului) şi gruparea lor tematică în funcţie de conexiunile dintre ele.

După gruparea lor tematică, urmează etapa a doua, cînd se face examinarea propriu-zisă act în parte. Examinarea actelor se face din următoarele puncte de vedere:

— actualitatea şi eficienţa reglementării, determinîndu-se măsura în care actul respectiv corespunde stadiului actual şi cerinţelor de perspectivă;

— existenţa de paralelisme sau contradicţii cu alte acte legislative;

— existenţa de lacune în reglementări;

— posibilitatea de concentrare a unor reglementări dispersate (în mai multe acte);

— determinarea caracterului desuet al actului sau al unor prevederi ale lui (prin lipsa unei cerinţe în aplicare, ca urmare a transformărilor sociale intervenite).

Încorporarea. Conceptul de sistematizare a legslaţiei, pus în lumină în cadrul preocupărilor de tehnică juridică, răspunde unor necesităţi de a se pune ordine în multitudinea de acte normative, de a se realiza o simplificare, reducere şi concentrare a reglementărilor..

Cea mai simplă şi cea mai veche formă de sistematizare este încorporarea. Conform Legii privind actele normative10, încorporarea reprezintă o sistematizare simplă a actelor după criteriul cronologic, alfabetic, al ramurii de drept, al instituţiei juridice etc. Prin urmare, încorporarea priveşte o simplă aşezare, grupare a actelor normative în diverse colecţii sau culegeri, în funcţie de diferite criterii exterioare: cronologic (după succesiunea apariţiei lor); alfabetic (după denumirea materiei reglementate), după ramura de drept sau instituţia juridică reglementată.11

Caracteristic pentru această formă de sistematizare este faptul că operaţiunea de sistematizare utilizezază materialul normativ fără a-i provoca modificări de conţinut, fără a-l prelucra, ci eventual corectîndu-i erori terminologice sau gramaticale.

Încorporarea poate fi oficială sau neoficială.

Încorporarea oficială este înfăptuită de un organ de stat (Ministerul Justiţiei, Procuratura Generală sau Banca Naţională, spre exemplu), care întocmeşte culegeri de acte sau repertorii legislative, index de acte, legislaţie uzuală (spre exemplu, colecţiile de legi, decrete, hotărîri publicate periodic, colecţii în care se îmbină criteriul cronologic cu cel al forţei juridice a actului normativ).

Încorporaea neoficială revine persoanelor particulare, diferitor organizaţii nestatale, edituri, institute de cercetare, de învăţămînt, bibliotecilor etc., care pot alcătui culegeri de acte normative (sub forma unor îndrumare legislative). Astfel, noi putem grupa actele normative după cum privesc dreptul public sau dreptul privat; de asemenea, pare util să le grupăm după cum privesc nemijlocit persoana, proprietatea sau statul.

Codificarea. O formă mai evoluată a sistematizării legislative este codificarea, care constă în concentrarea (integrarea) într-un singur act, de mare amploare, a mai multor reglementări (acte) dintr-un anumit domeniu sau ramură de drept. Codificarea, ca o acţiune ştiinţifică şi temeinic motivată, apare din nevoia depăşirii unei simple practici cutumiare şi ea reprezintă o adevărată revoluţie legislativă. Legiferarea obiceiurilor şi codificarea constituie un progres juridic incontestabil. Codificarea reprezintă o formă superioară de sistematizare realizată de legiuitor, deoarece ea întotdeauna porneşte de la principiile generale ale sistemului dreptului şi ale unei ramuri de drept, căutînd să redea, într-un singur act, cu un conţinut şi o formă unitare, cît mai complet şi mai închegat, toate normele juridice dintr-o ramură (a dreptului civil, penal, financiar etc.).12

În conformitate cu Legea privind actele normative, codificarea reprezintă o sistematizare complexă, într-o concepţie unitară, a normelor juridice aparţinînd unei ramuri distincte a dreptului, realizîndu-se prin cuprinderea lor într-un cod.

Actele care intră în acţiunea de codificare trebuie să aibă unele faţă de celelalte legături de conexiune, determinate, în primul rînd de sfera raporturilor pe care le reglementează. Pe lîngă unificarea acestor reglementări, prin codificare se realizează şi o grupare şi exprimare sistematică a acestora.

Codificarea nu presupune o simplă însumare a unor acte normative prin înserarea lor într-un act comun, ci şi o judicioasă prelucrare a lor după o anume tematică care să asigure o structură logică a noului act realizat sub formă de cod.13 Deşi are forţa juridică a unei legi, Codul nu este o lege obişnuită, el este un act legislativ unic, cu o organizare internă aparte, în care normele juridice sunt aşezate într-o consecutivitate logică stringentă, după un sistem bine gîndit, care reflectă structura internă a ramurii de drept respective.14

Legea privind actele normative defineşte codul ca fiind actul legislativ care cuprinde într-un sistem unitar cele mai importante norme dintr-o anumită ramură a dreptului, iar structura sa reflectă sistemul ramurii de drept respective. Codul trebuie să întrunească următoarele trăsături calitative:15 precizie, claritate, logică, integralitate, caracter practic. Concentrînd într-un singur act numeroase reglementări dintr-un vast domeniu al relaţiilor sociale, codul prezintă incontestabile avantaje pe planul sistematizării legislaţeiei. În primul rînd se realizezază o economie de mijloace de exprimare, reglementările din domeniul respectiv prezentîndu-se într-un tot coerent, bine închegat, fără repetări, al unor dispoziţii din materii înrudite. De asemenea, prin codificare se creează condiţiile pentru eliminarea oricăror aspecte de paralelism sau contradictorialitate, posibile uneori în cazul unor reglementări mai numeroase ce se emit într-o anumită materie sau domeniu.

Pe planul elaborării, codificarea este o activitate complexă, laborioasă, de mare fineţe, întrucît ea presupune „topirea într-un creuzet“ a actelor normative concentrate, în scopul de a se naşte un altul care să le exprime, pe plan funcţional, pe toate, cu aceeaşi eficienţă juridică. Mai mult decît atît, cu ocazia codificării trebuie făcute şi aprecieri în ceea ce priveşte oportunitatea menţinerii în continuare a unor soluţii legislative sau este necesară promovarea altor soluţii.16

Acţiunea de codificare implică o bogată activitate a legiuitorului, de prelucrare complexă a întregului material normativ, de îndepărtare a normelor depăşite, perimate (inclusiv a obiceiurilor), de completare a lacunelor, de novaţie legislativă (introducerea unor norme noi, cerute de evoluţia relaţiilor sociale), de ordonare logică a materialului normativ şi de utilizare a unor mijloace moderne de tehnică legislativă (alegerea modalităţii de reglementare, a formei exterioare de reglementare, a folosirii mijloacelor adecvate de conceptualizare).17

Codificarea, reprezentînd una dintre cele mai pretenţioase activităţi pe linie de elaborare a actelor normative, impune, cu necesitate, desemnarea unei comisii care să se ocupe de pregătirea şi elaborarea viitorului cod. Din această comisie trebuie să facă parte delegaţi ai ministerelor interesate, ai Centrului de creaţie legislativă, ai institutelor de cercetări în profil, cadre din învăţămîntul superior şi alţi specialişti din domeniul ce face obiect de reglementare pentru viitorul cod.

Tehnica juridică de sistematizare cu care operează codificarea este mai complexă comparativ cu acea a încorporării, presupunînd parcurgerea unor etape succesive.

O primă măsură absolut necesară în activitatea de pregătire şi elaborare a unui cod este inventarierea riguroasă a tuturor actelor normative din domeniul ce fac obiectul de reglementare al viitorului cod. Dată fiind legătura ce există între actele normative ce formează ansamblul legislativ se va avea în vedere a se inventaria şi legislaţia de tangenţă, pentru a se analiza eventualele implicaţii ale acesteia asupra codului şi vicevrsa.18

Odată realizată inventarierea actelor normative în materie, se procedează la gruparea lor tematică în funcţie de conexiunile ce există între ele şi obiectul (microobiectul) lor de reglementare. Are loc prelucrarea materialului normativ şi repartizarea lui după structura codului, în părţi (sau cărţi), pe secţiuni, capitole, titluri, paragrafe.

După aceea, urmează una dintre cele mai importante activităţi, şi anume, analiza pe conţinut a actelor şi desprinderea concluziilor corespunzătoare.

Un prim obiect al analizei îl constituie instituţiile juridice, conceptele şi noţiunile de bază exprimate prin actele respective. Se analizează, în continuare, din punctul de vedere al eficienţei sociale soluţiile legislative promovate prin prisma cerinţei actuale, cît şi cea de perspectivă.

Soluţiile legislative ce urmează a fi promovate prin noul cod trebuie să întrunească condiţia de stabilitate în aplicare, aceasta fiind o problemă de esenţa codului.19 De aceea, nu apare indicat a se realiza o codificare într-un domeniu unde există instabilitate legislativă. Codificarea apare oportună acolo unde s-au verificat anumite soluţii legislative şi acestea au fost validate prin starea lor de concordanţă cu cerinţa socială. Savigny,20 reprezentativ pentru şcoala istorică, consideră că legea scrisă e potrivnică progresului datorită rigidităţii sale.

Redactarea codurilor va fi precedată de întocmirea unor teze privind concepţia generală a reglementării, principiile, obiectivele fundamentale şi soluţiile principale preconizate. După aprobarea acestora de către organele competente se procedează la redactarea textului — pînă la depunerea lor spre adoptare Parlamentului — procedura prevăzută pentru adoptarea legilor.

În acest scop, în majoritatea covîrşitoare a statelor cu vechi tradiţii parlamentare există organe speciale ale Parlamentului — Consilii Legislative. Consiliul legislativ este organ consultativ de specialitate al Parlamentului, care avizează proiectele de acte normative în vederea sistematizării, unificării şi coordonării întregii legislaţii. El, de asemenea, ţine evidenţa oficială a legislaţiei statelor. În Republica Moldova un asmenea organ nu există şi lipsa lui se răsfrînge negativ asupra procesului de sistematizare normativă.

Dreptul pozitiv nu se circumscrie în prevederile codurilor, exclusiv, lucru nici de dorit, nici de impus, însă e adevărat că respectivele coduri constituie repere scientifizate azi, fără de care dreptul pozitiv nu ar avea posibilitatea să conserve valorile comunităţii, nici posibilitatea să le ocrotească devenirea.