Analiza mecanismelor actuale a inițiativei populare de revizuire a Constituției Republicii Moldova

Andrei CUCULESCU, doctor în drept (ORCID: 0000-0002-3755-001X)

Analysis of the Current Mechanisms of the Popular Initiative of Reviewing the Constitution of the Republic of Moldova The Constitution of the Republic of Moldova provides the popular initiative to revise the Constitution in article 141 paragraph (1) letter (a, according to which the revision of the Constitution can be initiated by a number of at least 200,000 citizens of the Republic of Moldova with voting rights. The citizens who initiate the revision of the Constitution must come from at least half of the administrative-territorial units of level two, and in each of them at least 20,000 signatures must be registered in support of this initiative. However, this formulation of the constitutional norm constitutes a blockage in the way of the popular initiative to revise the Constitution, because, to date, despite the numerous attempts of the citizens to initiate the revision of the Constitution, none of them has yet been finalized. In the present article we set out to analyze the current mechanisms of the popular initiative to revise the Constitution of the Republic of Moldova, the causes of the existing blockage and the ways of solving it. Keywords: Constitution, Revision, Parliament, The Constitutional Court, People.

Constituția Republicii Moldova prevede inițiativa populară de revizuire a Constituției în art.141 alin.(1) lit.(a, în conformitate cu care revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de un număr de cel puţin 200 000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. Cetăţenii care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puţin 20 000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. Totuși, această formulare a normei constituționale constituie un blocaj în calea inițiativei populare de revizuire a Constituției, deoarece pînă în prezent, în pofida numeroaselor încercări a cetățenilor de a iniția revizuirea Constituției încă nici una nu a avut finalitate. În cadrul prezentului articol ne-am propus să analizăm mecanismele actuale a inițiativei populare de revizuire a Constituției Republicii Moldova, cauzele blocajului existent și modalitățile de soluționare al acestuia. Cuvinte-cheie: Constituție, Revizuire, Parlament, Curtea Constituțională, Popor.

Iniţiativa populară reprezintă o procedură prin care populaţia unui stat dă impulsul (iniţiază) unui proces decizional; acest început de decizie se poate finaliza tot cu intervenţia poporului (referendum) sau printr-o decizie adoptată de autorităţile legal desemnate de acesta (lege adoptată de Parlament).1

Parlamentul anilor ‘90, ales în mod democratic, considera că „dezvoltarea şi adîncirea procesului de democratizare presupune crearea de garanţii reale pentru exercitarea de către cetăţenii Republicii Moldova a dreptului de a participa la conducerea treburilor de stat şi obşteşti“.2

Astfel, Constituția Republicii Moldova prevede inițiativa populară de revizuire a Constituției în art.141 alin.(1) lit.a),3 în conformitate cu care revizuirea Constituţiei poate fi iniţiată de un număr de cel puţin 200 000 de cetăţeni ai Republicii Moldova cu drept de vot. Cetăţenii care iniţiază revizuirea Constituţiei trebuie să provină din cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi, iar în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puţin 20 000 de semnături în sprijinul acestei iniţiative. Art.141 alin.(1) din Constituţia Republicii Moldova prevede expres și limitativ subiecţii cu drept de iniţiativă privind revizuirea Legii Supreme. Primul dintre cei trei subiecţi cu drept de iniţiativă, prevăzut la lit. a), a fost definit în terminologia de drept a Republicii Moldova, ca iniţiativa populară, fiind reglementată de Legea cu privire la iniţiativa populară de revizuire a Constituţiei.4

Dl V. Zaporojan menţionează că art.141 alin.(1) lit.a) din Constituţie conţine în textul său o greșeală de tehnică legislativă. Astfel, această normă prevede în susţinerea iniţiativei de revizuire a Constituţiei 200 000 de semnături ale cetăţenilor cu drept de vot, însă obligă grupul de iniţiativă să adune semnăturile a cel puţin 20 000 de susţinători din cel puţin jumătate din unităţile administrativ-teritoriale de nivelul al doilea. Deoarece în Republica Moldova avem 35 de unităţi administrativ-teritoriale de nivelul al doilea (raioane), rezultă că pentru iniţiativa populară trebuie să semneze 320 000 de oameni (35:2 x 20 000).5

În acest sens, această formulare a normei constituționale constituie un blocaj în calea inițiativei populare de revizuire a Constituției, deoarece pînă în prezent, în pofida numeroaselor încercări a cetățenilor de a iniția revizuirea Constituției încă nici una nu a avut finalitate. Astfel, la 24 iunie 2008 deputatul în Parlamentul Republicii Moldova Vladimir Filat a solicitat Curţii Constituţionale să dea interpretare lit.a) alin.(1) art.141 din Constituţie. Autorul sesizării considera că aceste prevederi comportă o neconcordanţă de conţinut, făcîndu-le inaplicabile şi îngrădind astfel dreptul constituţional al cetăţenilor de a iniţia revizuirea Constituţiei. În opinia sa, în condiţiile noii organizări administrativ-teritoriale dispoziţia constituţională privind colectarea în sprijinul iniţiativei de revizuire a Constituţiei a cel puţin 20 000 de semnături în fiecare din cel puţin jumătate de unităţi administrativ-teritoriale de nivelul doi nu poate fi realizată. Or, după reforma administrativ-teritorială din anul 2003, efectuată în baza Legii nr.764-XV din 27 decembrie 2001, în unele unităţi administrativ-teritoriale de nivelul doi numărul cetăţenilor cu drept de vot nu atinge cifra de 20 000.6

Examinînd sesizarea, Curtea Constituţională a menționat că: interpretarea dispoziţiilor constituţionale are drept scop eliminarea ambiguităţilor, elucidarea conţinutului, evidenţierea principiilor de drept cuprinse în ele, asigurarea unităţii şi înţelegerii corecte a conţinutului şi sensului autentic al acestuia. Necesitatea interpretării trebuie să fie confirmată prin esenţa problemei de drept rezultată din caracterul neuniform al dispoziţiilor constituţionale. Fondul sesizării depuse de deputatul în Parlament îl constituie neconcordanţa determinată de norma constituţională, care prevede că în fiecare din cel puţin jumătate de unităţi administrativ-teritoriale de nivelul doi trebuie să fie înregistrate cel puţin 20 000 de semnături în sprijinul iniţiativei de revizuire a Constituţiei, în raport cu Legea nr.764-XV din 27 decembrie 2001 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova.

Curtea a relevat că lit.a) alin.(1) art.141 din Constituţie nu conţine ambiguităţi, imprecizii sau neclarităţi, voinţa legiuitorului fiind expresă. Interpretarea oficială este imperativă în cazurile în care incertitudinea normelor constituţionale este determinată de o situaţie concretă şi această incertitudine nu poate fi soluţionată printr-o altă procedură. Problema abordată în sesizare fiind de competenţa legislativului, necesitînd a fi soluţionată prin modificarea normei constituţionale.7

Prevederile art.141 alin.(1) lit.a) din Constituția Republicii Moldova au revenit în atenția publică odată cu iniţiativa de revizuire a Constituției a mișcării populare „Platforma Da“ din perioada anilor 2015—2016, care a înaintat inițiativa de revizuire a art.60 alin.(2), art.70 alin.(3), art.78 și 89 din Constituția RM. Această inițiativă a fost recepționată la 05.11.2015 de Comisia Electorală Centrală și prezentată Curții Constituționale cu formularea următoarelor întrebări:

„1. Sînteți pentru modificarea art. 60 alin. (2) din Constituție în vederea reducerii numărului deputaților, prin substituirea cifrei 101 cu cifra 71? — Pentru/Contra.

2. Sînteți pentru excluderea alin. (3) al art. 70 din Constituție, care stipulează că deputatul nu poate fi reținut, arestat, percheziționat, cu excepția cazurilor de infracțiune flagrantă, sau trimis în judecată fără încuviințarea Parlamentului, după ascultarea sa? — Pentru/Contra.

3. Sînteți pentru modificarea și completarea art. 78 din Constituție, în vederea alegerii președintelui RM prin vot universal, egal, direct, secret și liber exprimat? — Pentru/Contra.

4. Sînteți pentru expunerea art.89 din Constituție într-o nouă redacție, care să prevadă că în cazul săvîrșirii de către președintele RM a unor fapte care încalcă Constituția, Parlamentul poate aproba inițiativa a cel puțin 1/3 de deputați de suspendare din funcție, cu organizarea în cel mult 70 de zile a unui referendum privind demiterea președintelui? — Pentru/Contra“.

În acest sens, acest grup de cetățeni la data de 10.11.2015 a primit aviz pozitiv de la Curtea Constituțională pentru revizuirea Constituţiei Republicii Moldova prin referendum republican.8 La data de 20.11.2015 a fost înregistrat grupul de iniţiativă la Comisia Electorală Centrală, în număr de 775 persoane cu drept de vot, pentru colectarea semnăturilor susținătorilor referendumului republican de modificare şi completare a Constituţiei Republicii Moldova.9

În rezultat, deși grupul de iniţiativă al cetățenilor a colectat mai mult de 400 000 de semnături în susținerea referendumului republican, Comisia Electorală Centrală prin Hotărîrea nr.4608 din 30.03.2016,10 a respins propunerea de efectuare a referendumului republican pentru revizuirea Constituției Republicii Moldova deoarece s-a stabilit că din cele 34 de unități administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, pe teritoriul cărora au fost colectate semnăturile susținătorilor referendumului republican constituțional, doar 3 din aceste unități (municipiile Chișinău și Bălți, raionul Orhei) întrunesc condițiile de validitate privind numărul minim necesar de semnături ale susținătorilor referendumului republican, pentru care au și fost prezentate liste de subscripție ce conțin peste 20 de mii de semnături.

Comisia Electorală Centrală în Hotărîrea sa a mai menționat că în baza Legii nr.764-XV din 27 decembrie 2001, actualmente în Republica Moldova sînt stabilite 35 de unități administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, organizarea administrativ-teritorială a cărora se efectuează în corespundere cu dispozițiile constituționale și care se află sub auspiciile autorităților statului Republicii Moldova. Astfel, pentru inițierea referendumului republican constituțional, grupul de inițiativă urma să prezinte cel puțin 360 mii de semnături valabile pentru fiecare întrebare propusă, care să provină din cel puțin 18 unități administrativ-teritoriale de nivelul al doilea, iar în fiecare din ele trebuie să fie înregistrate cel puțin 20 de mii de semnături în sprijinul acestei inițiative.11

Dacă este să facem o retrospectivă, la situația în cauză s-a ajuns drept urmare a modificării art.141 alin.(1) lit.a) din Constituția Republicii Moldova prin Legea nr.1115 din 05.07.2000, prin care textul prevăzut în art.141 alin.(1) lit.a) din Constituție de „raioane şi municipii“ s-a substituit cu textul „unităţile administrativ-teritoriale de nivelul doi“, iar cifrele „5000“ sau substituit cu cifrele „20000“.12 Modificările constituționale operate au avut la bază prevederile Legii nr.191 din 12.11.1998 privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova în vigoare la acea dată, astfel în momentul operării modificărilor, Republica Moldova era organizată în 10 unităţi administrativ-teritoriale de nivelul doi, numite judeţe.13

Ulterior, însă, după modificarea art.141 alin.(1) lit.a) din Constituție a fost adoptată o nouă Lege privind organizarea administrativ-teritorială a Republicii Moldova nr.764 din 27.12.2001, prin care au fost stabilite 35 de unități administrativ-teritoriale de nivelul al doilea.14 Dar după adoptarea acestei Legi urmau să fie aduse în concordanță și prevederile constituționale în acest sens, lucru care pînă în prezent așa și nu a fost efectuat. Respectiv, pentru a înlătura acest blocaj constituțional care îngrădește dreptul constituţional al cetăţenilor de a iniţia revizuirea Constituţiei, se impune operarea modificărilor la art.141 alin.(1) lit.a) din Constituție cu aducerea în concordanță a acestui articol cu prevederile Legii nr.764 din 27.12.2001. Or, în caz contrar acest articol pare a fi inaplicabil în prezent deoarece în unele unităţi administrativ-teritoriale de nivelul doi numărul cetăţenilor cu drept de vot nu atinge cifra de 20 000. Lucru demonstrat și prin precedentul din perioada anilor 2015—2016 oferit de iniţiativa grupului de cetățeni care deși au colectat dublul numărului de semnături (400 000 semnături) față de 200 000 semnături stabilite expres în art.141 alin.(1) lit.a) din Constituție, necesare inițierii revizuirii Constituției, nu s-a ajuns la un referendum republican în acest sens din motiv că numărul minim de 20 de mii de semnături care urmau a fi colectate într-o unitate administrativ-teritorială a fost atins doar în 3 din 18 unități administrativ-teritoriale de nivelul doi.

Totodată, este necesar de menționat și faptul că chiar dacă grupul de inițiativă ar izbuti să colecteze numărul de semnături necesare, Parlamentul Republicii Moldova ar putea și să nu numească desfășurarea referendumului. Oportunitatea desfășurării referendumului pornit la inițiativa populară îi aparține Parlamentului, cu care Parlamentul poate fi de acord sau o poate respinge, de asemenea, subiectele preconizate a fi supuse referendumului pot fi soluţionate și în Parlament, fără efectuarea ulterioară a referendumului.

Un exemplu de colectare a semnăturilor în susținerea unei inițiative legislative și care au fost ignorate de Parlament poate servi neglijarea (neadoptarea, nerespingerea) proiectului Hotărîrii Parlamentului nr.2946 din 26.13.2002 „Cu privire la desfășurarea referendumului republican legislativ“, inițiat de deputații în Parlament, dnii Mihai Petrache, Dumitru Braghiș, Vladimir Cociorvă și Ion Guțu. Fiind înaintată inițiativa populară a 213250 de cetățeni privind reforma sistemului electoral spre examinare în Parlament la 26.12.2002, deputații din legislativ au examinat chestiunea în cauză, dar nu s-au pronunțat asupra ei, neadoptînd nici un act, nemotivînd nici „pro“, nici „contra“ starea de lucruri dată.15 Concomitent, fiind sesizată problema respectivă la Curtea Constituțională de către deputații autori ai proiectului dat, la 03.03.2003 Curtea s-a pronunțat (decizie publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova nr.48 din 18.03.2003),16 respingînd sesizarea depusă și motivîndu-și decizia prin lipsa obiectului sesizării.

Suntem de acord cu opinia dlui V. Zaporojan care indică că numai Parlamentul poate adopta o lege de revizuire a Constituţiei, iar alin.(1) al art.143 din Constituția Republicii Moldova nu acordă altui organ decât Parlamentului dreptul de a revizui Constituţia.17

Această afirmaţie contravine însă poziţiei expuse în Avizul nr.3 din 06.07.2010, prin care Curtea Constituțională a permis Parlamentului să desfășoare un referendum republican pentru revizuirea Constituţiei și în care a indicat că: „Normele speciale, prin care Curtea Constituţională este abilitată să se pronunţe asupra proiectelor de lege constituţională propuse pentru referendum constituţional sunt cuprinse în art.2 și art.75 din Constituţie, art.148 alin.(2) din Codul electoral“.18 Suntem de acord că, după cum prevede art.2 din Constituţie, poporul este suveranul care, conform art.75 din Constituţie, poate supune referendumului cele mai importante probleme ale societăţii, însă art.143 din Constituţie, în raport cu aceste norme constituţionale (art.2 și art.75), este o normă specială și astfel, conform principiului lex specialis derogat generali, are superioritate în cadrul procedurii de revizuire a Constituţiei.19

Poziţia citată a Curţii Constituţionale din 2010 contravine poziției Curții din Hotărîrea nr.57 din 03.11.1999 „Privind interpretarea art.75, art. 141 alin.(2) şi art.143 din Constituţie“20 din 1999, în care Curtea, interpretând art.143 din Constituţie, a stabilit următoarele: „Constituţia Republicii Moldova poate fi revizuită numai de către Parlament, direct sau prin declararea de către acesta a unui referendum, în condiţiile respectării procedurii prevăzute de art.66 lit.b), dispoziţiilor art.75, 141, 142 și 143 din Constituţie“.

În încheiere menționăm că, cetățenii în baza art.141 alin.(1) lit.a) din Constituția Republicii Moldova pot doar iniţia revizuirea Constituţiei, însă unicul organ, care poate realiza această revizuire este Parlamentul Republicii Moldova.