Studiu juridic asupra protecției patrimoniului cultural în baza rezoluțiilor Consiliului de Securitate al ONU. Patrimoniul cultural prin prisma rezoluției 2199 (2015) (partea I)

Kordee BADIR, doctorand
Recenzent: Alexandru CAUIA, doctor în drept, conferenţiar universitar

Legal Study on the Protection Of Cultural Heritage Under the Resolutions of the UN Security Council. Cultural Heritage by the Prism of Resolution 2199 (2015) (part I) The protection of cultural heritage in times of armed conflict is one of the main topics that require a continuous approach from international law. The nature of contemporary conflicts, especially those in Iraq and Syria, shows us that cultural goods often become the target of belligerent parties. However, the armed conflicts in question are characterized by the participation of various groups, including terrorists, among the objectives of which are the robbery and the commercialization of cultural assets illegally raised from the controlled territories. Keywords: justice, cultural heritage, protection, conservation, UNESCO, armed conflict.

Protecţia patrimoniului cultural în timp de conflict armat este unul din subiectele principale ce necesită o abordare continue din partea dreptului internaţional. Natura conflictelor contemporane, în special a celor din Irak şi Siria, ne demonstrează că deseori bunurile culturale devin ţinta părţilor beligerante. Or, conflictele armate în cauză sunt caracterizate prin participarea la ele a diverselor grupări, inclusiv teroriste, printre obiectivele cărora se enumeră jaful şi comercializarea bunurilor culturale ridicate ilegal din teritoriile controlate. Cuvinte–cheie: justiţie, patrimoniu cultural, protecţie, conservare, UNESCO, conflict armat.

Introducere

Rezoluţia 2199 (2015), adoptată de Consiliul de Securitate al ONU la 12 februarie 2015, este structurată pe trei axe:

— Consolidarea măsurilor ce vizează secarea surselor de finanţare a aşa numitului Stat Islamic al Irakului şi al Levantului (EIIL), al Frontului el-Nostra, precum şi orice alte persoane, grupuri, instituţii şi entităţi asociate cu Al-Qaida;

— Condamnarea distrugerilor patrimoniului cultural irakian şi sirian comise în special de EIIL şi Frontul el-Nostra şi prescrierea statelor membre ale ONU să i-a măsuri pentru a împiedica comerţul cu bunuri culturale care au fost ridicate ilegal din Irak, începând cu anul 1990 şi din Siria, începând cu martie 2011;

— Prevenirea şi eliminarea luărilor de ostatici aplicate de grupările teroriste şi interzicerea plăţii pentru răscumpărare sau a concesiunilor politice.

I. Afilierile normative ale rezoluţiei 2199 (2015)

Chestiunea distrugerii şi dispersiunii patrimoniului cultural, înconjurată într-o intenţie mai globală de sancţiuni contra terorismului, se înscrie într-o dublă continuitate: pe de o parte, în prelungirea acţiunii normative a UNESCO dedicate patrimoniului cultural (a); pe de altă parte, în contextul rezoluţiilor precedente ale Consiliului de Securitate, ce vizează lupta contra terorismului (b).

a) Interesul general al umanităţii de a proteja patrimoniul cultural

În pofida diversităţii lor, instrumentele juridice adoptate de UNESCO dedicate protecţiei patrimoniului cultural, sunt bazate pe interesul general al umanităţii de a proteja şi a salva patrimoniul cultural. Astfel, putem constata, că premisele le găsim în Tratatul din 15 aprilie 1935 ce reflectă protecţia instituţiilor artistice, ştiinţifice şi a monumentelor, numit Pactul Roerich şi au fost iniţiate de articolele 47 şi 56 ale Regulamentului la Convenţiile de la Haga din 1899 şi 1907, fiind parte astăzi a dreptului internaţional cutumiar. Acceptarea şi recunoaşterea acestui interes general de către state poate varia în dependenţă de intensitate şi în funcţie de natura normelor lansate. Or, acestea stabilesc protecţia patrimoniului cultural — protecţia sectorială în funcţie de natura bunurilor materiale sau non-materiale, culturale sau naturale, mobile sau imobile etc., urmărind contextul ce ţine de conflicte sau crize. Este acceptat practic că, adiţional sau la periferia instrumentelor convenţionale, în condiţiile în care ambiţia duce la aplicarea responsabilităţii colective a statelor faţă de protecţia patrimoniului cultural al popoarelor, alte norme au domeniu de aplicare mai informal, aflându-se în afara constrângerii juridice.

În spaţiul normativ care limitează aceşti doi poli — Convenţia privind protecţia bunurilor culturale în timp de conflict armat, împreună cu Regulamentul său de executare şi Protocolul I, adoptate la Haga la 14 mai 1954, însoţită de Protocolul II, adoptat la Haga la 26 martie 1999, exprimă cel mai puternic obligaţiile internaţionale impuse statelor pentru conservarea patrimoniului cultural în condiţiile unui conflict armat; partea opusă — Declaraţia referitor la distrugerea intenţionată a patrimoniului cultural, adoptată la Paris la 17 octombrie 2003, în cadrul celei de-a 32-a sesiune a Conferinţei generale a UNESCO, este un text lipsit de orice formă de constrângere, emiţând din acest fapt doar normativitate relativă. Slaba capitalizare a acestei Declaraţii, care intervine ca răspuns într-un context de criză şi nu de conflict armat, impunând un ansamblu de principii ce vizează prevenirea şi descurajarea distrugerii intenţionate a patrimoniului cultural de către state în activităţile lor în timp de pace şi în caz de conflict armat,1 este un simptom al limitei acţiunii normative a UNESCO. Declaraţia se inspiră din Convenţiile UNESCO — în special Convenţia din 1972 privind protecţia patrimoniului mondial, cultural şi natural şi Convenţia din 1954 privind protecţia bunurilor culturale în timp de conflict armat, precum şi alte instrumente internaţionale — Protocolul adiţional I (1977) la Convenţiile de la Geneva (1949) privind protecţia victimelor conflictelor armate internaţionale, Statutul (1993) Tribunalului Penal Internaţional pentru fosta Iugoslavie (TPII) şi Statutul de la Roma (1998) al Curţii Penale Internaţionale (CPI). Declaraţia este un „text juridic ce nu aplică constrângerea care nu vizează modificarea obligaţiilor existente ale statelor în baza acordurilor internaţionale în vigoare în materie de protecţie a patrimoniului cultural. Obiectivul său principal este triplu:

(i) enunţarea principiilor de bază pentru protecţia patrimoniului cultural, vizând expres distrugerea intenţionată în timp de pace şi în timp de război;

(ii) consolidarea sensibilizării fenomenului din ce în ce mai răspândit a distrugerii intenţionate a acestui patrimoniu;

(iii) încurajarea indirectă a participării statelor ce nu sunt încă parte la Convenţia de la Haga din 1954, la Protocoalele sale I şi II, la Protocoalele adiţionale din 1977, precum şi la alte acorduri ce reglementează protecţia patrimoniului cultural“.2

Această acţiune normativă este concentrată în forma sa cea mai de succes asupra formulării unui drept internaţional pozitiv. Enunţarea regulilor internaţionale unilaterale, gaj al unei supremaţii a dreptului internaţional în raport cu drepturile naţionale, nu impune, totuşi, o intervenţie din partea UNESCO.

Interesul general al umanităţii pentru protecţia şi păstrarea patrimoniului cultural, ca consecinţă, este inclus în dreptul internaţional. Astfel, TPII relevase, că referitor la prejudiciul şi pierderile suferite de un popor, afectat în cultura şi identitatea sa religioasă, „umanitatea este aceea, în ansamblul său, care este afectată prin distrugerea unei culturi religioase specifice şi ale obiectelor culturale care îi sunt ataşate“.3 Tribunalul a constatat următoarele:

„acest act [distrugerea şi degradarea edificiilor religioase] este similar „distrugerii sau prejudicierii premeditate edificiilor dedicate religiei“, ce constituie o încălcare a legilor şi cutumelor de război stabilite de art. 3d) al Statutului TPII. În consecinţă, acest act a fost deja calificat ca crimă în baza dreptului internaţional cutumiar şi al Statutului TPII. În plus, Tribunalul militar internaţional de la Nuernberg, jurisprudenţa TPII, precum şi Raportul Comisiei de Drept Internaţional (CDI) din 1991, printre altele, toate au considerat că distrugerea edificiilor dedicate religiei constituie fără echivoc, un act de persecutare în sensul conceptului crimei contra umanităţii. Acest act, dat fiind că este comis cu intenţie discriminatorie, este echivalat cu un atac contra identităţii religioase a unui popor. În aşa formă, acest act ilustrează de o manieră quasi exemplară noţiunea de crimă contra umanităţii, pentru că, de fapt este umanitatea în ansamblul său care este afectată prin distrugerea unei culturi religioase specifice şi a obiectivelor culturale care sunt ataşate. Prezenta Cameră conchide în consecinţă, că distrugerea sau prejudicierea premeditată a edificiilor musulmane dedicate religiei sau educaţiei, pot constitui, în cazul în care ele sunt comise cu intenţie discriminatorie cerute, un act de persecuţie“.4

Referitor la definiţia actului de persecuţie pe care o oferă CDI, ea prelungeşte acest principiu matrice, integrând dimensiunea culturală: „Persecutarea poate lua forme multiple, de exemplu […] distrugerea sistematică a monumentelor sau clădirilor reprezentative ale unui grup social, religios, cultural etc.“5 Cu toate acestea, dacă principiul întărit de UNESCO, conform căruia „atentatele aduse bunurilor culturale, ce aparţin unui popor, constituie atentate la patrimoniul cultural al întregii umanităţi, dat fiind că fiecare popor îşi aduce contribuţia la formarea culturii mondiale“,6 ce se impune în mod progresiv ca o matrice de drept internaţional al patrimoniului cultural, opozabilitatea sa fiind, pentru o largă parte, condiţionată de voinţa statelor de a se conforma sau abstractiza. Totuşi, acest principiu chestionează în egală măsură afirmarea unui drept imperativ, dar şi rolul crescând al cutumei în procesul de constituire a unei noi ordini publice culturale internaţionale.7

b) Patrimoniul cultural prin prisma luptei contra terorismului

Începând cu anul 2001, Consiliul de Securitate al ONU a intensificat procesul de elaborare a normelor ce vizează lupta contra terorismului. Or, dacă în practica Consiliului de Securitate această preocupare nu este una nouă, atunci trebuie să menţionăm, că atentatele din 11 septembrie 2001 marchează un punct de reper pentru rezoluţiile Consiliului de Securitate. În anii 1990 Consiliul de Securitate trata cu regularitate chestiunile de terorism, prescriind sancţiuni contra statelor bănuite că ar avea legătură cu acte teroriste: Libia (1992), Sudan (1996), Talibanii (1999). Intensificarea iniţiativelor contra terorismului intervine în 1999: rezoluţia 1269 din 19 octombrie 1999 (S/RES/1269) angaja statele să coopereze în prevenirea şi reprimarea oricărui act terorist, în special prin „schimbul de informaţii conform dreptului internaţional şi al dreptului naţional şi prin cooperarea în plan administrativ şi judiciar pentru prevenirea actelor de terorism“.8 Această rezoluţie pune în aplicare o mişcare de intensificare a acţiunii Consiliului de Securitate în lupta contra terorismului, amplificată după 11 septembrie 2001.

Iniţiative de natură organică — crearea de comitete specializate, cum ar fi cazul Comitetului instituit prin rezoluţia 1373 din 28 septembrie 2001 (S/RES/1373)9 — accentuează gradul de exigenţă de implicare a statelor în lupta contra terorismului, necesară de acum înainte de a ţine cont de măsurile luate pentru a împiedica activităţile teroriste şi criminalizarea diverselor forme. Obiectivul prevede promovarea cooperării între state, pentru ca acestea să poată beneficia de furnizarea unei asistenţe tehnice pentru a le însoţi în realizarea acestor sarcini.10

Această abordare globală şi multiformală promovată de Consiliul de Securitate, dar şi întărirea cooperării în cadrul comunităţii internaţionale, a impus o revizuire conceptuală a luptei contra terorismului, care, după cum s-a stabilit, nu poate fi combătut doar pe calea militară şi prin măsuri coercitive, dar şi prin eliminarea condiţiilor ce favorizează răspândirea terorismului. În aceste condiţii, Consiliul de Securitate a subliniat că „continuarea cooperării la nivel internaţional în scopul aprofundării dialogului civilizaţiilor şi atingerii unui acord între ele, pentru a împiedica denigrarea valorii unei sau altei religii sau culturi, poate ajuta la impunerea unor bariere în faţa forţelor ce incită la polarizare şi la extremism, ceea v-a contribui la întărirea luptei contra terorismului.11

Apogeul acestui proces de integrare a dialogului cultural şi a conservării patrimoniului cultural în problemele şi mijloacele de luptă contra terorismului, v-or fi fixate în rezoluţia 1483 din 22 mai 2003 privind situaţia din Irak (S/RES/1483).12 După ce a cerut „tuturor părţilor vizate de a se achita pe deplin de obligaţiile în baza dreptului internaţional, în special ce reiese din Convenţiile de la Geneva din 1949 şi Regulamentul de la Haga din 1907“, Consiliul de Securitate consacră punctul 7 al rezoluţiei chestiunii bunurilor culturale deturnate din instituţiile irakiene:

Consiliul de Securitate,

[…]

Acţionând în baza Capitolului VI al Cartei Naţiunilor Unite,

[…]

7. Decide că toate statele membre trebuie să i-a măsuri adecvate pentru a facilita returnarea, în stare bună, instituţiilor irakiene a bunurilor culturale irakiene şi a altor obiecte ce au o valoare arheologică, istorică, culturală, ştiinţifică sau religioasă, care au fost ridicate în mod ilegal din Muzeul naţional irakian, din Biblioteca Naţională şi alte terenuri în Irak după adoptarea rezoluţiei 661 (1990) din 6 august 1990, în special lovit de interzicerea comerţului sau transferarea acestor obiecte şi a obiectelor în raport cu care există bănuiala că ele au fost ridicate ilegal şi adresate la Organizaţia Naţiunilor Unite pentru educaţie, ştiinţă şi cultură, Interpol sau alte organizaţii internaţionale competente pentru a facilita punerea în aplicare a prezentului paragraf.13

II. Includerea salvgardării patrimoniului cultural în puterea normativă a Consiliului de Securitate.

Rezoluţia 1483 (2003) a inspirat dispozitivul pe care rezoluţia 2199 (2015) din 12 februarie 2015 îl implementează pentru a consolida protecţia patrimoniului cultural irakian şi sirian. Punctele 15-17 ale rezoluţiei exprimă substanţa:

15. Condamnă distrugerea patrimoniului cultural irakian şi sirian, comise în special de EIIL şi Frontul el-Nosra, fie că este vorba despre pagube accidentale sau distrugeri intenţionate, în special a terenurilor şi a obiectivelor religioase, care fac obiectul distrugerilor ţintă;

16. Notează cu preocupare că EIIL, Frontul el-Nosra şi alte persoane, grupuri, structuri şi entităţi asociate Al-Qaida, generează venituri cauzate, direct sau indirect, din jafuri şi contrabanda obiectelor ce aparţin patrimoniului cultural, provenite din terenurile arheologice, muzee, biblioteci, arhive şi alte terenuri în Siria şi Irak, care sunt ulterior utilizate pentru a finanţa eforturile lor de recrutare sau pentru a ameliora capacităţile lor operaţionale de a organiza şi de a produce atentate teroriste;

17. Reafirmă decizia luată în paragraful 7 al rezoluţiei 1483 (2003) şi decide că toate statele membre trebuie să i-a măsurile adecvate pentru a împiedica comercializarea bunurilor culturale irakiene şi siriene şi a altor obiective ce au valoare arheologică, istorică, culturală, ştiinţifică sau religioasă, ce au fost ridicate ilegal din Irak, începând cu 6 august 1990 şi din Siria, începând cu 15 martie 2011, în special reafirmând interdicţia comerţului transnaţional a acestor obiecte şi permiţând astfel, restituirea poporului irakian şi sirian şi solicită Organizaţiei Naţiunilor Unite pentru educaţie, ştiinţă şi cultură, INTERPOL şi altor organizaţii internaţionale competente să faciliteze punerea în aplicare a dispoziţiilor prezentului paragraf.14

Rezoluţia 2199, în special paragraful 17, dar şi precedentul paragraf 7 al rezoluţiei 1483, confruntă protecţia patrimoniului cultural la unilateralism, într-un domeniu tradiţional acoperit printr-o acţiune normativă a UNESCO, concentrată pe o formulare de drept internaţional.

Dubla filiere normativă a paragrafelor 15-17 ale rezoluţiei 2199 — filiere la acţiunea normativă a UNESCO în domeniul protecţiei patrimoniului cultural şi la rezoluţiile precedente ale Consiliului de Securitate ce vizează lupta contra terorismului — operează o includere a protecţiei internaţionale a patrimoniului cultural în spaţiul normativ al Consiliului de Securitate. Totuşi, această schimbare a paradigmei, substituind o normă imperativă unilaterală cu un drept internaţional, rămâne constrânsă prin perimetrul de intervenţie al Consiliului de Securitate în cadrul Capitolului VII al Cartei ONU. Această transformare substanţială a dreptului internaţional al patrimoniului cultural obligă Consiliul de Securitate să i-a în calcul interesul general al umanităţii de protecţie şi conservare a patrimoniului cultural, inclusiv matricea normelor patrimoniale ale UNESCO şi a domeniului său quasi-exclusiv. Consiliul de Securitate nu intervine atunci in abstracto, el este dat printr-un proces de calificare in concerto a unor situaţii ce pot afecta procesul de menţinere a păcii şi securităţii internaţionale.

Această luare în vedere a interesului general al umanităţii a protecţiei şi conservări patrimoniului cultural este operată în baza Capitolului VII — articolele 39-51 ale Cartei ONU, care autorizează Consiliul de Securitate să i-a măsuri coercitive doar în cadrul procesului de menţinere a păcii şi a securităţii internaţionale. În baza articolului 39 Consiliul de Securitate poate constata „existenţa unei ameninţări împotriva păcii, a unei încălcări a păcii sau a unui act de agresiune“, apoi, urmând constatarea şi calificarea faptelor, face recomandări (art. 40) sau recurge la măsuri non-militare (art. 41) sau militare (art. 42), necesare „pentru menţinerea sau restabilirea păcii şi securităţii internaţionale“.

Rezoluţiile 1483 şi 2199 sunt bazate pe articolele 39 şi 41 ale Capitolului VII al Cartei ONU. Acestea au următorul conţinut:

Articolul 39:

„Consiliul de Securitate va constata existenţa unei ameninţări împotriva păcii, a unei încălcări a păcii sau a unui act de agresiune şi va face recomandări ori va hotărî ce măsuri vor fi luate, în conformitate cu Articolele 41 si 42, pentru menţinerea sau restabilirea păcii şi securităţii internaţionale“.

Articolul 41:

„Consiliul de Securitate poate hotărî ce măsuri, care nu implică folosirea forţei armate, trebuie luate spre a se da urmare hotărârilor sale şi poate cere Membrilor Naţiunilor Unite să aplice aceste măsuri. Ele pot să cuprindă întreruperea totală sau parţială a relaţiilor economice şi a comunicaţiilor feroviare, maritime, aeriene, poştale, telegrafice, prin radio şi a altor mijloace de comunicaţie, precum şi ruperea relaţiilor diplomatice“.

Consiliul de Securitate are o putere de apreciere discreţionară asupra calificării faptelor, gajată de libertatea sa privind determinarea deciziilor şi mijloacelor de răspuns. Din această competenţă discreţionară derivă paleta de împuterniciri de care dispune, dar şi de puterea de acţiuni. Or, referinţa la Capitolul VII este de multe ori considerată ca indice al caracterului obligatoriu al unei rezoluţii, iar terminologia utilizată relevă variaţia de intensitate a obligaţiilor pe care Consiliul de Securitate le pune în sarcina statelor. În realitate, vorbind despre conservarea patrimoniului cultural, singurele § 7 al rezoluţiei 1483 şi § 17 al rezoluţiei 2199 dictează responsabilitatea colectivă a statelor pentru a combate dispersarea bunurilor culturale irakiene şi siriene şi facilitarea restituirii acestora. În aceste § 7 şi § 17, recurgerea la verbul „decide“ la indicativul prezent (decides în engleză) nu conţine nici o dorinţă, nici o intenţie; este vorba despre o obligaţie a cărei supremaţie, pe care i-o conferă Capitolul VII, se impune statelor.

Restabilind că sunt luate măsuri pentru a împiedica comercializarea bunurilor culturale irakiene şi siriene, solicitând o interzicere de comerţ transnaţional a acestor obiecte, precum şi restituirea lor, Consiliul de Securitate impune statelor, în ansamblul lor, obligaţii prin care acestea nu erau anterior legate. Astfel, un legislator internaţional, cum este Consiliul de Securitate, prin intermediul puterii normative pe care o exercită, impune un model de conduită obligatorie asupra unei chestiuni ţintă, acea de jaf şi de trafic ilegal a bunurilor culturale, legându-le cu finanţarea şi dezvoltarea terorismului.

Domeniul de aplicare a unei asemenea obligaţii poate fi chestionată în raport cu Convenţiile UNESCO din 1954 şi 1970. Aceste convenţii prevăd un cadru general, unul asupra protecţiei bunurilor culturale în timp de conflicte armate, altul, asupra prevenirii jafului şi a traficului ilicit a bunurilor culturale, iar în final, restituirea lor ţărilor de origine. Dacă dispoziţiile acestor convenţii pot fi puse în aplicare în contextul irakian şi sirian, aşa cum a calificat Consiliul de Securitate, eficacitatea lor este condiţionată de acceptarea lor din partea statelor de a se conforma acestora, ce exprimă în mod formal ratificarea lor sau aderarea la ele. Fără a considera şi a demonstra că ar exista o obligaţie cutumiară în dreptul internaţional, ce ar prevedea o interdicţie a comerţului cu bunuri culturale ce provin din zone de conflict şi o obligaţie generală de restituire a acestora, § 7 al rezoluţiei 1483 şi § 17 al rezoluţiei 2199 creează o nouă normă imperativă pentru state. Acolo unde un tratat internaţional nu produce efecte în lipsa consimţământului părţilor, o rezoluţie a Consiliului de Securitate al ONU apare ca un act unilateral în raport cu care legislaţia internaţională este acceptată din raţiunea că este adoptată de organul competent şi astfel, supremaţia măsurilor prescrise se bazează pe prevederile Capitolului VII al Cartei ONU (va urma).