Rolul și scopul măsurilor provizorii în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului

Olga BENEȘ, master în drept

The Role and Purpose of the Provisional Measures in the Jurisprudence of the European Court of Human Rights In accordance with Article 39 of its Rules of Procedure, the European Court of Human Rights may indicate provisional measures for any State party to the European Convention on Human Rights. Provisional measures are urgent measures which, according to the well-established practice of the Court, apply only if there is an imminent risk of irreparable harm. Such measures are taken in connection with the proceedings before the Court, without prejudice to any subsequent decisions regarding the admissibility or basis of the case. Keywords: provisional measures, threat of serious or irreparable harm, imminent risk, compulsory force.

În conformitate cu articolul 39 din Regulamentul său de procedură, Curtea Europeană a Drepturilor Omului poate indica măsuri provizorii oricărui stat parte la Convenția europeană a drepturilor omului. Măsurile provizorii sunt măsuri urgente care, conform practicii bine stabilite a Curții, se aplică numai în cazul în care există un risc iminent de prejudiciu ireparabil. Astfel de măsuri sunt luate în legătură cu procedurile în fața Curții, fără a prejudicia eventualele decizii ulterioare privind admisibilitatea sau fondul cauzei respectiv. Cuvinte cheie: măsuri provizorii, amenințare de prejudicii grave sau ireparabile, risc iminent, forța obligatorie.

Măsurile provizorii reprezintă una din numeroasele categorii juridice care compun ordinea internă a statelor cât și ordinea internațională. Dacă în ordinea juridică internă a statelor măsurile provizorii emană în principiu de la organele jurisdicționale, se pare că în ordinea juridică internațională ele pot rezulta atât de la organe jurisdicționale cât și cu caracter ne jurisdicțional. Cât despre noțiuni, e cazul de a atenționa, că în acest sens sunt folosite diferite expresii ca „măsuri conservatoare“, „măsuri primare“ și „măsuri provizorii“, Curtea Europeană a Drepturilor Omului în jurisprudența sa utilizând expresia „măsuri provizorii“.1

Se cuvine de atenționat că chiar dacă aceste măsuri poartă un caracter provizoriu prin natura lor, ele sunt totuși conservatoare prin finalitatea lor, care pot fi înțelese ca măsuri de urgență care servesc la menținerea unei situații juridice, a drepturilor sau a intereselor amenințate de riscul unui pericol sau care vizează protejarea condițiilor de pace amenințate de acte de agresiune sau de riscul unui război.

Studiul măsurilor provizorii în dreptul internațional este important privitor la regimul lor juridic care implică condițiile și mecanismele lor de elaborare dar și eficiența lor și consecințele eventualei lor inaplicabilități. Examinarea condițiilor de adoptare a măsurilor provizorii pune în discuție problema organului competent cât și a condițiilor referitoare la obiect necesare pentru adoptarea lor.

Competența organelor jurisdicționale de a adopta măsuri provizorii este în principiu stabilită de textele care le creează și reglementează funcționarea lor. De exemplu, articolul 41 paragraful 1 al Statutului Curții Internaționale de Justiție menționează „Curtea va avea dreptul să indice, dacă socotește că împrejurările cer aceasta, ce masuri provizorii trebuie luate pentru conservarea drepturilor fiecărei parți“.2

În dreptul comunitar, recursurile introduse în fața judecătorului comunitar n-au un efect suspensiv, totuși, Tribunalul de primă instanță a Comunităților Europene și Curtea de Justiție a Comunităților Europene pot dispune măsuri provizorii, conform articolului 243 al Tratatului de la Roma care enunță că „în cauzele în care este sesizată, Curtea de Justiție poate prescrie măsurile provizorii necesare“.3

Curtea Europeană a Drepturilor Omului la rândul său poate dispune măsuri provizorii conform articolului 39 al Regulamentului pentru organizarea și funcționarea Curții Europene a Drepturilor Omului:

„1. Camera, sau, dacă este cazul, președintele Secției sau un judecător de serviciu desemnat în conformitate cu alineatul (4) al prezentului articol, poate, la cererea unei părți sau a oricărei alte persoane interesate sau din oficiu, să indice părților măsurile pe care acestea consideră că ar trebui adoptate în interesul părților sau al bunei desfășurări a procedurilor.

2. În cazul în care se consideră oportun, Comitetul Miniștrilor va fi notificat imediat cu privire la măsura adoptată.

3. Camera sau, dacă este cazul, președintele Secției sau un judecător de serviciu desemnat în conformitate cu alineatul (4) din prezentul articol, poate solicita părților să furnizeze informații cu privire la orice aspect legat de punerea în aplicare a măsurilor provizorii indicate.

4. Președintele Curții poate numi vicepreședinții secțiilor ca judecători de serviciu pentru a decide asupra cererilor de măsuri provizorii“.4

Cu privire la obiectul măsurilor provizorii în dreptul internațional întrebarea este de a ști ce anume aduce la adoptarea/elaborarea măsurilor provizorii. Este necesar de afirmat, că măsurile provizorii trebuie, pentru a-și justifica adoptarea, să rezulte dintr-o constatare clară făcută de organele competente, a unui ansamblu de elemente: urgența păstrării drepturilor sau intereselor implicate, necesitatea protejării fie a probelor, fie a obiectelor contestate pentru a asigura condițiile de desfășurare a investigației, sau procesul curent sau viitor, riscul de vătămare din cauza unei amenințări la adresa păcii sau a actelor de agresiune.

În acest sens, CIJ a indicat că „o măsură provizorie nu se impune decât dacă există:

— o amenințare de prejudicii grave (cauza Congo/Franței, ordonanța din 17 iunie 2003)5;

— urgență; și

— amenințarea unor prejudicii ireparabile (cauza Argentine/Uruguay, ordonanța din 13 iulie 2006)“.6

Chiar dacă prin pronunțarea hotărârii ordonanța cu privire la măsurile provizorii „încetează de a mai produce efecte, părțile au datoria de a se achita de obligațiile lor ce decurg din Convenție“.7

Conform articolului 39 al Regulamentului Curții Europene a Drepturilor Omului, Curtea poate indica măsuri provizorii oricărui stat parte la Convenția Europeană a drepturilor Omului, acestea fiind măsuri de urgență aplicabile doar în cazul existenței unui risc iminent de prejudiciu ireparabil. Aceste măsuri sunt dispuse în legătură cu procedurile în fața Curții însă ele nu aduc nici un prejudiciu eventualelor decizii ulterioare ale instanței luate cu privire la admisibilitate sau fondul cauzei.

Încă la conferința la nivel înalt cu privire la viitorul Curții Europene a Drepturilor Omului din 2011, salutând ameliorările deja aduse practicii măsurilor provizorii și reamintind faptul că Curtea nu este instanță de apel care să examineze probleme cu privire la imigrare nici o a patra instanță, s-a subliniat că examinarea cererilor de măsuri provizorii trebuie să aibă loc în deplină conformitate cu principiul subsidiarității, iar în caz de necesitate statele să inițieze examinarea accelerată a cererilor în care au fost aplicate măsuri provizorii.8

În urma conferinței la nivel înalt de la Brighton din 20.04.2012 a fost organizat un grup de lucru GT-GDR-C, cu scopul de a examina chestiunea măsurilor provizorii prevăzute de articolul 39 al Regulamentului Curții Europene a Drepturilor Omului, în preocuparea de a diminua numărul măsurilor provizorii și a încuraja statele să pună în aplicare recursuri interne cu adevărat efective astfel încât să se asigure respectarea principului subsidiarității care constituie unul din fundamentele Convenției.9

Măsurile provizorii sunt aplicate în practica Curții Europene a Drepturilor Omului într-un număr limitat de domenii cum ar fi: expulzarea sau extrădarea reclamaților implicând un pericol pentru viața lor (art.2 CEDO — dreptul la viață; riscul de expunere la rele tratamente interzise de art.3 CEDO — interzicerea torturii sau a tratamentelor inumane ori degradante). Astfel de măsuri pot fi ordonate și drept excepție ca răspuns la cereri privind procesul echitabil prevăzut de articolul 6 din Convenție și dreptul la respectarea vieții private și de familie (articolul 8 CEDO).

În starea actuală a jurisprudenței Curții, articolul 39 CEDO nu este aplicabil în următoarele cazuri: pentru a preveni demolarea iminentă a proprietății, insolvabilitatea iminentă sau executarea unei obligații de a îndeplini serviciul militar; pentru a obține punerea în libertate a unui reclamant care este în închisoare în așteptarea deciziei Curții cu privire la echitatea procedurilor; pentru a asigura organizarea unui referendum; sau pentru a împiedica dizolvarea unui partid politic.10

În acest sens, putem nota decizia Curții din 21.12.2007 de neadoptare a măsurilor provizorii în ceea ce privește decizia guvernului francez de a nu organiza un referendum asupra Tratatului de la Lisabona al Uniunii Europene. Curtea a notat că este împuternicită să adopte măsuri provizorii în conformitate cu articolul 39 din Regulamentul său de procedură. Cu toate acestea, ca o practică consecventă, acest lucru se întâmplă numai în cazul în care solicitantul se confruntă cu un risc stabilit de vătămare iminentă și ireparabilă. Aceasta implică, de regulă, acuzații de expunere la maltratare, încălcând articolul 3 (interzicerea torturii și tratamentul inuman și degradant) din Convenția Europeană a Drepturilor Omului. Cu toate acestea, Curtea nu a acordat niciodată o cerere de măsuri provizorii în circumstanțe cum ar fi refuzul unui guvern de a organiza un referendum care nu se încadrează în limitele obișnuite ale acestei proceduri. Ea a menționat în acest caz: „solicitările recente, care par a fi parte dintr-o campanie orchestrată, nu au nici o șansă de succes și servesc exclusiv la ocuparea timpului care ar putea fi cheltuit pe chestiuni mai urgente în privința cărora Curtea ar putea fi chemată să emită o măsură provizorie“.11

Cele mai frecvente situații ce se referă la aplicarea articolului 39, sunt cu referință la cazurile de expulzare și extrădare care implică un risc la adresa vieții, sau de tortură ori tratamente inumane ori degradante, temerea de persecuție sau de alte vătămări grave a solicitanților de azil din motive politice, etnice sau religioase.

Măsurile provizorii adoptate în dreptul internațional ridică problema eficacității acestor măsuri cât și a sancționării pentru neîndeplinirea lor. Fiind chemată să se pronunțe pentru prima dată referitor la efectele juridice ale ordonanței din 3 martie 1999 cu privire la măsurile provizorii pronunțate conform articolului 41 al Statutului său în cauza La Grand, Curtea Internațională de Justiție statuează asupra caracterului obligatoriu al acestor ordonanțe menționând că „ordonanța din 3 martie 1999 nu era o simplă instrucțiune dar impunea o obligație juridică în sarcina statului deoarece a pretinde că măsurile provizorii indicate conform articolului 41 al Statutului CIJ nu ar fi obligatorii, ar contraveni obiectului și scopului acestei dispoziții“.12

În cauza de principiu Soering c. Regatului Unit, Curtea EDO a notat că, indicarea măsurilor provizorii: „permite acesteia nu doar de a examina eficace o cerere dar de asemenea de a se asigura de caracterul efectiv al protecției prevăzute de Convenție în raport cu reclamantul, și apoi Comitetului de Miniștri de a supraveghea executarea hotărârii definitive. O atare măsură permite statului respective de a îndeplini obligația de a se conforma hotărârii definitive a Curții, care poartă un caracter constrângător din punct de vedere juridic, conform articolului 46 al Convenției“.13

Statuând asupra măsurilor provizorii conform articolului 39 al Regulamentului CtEDO și atenționând asupra obligațiilor statului de a garanta exercitarea efectivă a articolului 34 al CEDO, Marea Cameră a notat în cauza Mamatkulov și Askarov c. Turciei că „conform articolului 34 statele se angajează șă se abțină de la orice act sau omisiune care ar împiedica exercitarea efectivă a dreptului de recurs al unui reclamant. Nerespectarea măsurilor provizorii de către un stat contractant ar trebuie considerată ca împiedicând Curtea să verifice efectiv plângerea reclamantului și să împiedice exercitarea efectivă a dreptului său și, prin urmare, ca o încălcare a articolului 34 al Convenției“.14 Așadar, Marea Cameră a stabilit caracterul obligatoriu și de constrângere a măsurilor provizorii după ce în cauza precitată guvernul turc a omis să se conformeze indicațiilor Curții decise conform articolului 39 extrădând reclamanții în Uzbekistan.

În cele mai multe cazuri, Curtea EDO indică măsuri care trebuie luate de guvernul pârât, însă uneori Curtea poate să indice și reclamanților măsuri conform articolului 39. Astfel, în contextul cauzei Ilașcu și alții c. Moldovei și Rusiei, la 15 ianuarie 2004, Președintele, în conformitate cu articolul 39 al Regulamentului Curții, a decis să ceară dlui Ivanţoc să înceteze greva foamei. La 24 ianuarie 2004, reprezentantul dlui Ivanţoc a informat Curtea despre faptul că clientul său a încetat greva foamei la 15.01.2004.15

În acest sens, pentru a evita o condamnare din parte CtEDO în cazuri de violare prezumată a articolului 39 a Regulamentului Curții care reglementează aplicarea măsurilor provizorii, statele au afirmat fie că n-au cunoscut măsura indicată, fie că au invocat lipsa de timp pentru a se conforma, fie dificultăți în procesul transportului la aeroport, lipsa personalului sau că persona competentă nu recepționase mesajul. Și aici putem aduce drept exemplu cauza Paladi c. Moldovei în care Marea Cameră a atenționat asupra omisiunilor autorităților naționale de a se conforma măsurilor provizorii, determinată, în primul rând, de aparenta lipsă în legislația şi practica naționale a prevederilor clare care să ceară unei instanțe judecătorești naționale să examineze urgent o măsură provizorie; şi, în al doilea rând, de deficiențele în organizarea activității biroului agentului guvernamental, care au avut ca rezultat omisiunea acestuia de a reacționa prompt la măsura provizorie, constatând că a avut loc o violare a articolului 34 al Convenției în această cauză“.16

Hotărârile Amirov c. Rusiei și Trabelsi c. Belgiei confirmă și ele la rândul lor forța obligatorie a măsurilor provizorii pronunțate de Curtea Europeană a Drepturilor Omului și legătura dintre aceste măsuri provizorii și dreptul la un recurs individual. În aceste cazuri, reprezentanții guvernelor au indicat lipsa motivației aplicării articolului 39 în deciziile Curții. Într-adevăr, Curtea nu formulează precis măsura ordonată, ceea ce împiedică atingerea obiectivului său în practică și satisfacerea necesităților specifice ale reclamanților. Regulamentul CEDO precizează totuși că anume statelor le aparține să instituie procedurile pentru a răspunde acestor măsuri eventuale.

Unul din cazurile cele mai recente de măsuri provizorii indicate se referă la Italia în cauza Sea Watch 3. La 19 ianuarie 2019, Sea Watch 3, ultima navă civilă de salvare care operează în centrul Mediteranei a salvat 47 de persoane dintr-o barcă de cauciuc de pe coasta libiană. Autoritățile italiene au refuzat navei și supraviețuitorilor atribuirea portului sigur datorată. Ulterior siguranța navei și sănătatea persoanelor au continuat să se deterioreze. Astfel, în urma unei plângeri ale supraviețuitorilor și membrilor echipajului navei de salvare Sea Watch 3, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a recunoscut o violare a drepturilor și a impus guvernului Italian măsuri provizorii, și anume „să ia toate măsurile necesare cât mai curând posibil, pentru a oferi tuturor reclamanților îngrijirile medicale adecvate, alimente, apă și obiecte de bază necesare. În ceea ce privește cei 15 minori neînsoțiți, guvernul este rugat să le acorde asistența juridică necesară (de exemplu, tutelă legală) și informarea regulată a Curții cu privire la situația reclamanților“.17

În altă cauză recentă din 20.05.2019, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a decis să indice o măsură provizorie (în cauza P.H. și alții c. Italiei, cererea nr. 25838/19) cu privire la trei resortisanți din Bosnia Herțegovina aparținând etniei rome, care au fost expulzați cu copiii lor dintr-o tabără situate în Ponte Ricio. Curtea a solicitat Guvernului Italian să asigure cazare temporară pentru minorii în cauză și pentru părinții lor, fără a-i separa unii de alții.18

Întrucât Curtea nu acordă măsuri provizorii decât în condiții bine definite (în cazul în care este posibil să se producă încălcări grave și iremediabile ale Convenției Europene a Drepturilor Omului), majoritatea cererilor de măsuri provizorii nu sunt admisibile. În 2018, numărul total de decizii privind cererile de măsuri provizorii (1.540) a scăzut cu 8% față de 2017 (1.683). Curtea a acordat cererea în 143 de cazuri (față de 117 în 2017, o creștere de 22%) și a respins-o în 486 de cazuri (față de 533 în 2017, o scădere de 9%). Celelalte cereri nu au intrat în domeniul de aplicare al articolului 39 din regulament. 59% din cererile admisibile au implicat cazuri de deportare sau de imigrare.19

Pentru ca procedura instituită la articolul 39 să fie folosită în mod corespunzător și să-și mențină interesul real, este esențial ca statele să-și instituie căi de atac efective. Eficacitatea căilor de atac interne presupune cel mai mult în special caracterul lor suspensiv atunci când este vorba de expulzarea străinilor. Este vorba de respectarea principiului fundamental al subsidiarității, care este unul dintre fundamentele sistemului Convenției, deoarece o cerere de măsuri provizorii poate constitui în unele cazuri singurul remediu cu adevărat eficient împotriva unei decizii de returnare a unei alte țări în anumite circumstanțe. Principiul subsidiarității implică, de asemenea, o executare rapidă a hotărârilor Curții Europene de către statele membre ale Consiliului Europei, pentru a permite punerea efectivă în aplicare a Convenției Europene în dreptul intern și pentru a conduce, în special atunci când hotărârea se referă la căi de atac legale, la o scădere probabilă a cererilor de măsuri provizorii. Cu cât hotărârea Curții va fi executată mai devreme, cu atât mai puțin va fi necesar ca Curtea să solicite măsuri provizorii cu privire la același subiect și în același scop.