Aspecte ce au produs efecte în raport cu procesul de unificare a politicii europene în materie de azil

Vitalie GAMURARI, doctor în drept, conferenţiar universitar
Konrad LATZEL, doctorand

Aspects Which Have Produced Effects in Relation to the Process of Unifying European Asylum Policy The cooperation of European states in the field of asylum / refugees begins immediately after the end of the World War I, in response to the huge number of refugees and asylum seekers on the continent. The effects of World War II have forced European states to address the issue of refugees globally, including by adopting international agreements. Subsequently, with the establishment of the European Communities, the process of unifying the European asylum policy began, which today is regulated through the directives and regulations of the European Union. Key words: European political, asylum, asylum seekers, migrants, Schengen, Dublin.

Cooperarea statelor europene în materie de azil/refugiaţi începe imediat după sfârşitul Primului Război Mondial, ca răspuns la numărul enorm de refugiaţi şi solicitanţi de azil de pe continent. Efectele produse de cel de–al Doilea Război Mondial, au impus statele europene să abordeze problema refugiaţilor la nivel global, inclusiv prin adoptarea unor acorduri internaţionale. Ulterior, odată cu înfiinţarea Comunităţilor Europene, a început procesul de unificare a politicii europene în materie de azil, cel care astăzi este reglementat prin intermediul directivelor şi regulamentelor Uniunii Europene. Cuvinte–cheie: politică europeană, azil, solicitant de azil, migranţi, Schengen, Dublin.

Introducere

Procesul de unificare a politicii europene în materie de azil în mare parte reflectă însuşi procesul integraţionist european. Apărută ca politică naţională a statelor europene, treptat, odată cu racordarea cadrelor normative naţionale în materie de azil, dar şi a instituţiilor implicate în procesul decizional, această politică preia forma cooperării internaţionale, iar odată cu adoptarea Tratatelor de la Maastricht şi Amsterdam, devine parte a politicilor comune reglementate de regulamentele şi directivele Uniunii Europene. Acest fapt, la rândul său, a trezit ulterior mai multe discuţii, în special în contextul crizei migraţionale declanşată de aşa numita „primăvara arabă“ în 2011.

Acum aproximativ patruzeci de ani statele membre ale Comunităţii Europene au stabilit un termen strict imigraţiei care anterior părea a încuraja acest proces. Dificultăţile economice legate de un slab nivel de creştere şi ridicarea nivelului de şomaj explică această nouă atitudine. Această închidere a frontierelor migranţilor economici, această dorinţă de a stăpâni fluxurile de populaţie nu a lipsit să aibă repercusiuni asupra chestiunii refugiaţilor şi a solicitanţilor de azil, marea parte a acestora fiind originari din tarile din lumea a treia, proces condiţionat de explozia demografică, convulsiile politice etc. În urma prăbuşirii regimurilor comuniste în Europa de Est procesul imigraţionist s-a intensificat şi mai mult. În faţa unei asemenea situaţii era inevitabil ca statele membre a Uniunii Europene să revadă dispoziţiile juridice atât naţionale, cât şi internaţionale ce reglementează dreptul de azil.

Cooperarea statelor membre ale Uniunii Europene în contextul unificării cadrului normativ în materie de azil

Fiind deţinătoare de largi prerogative în domeniul azilului, statele sunt tentate ele însăşi să adopte numeroase dispoziţii în conjunctura creată. Aceste măsuri naţionale vin să confirme tendinţele înregistrate la nivel interguvernamental. Uneori fiind inspirate în mod direct de soluţiile adoptate în cadrul statelor membre — la început celor douăsprezece, apoi cincisprezece, apoi douăzeci şi cinci, şi-n final douăzeci şi şapte — ele contribuie la reducerea posibilităţilor de azil. O parte din state au introdus modificări în legislaţie pentru a descuraja solicitările de azil abuzive. Unele chiar au mers pe calea operării unor modificări constituţionale.

Prima jumătate a ultimului deceniu al secolului XX se caracterizează prin introducerea unor restricţii în legislaţiile naţionale ale statelor europene — Germania, Ţările de Jos, Belgia, Spania, Italia — de tipul unor bariere prealabile la examinarea cererilor de azil, ca de exemplu, stabilirea regulilor aparente condiţiilor de admisibilitate (expresie utilizată în Belgia), în măsura în care, nu este satisfăcător, autorităţile naţionale competente sunt disponibile să se pronunţe în raport cu prevederile însăşi a cererii de azil. Termenii dominanţi în adaptările legislative recente fac apel la noţiunile „cereri în mod clar nefondate“ sau „tari terţe sigure“ pentru a elimina din start unele pretenţii şi a accelera procedurile de examinare.

Aşa de exemplu, în urma unei hotărâri federale din 1990, solicitanţii de azil ce provin dintr-o „ţară sigură“ (lista este stabilită de Consiliul federal) pot face în Elveţia obiectul unei decizii de „neluare în considerare“ în urma unei scurte convorbiri. În Grecia, o lege din 1991 dispune că cererile ce emană de la persoane ce nu provin „direct“ dintr-o ţară în care viaţa şi libertatea sunt ameninţate, sunt „non-admisibile“. O regulă analogia predomină în Austria unde accesul la teritoriu poate fi refuzat solicitanţilor care nu vin „direct“ dintr-o ţară unde există pericolul de a fi persecutaţi. De partea sa, Belgia a introdus în 1991 odată cu regula „dublelor5 %“ un nou motiv de admisibilitate; această dispoziţie prevede că solicitanţii de azil ce provin dintr-o ţară care a reprezentat mai mult de 5% din totalitatea cererilor prezentate în Belgia în anul precedent şi pentru care mai puţin de 5% au fost satisfăcute sunt non-admisibile şi excluse de la procedura normală.

În Ţările de Jos, unde cererile de azil s-au multiplicat de patru ori între 1985 şi 1992, legislaţia a fost reformată în 1993. Noua lege olandeză autoriza autoritatea administrativă să declare „nefondate“ numeroase cereri. Această măsură elimină anume solicitanţii care au tranzitat o „ţară sigură“ sau care solicitase o altă ţară europeană. Influenta Convenţiei Shengen este vădită, de unde este clar că Parlamentul olandez a reacţionat în mod evident la agravarea legislaţiilor franceze şi germane, din motiv că Ţările de Jos riscau să se ciocnească cu un flux masiv de solicitanţi. De partea sa, Franţa legiferase la moment modificările de acest gen. Legile din 26 februarie şi 6 iulie 1992 recepţionase noţiunea „cereri în mod clar nefondate“ atunci când cererea de azil este prezentată la frontiera maritimă sau aeriană. Printre alte restricţii, cea din 24 august 1993 autoriza din partea sa opunerea noţiunii „ţară sigură“ unei solicitări de azil.

Acest filtru destinat stăvilirii acestui val de solicitări de azil nu era unul exclusiv, el fiind acompaniat de alte măsuri de intimidare îndreptate contra valului de adresări. Astfel era privită întărirea politicii de vize care „tinde expres să evite ca ţările europene primitoare să nu fie în situaţie de a fi obligate să respecte principiul non-refoulement“.1 Asemenea măsuri legislative au adoptat mai multe state europene (Italia, Belgia, Franţa, Germania etc.) care stabilesc sancţiuni fată de transportatori care conduc străini în situaţii iregulamentare. Prevăzut în egală măsură în art. 26 al Convenţiei Shengen, acest dispozitiv este contestabil deoarece el transformă companiile aeriene în auxiliari în serviciile poliţiei şi încredinţează personalului său de a se pronunţa asupra problemei fără garanţiile unei proceduri echitabile.

Referindu-ne la Germania, menţionăm că ea nicicând nu s-a definit ca o ţară de imigrare. Cu toate acestea, după 1945 această ţară a găzduit pe propriul teritoriu aproape trei pătrimi din solicitanţii de azil în Europa. Prima ţară ce găzduia migranţii din est în perioada „războiului rece“, ea înregistra o creştere continue a solicitărilor de azil şi după căderea cortinei de fier: 121.000 în 1989, 193.000 în 1990, 256.000 în 1991, 438.000 în 1992 etc. Nu doar situaţia geografică şi istoria Germaniei explică cauzele de ce resortisanţii din ex-Iugoslavia, romii, refugiaţii din ex-URSS, bulgarii sau turcii solicitau azil în această ţară. Dispoziţiile constituţionale generoase a legii fundamentale din 1949 în egală măsură au contribuit la aceasta — art.16 (actualmente art.16a) prevede că „persoanele persecutate din motive politice beneficiază de drept de azil“.2

În asemenea condiţii ar fi destul de dificil, spre deosebire de alte state europene, de adus modificare dreptului de azil fără a recurge la o revizuire constituţională.3 Conceptual, structura noului articol 16, care menţine principiul proclamat în 1949, se organizează în jurul noţiunii „ţară sigură“. Acest lucru va permite reîntoarcerea candidaţilor la azil ce au tranzitat un stat membru al Comunităţii europene sau un stat în care aplicarea Convenţiei de la Geneva privind refugiaţii şi Convenţia europeană pentru drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului este asigurată. Această listă a fost stabilită prin lege şi cuprindea iniţial Finlanda, Austria, Polonia, Elveţia, Norvegia, Suedia, Cehia. În baza acestei dispoziţii, textul din 1993 se acordează cu mecanismele instituite în Convenţia Shengen. Articolul 16 reformulat, prevede că Legea fundamentală este compatibilă cu tratatele internaţionale încheiate cu statele terţe (membre ale Comunităţii sau „sigure“), stabilind reguli de competentă pentru examinarea cererii de azil. Astfel, a fost soluţionată o situaţie care va cauza mai târziu o revizuire constituţională în Franţa.

În Franţa, în urma procedurii acceptate privind revizuirea constituţională efectuată odată cu ratificarea Tratatului de la Maastricht, constituantul a recurs la procedura de revizuire adăugare, consistând la introducerea în constituţie a unei clauze derogatorii. Deja validată de Consiliul Constituţional, această tehnică permitea să fie atins obiectivul principal — să nu contravină Preambulei, inclusiv sarcinii sale simbolice, aşa după cum solicitase Prim-ministrul şi preşedintele Republicii.4 În hotărârea sa nr. 92-312 DC din 2-9-1992, Consiliul Constituţional în care declară că „puterea constituantă este suverană; ea este deschisă să abroge, să modifice sau să completeze dispoziţii de valoare constituţională în forma în care consideră potrivit; astfel nimic nu se opune introducerii în textul constituţiei a dispoziţiilor noi care, în cazul în care ele urmăresc, derogă de la o regulă sau un principiu de valoare constituţională…“.5

În aşa fel, este important de ştiut în care titlu al constituţiei clauza menţionata trebuia introdusă. În avizul său privind proiectul de revizuire, Consiliul de Stat preconizase să-l facă să figureze în noul titlu XV întitulat după legea constituţională din 25 iunie 1992 „Comunităţile europene şi Uniunea europeană“. Această soluţie a fost judicios respinsă de guvern din motiv că statele non-membre ale Comunităţii pot adera la Convenţiile Schengen şi Dublin. În aceste condiţii, calea a fost găsită în titlul VI al Constituţiei privind tratatele şi acordurile internaţionale, care conţine astfel, împreună cu art. 53-1, o nouă dispoziţie.6 Astfel, fără a le nominaliza, alineatul 1 al art. 53-1 se referă la Convenţiile Schengen şi Dublin.

Efectele crizei migraţioniste asupra noilor prevederi legale ale statelor în materie de azil

Preocupările statelor membre UE la nivel naţional şi comunitar sub presiunile migratoare şi creşterea considerabilă a solicitanţilor de azil creează impresia că Europa se comportă ca o citadelă asediată. Acesta va fi cazul dacă măsurile restrictive nu vor fi acompaniate de un studiu privind cauzele deplasării populaţiei, precum şi privind o acţiune ce ar favoriza stabilitatea politică şi dezvoltarea economică în tarile de origine a solicitanţilor de azil. În lipsa unei asemenea alternative, reglementarea fluxurilor migratoare riscă să nu ducă la rezultatele preconizate. Aşa de exemplu, dispoziţiile adoptate în Franţa au dus la diminuarea numărului de candidaturi. Reforma OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides)7 întreprinsă în 1989 (dublarea efectivelor, triplarea creditelor, acumularea amprentelor digitale pentru a evita candidaturile sub altă identitate etc.) a accelerat procedurile şi a redus numărul de solicitări de la 61.000 în 1989 la 28.000 în 1992. Revizuirea constituţională ce a avut loc în Germania, în egală măsură a avut ca efecte diminuarea solicitărilor de azil. După ce au fost înregistraţi 43.000 de solicitări doar pentru luna aprilie 1993, numărul a revenit la 20.000 în iulie şi 16.700 în septembrie după punerea în aplicare a reviziunii constituţionale, la 1 iulie 1993. Însă doar cu ajutorul normelor juridice atingerea scopurilor propuse va fi destul de dificil. În aşa fel putem constata că pentru viitor Europa va avea nevoie de soluţii în mare parte non-juridice. Cei drept ne vom referi mai puţin la acest aspect din motiv că obiectivul de bază îl constituie studiul cadrului normativ juridic.

Înainte de a porni un studiu asupra punerii în aplicare de către statele membre a Uniunii Europene (în continuare UE) a prevederilor naţionale, care au drept scop contracararea imigraţiei clandestine, este binevenit să atenţionăm, că în cadrul acestui proces statele trebuie şi vor trebui să tina cont de unele principii de bază ale UE. Este vorba, în primul rând, despre principiul liberei circulaţii.8

Odată cu Tratatul de la Roma,9 UE a formulat şi a declarat rolul crucial a liberei circulaţii a bunurilor, a capitalurilor, a informaţiilor şi a serviciilor, ultima implicând şi libera circulaţie a lucrătorilor. Jurisprudenţa curţilor europene, în interpretările sale constante privind regrupările familiale, precum şi în raport cu importanta normativă a Tratatului privind Actul unic din 1992,10 au dus la definirea într-o manieră explicită a principiului liberei circulaţii — constatând libera circulaţie a tuturor persoanelor ce locuiesc pe teritoriul UE. Acesta se aplică deci, cetăţenilor statelor membre a UE, dar în egală măsură şi tuturor resortisanţilor statelor terţe care se află regulamentar în interiorul frontierelor UE.11

Aceasta la rândul său, a permis să diferenţiem două tipuri de frontiere ale UE: frontierele, numite interioare şi frontierele, numite exterioare. Acordul Schengen din 1985, Convenţia din 1990 privind punerea în aplicare a acestuia, inclusiv aplicarea acestor două texte, începând cu 1995, au instituit în mod oficial această distincţie, invocând ridicarea controlorilor la frontierele interioare, ceea ce a dus la instaurarea unui control mai dur la frontierele exterioare ale UE.12

Experţii europeni recunosc că în practică această schemă era departe de a aplica o formulă simplă.13 În acest sens s-a asistat la punerea în aplicare a mecanismelor „poliţiei la distanţă“, obiectivul cărora este blocarea străinilor-nedoriţi „la ei acasă“; determinarea traseelor lăsate de persoanele ce se deplasau dintr-o ţară în alta, în special în situaţiile în care autorităţile acestor ţări aveau intenţii serioase de a le expulza şi de a le reîntoarce forţat, ceea ce presupune o colaborare interstatală dintre tarile de tranzit şi cele de origine.

Inflaţia legislaţiei ce reglementează imigraţia a provocat în mod clar un efort legislativ extraordinar — dezbateri aprige, o incertitudine juridică asupra legii în momentul aplicării faptei, o ambiguitate de proceduri favorabile libertăţii poliţieneşti, însă, cu regret, ea n-a schimbat situaţia demografică şi economică.14 Este cert că pentru statutul juridic al persoanelor ce locuiesc pe teritoriul UE, consecinţele au fost dure, dar trebuie să fie clar — programarea juridică, precum şi politicile publice decise de oamenii politici, de regulă nu dau roada aşteptată de iniţiatori. Voinţa politică, care de regulă este susţinută pe căi populare, nu facilitează impactul în termeni de control efectiv al practicilor transfrontaliere care există în economia de piaţă, când frontierele trebuie să rămână deschise bunurilor, capitalurilor şi serviciilor, pentru a asigura viabilitatea acestora.15

În Germania, Belgia, Franţa, Ţările de Jos, Marea Britanie dispozitivul de luptă contra imigraţiei clandestine s-a diversificat şi s-a înăsprit, în special în ultimele decenii. Principalele măsuri întreprinse, comune de aceste state, sunt:

• Elaborarea unor noi componente de infracţiuni în raport cu intrarea iregulamentară;

• Agravarea sancţiunilor preexistente;

• Înăsprirea luptei contra muncii clandestine;

• Multiplicarea obligaţiilor impuse transportatorilor.

Aşa, de exemplu, legea britanică din 1996 privind imigrarea şi azilul a introdus o nouă componentă de infracţiune, în baza căreia este supusă răspunderii persoana ce găzduieşte un străin aflat într-o situaţie iregulamentară. Această infracţiune prevedea o pedeapsă egală cu cea pentru intrarea iregulamentară sau sejurul iregulamentar. În plus, funcţionarii din cadrul serviciului de imigrare puteau de acum înainte să reţină fără nici un fel de mandat orice persoană suspectată de intrare ilegală sau de sejur iregulamentar, sau în procurarea frauduloasă a titlului de sejur.

La fel, Germania a modificat în octombrie 1997 legea privind străinii: de acum înainte simpla tentativă de a intra iregulamentar este sancţionată, ajutorul acordat pentru intrarea clandestină a străinilor este pedepsit cu închisoare pe un termen de cinci ani, indiferent de numărul persoanelor traficate. Vechea formulă prevedea această pedeapsă doar în cazul imigraţiei clandestine a unui grup mai mare de cinci persoane, fapt ce încurajase dezvoltarea filierelor organizate care constituiau grupuri unice compuse din cinci persoane.

Lupta contra muncii clandestine a fost intensificată în toate tarile. Aşa, în Ţările de Jos, începând cu 1993 angajarea străinilor în mod iregulamentar nu mai este considerată o simplă contravenţie, ci delict ce prevede sancţiuni dure aplicabile angajatorilor. Paralel cu aceasta, străinii nu-şi mai pot atribui numărul de identificare socială şi fiscală, necesară la orice angajare, fără ca serviciile de imigrare să fie consultate, fapt ce împiedică străinii aflaţi în situaţie iregulamentară să obţină acest număr. Mai mult, legea privind obligaţia de a justifica identitatea, în vigoare din 01.06.1994, constrânge orice persoană mai mare de doisprezece ani prezentă pe teritoriul neerlandez, să-şi justifice identitatea în caz de verificare. În principiu, control de acest gen poate fi organizat la orice loc de muncă.

Germania, Belgia, Ţările de Jos şi Marea Britanie obligă transportatorii să verifice ca pasagerii pe care-i aduc pe teritoriul său să aibă documentele necesare pentru intrare în ţară. În caz de non-respect a acestei obligaţii, le sunt aplicate sancţiuni (amendă şi trimiterea în ţara de origine din contul companiei). Belgia şi Marea Britanie recent au impus această obligaţie şi pasagerilor aflaţi în tranzit.

Italia, la finele lunii inie 2009 a adoptat o lege controversată contra imigraţiei clandestine, proiect propus de Silvio Berlusconi, conform căreia este posibilă expulzarea străinilor aflaţi în situaţie iregulamentară.16 Legea privind securitatea şi imigrarea prevede pentru imigrarea clandestină o amendă de la 5.000 la 10.000 euro, însoţită de o expulzare imediată. Comisia europeană anunţase că doreşte să examineze aceste măsuri pentru a verifica „compatibilitatea“ acestora cu dreptul comunitar, avertizând că „regulile de expulzare automată pentru toate categoriile de persoane nu sunt acceptabile“.

În Spania, din contra, lupta contra imigraţiei clandestine nu constituie una din priorităţi.17 În principiu, Codul penal permite tragerea la răspundere pentru munca clandestină. Astfel, intrarea sau sejurul iregulamentar, munca în lipsa unui permis de lucru, precum şi favorizarea situaţiilor de clandestinitate sunt sancţionate, dar de o manieră mai puţin importantă.

În cazul Spaniei aducem careva informaţie, care vine să explice situaţia creată. Spania, care la începutul secolului XX era considerată ţară de emigranţi,18 a devenit timp de trei decenii, ţară de imigranţi cu un număr de 2.873.250 de străini cu reşedinţă autorizată la 31 martie 2006.19 O primă reglementare în materie a fost întreprinsă în aprilie 1985 cu aprobarea în Parlament a legii organice privind drepturile şi libertăţile străinilor rezidenţi în Spania. Această lege, deşi de o natură restrictivă, nu a împiedicat imigrarea ilegală.

Modificări importante şi succesive de text au devenit necesare în legătură cu creşterea fluxului de imigrare, dar şi a noilor realităţi. La moment, textele fundamentale sunt: legea organică 4/2000 privind drepturile, libertăţile şi integrările străinilor în Spania, modificată de mai multe ori şi decretul 2393/2004 privind punerea în aplicare din 30 decembrie 2004.20

Prezenta străinilor în situaţie iregulamentară, intraţi prin intermediul „frontierelor terestre, aeriene şi maritime“, au provocat necesitatea revederii unor norme. Legea organică 4/2000, în primele dispoziţii tranzitorii, autorizează Guvernul să stabilească prin decret procedura regularizării străinilor stabiliţi în Spania până la 1 iunie 1999 şi care au depus o cerere pentru permis de şedere sau de muncă sau care au fost titulari de un asemenea permis trei ani precedenţi.

Una din ultimele modificări privind regularizarea străinilor, prevăzută prin decretul de punere în aplicare a legii privind străinii, a avut loc în 2005 şi avea ca obiectiv regularizarea în domeniul pieţei de muncă. Cea mai mare parte de cereri de regularizare parveneau din America Latină, Maroc şi tarile orientale. Solicitanţii trebuiau să fie posesori de un contract de muncă.

Constatăm, că numărul rezidenţilor legali proveniţi din tarile Africii sub sahariene (113.553, sau 3,9 % din totalul străinilor autorizaţi) este inferior numărului de resortisanţi din ţările Americii Latine (1.037.110, sau 36 % din total), din Europa centrală şi orientală (359.840, sau 12,52 %), din Maroc (509.964, sau 17,74 %) şi continentul asiatic (185.355, sau 6,45 %).21

Constatăm, în egală măsură, că cea mai mare parte a rezidenţilor legali în Spania provin din proceduri succesive de regularizare.

În raport cu imigraţia legală, Secretariatul de Stat pentru imigrare şi emigrare a făcut publică starea de angajare a lucrătorilor, până la sosirea lor în Spania, aceştia fiind în număr de 200.000 persoane pe parcursul primului semestru al anului 2006, în sectoarele care întâlnesc deficit de forţă de muncă (hotelier, construcţie, agricultură). Aceste cifre demonstrează oportunitatea unor măsuri ce favorizează imigrarea legală în detrimentul imigraţiei ilegale. Cea mai mare parte de salariaţi angajaţi provin din America Latină, Europa centrală şi orientală, precum şi din Maroc.22

Încheiere

Unificarea politicii comune a Uniunii Europene în materie de azil a pornit de la încheierea unor acorduri internaţionale ce reglementau chestiunea în cauză, ceea ce presupune că baza juridică a constituit dreptul internaţional, iar odată cu acceptarea de către statele membre a faptului că azilul să devină politica comună, ceea ce prevede că reglementarea se va face în baza directivelor şi regulamentelor Uniunii Europene, baza juridică o constituie dreptul Uniunii Europene. Acest fapt este unul semnificativ, dat fiind că spre deosebire de acordurile internaţionale la care statele devin parte, dar îşi rezervă dreptul să implementeze prevederile acestuia la nivel naţional reieşind din tradiţiile sale juridice, în cazul dreptului Uniunii Europene directivele şi regulamentele au o aplicabilitate directă, chiar dacă primele oferă statelor dreptul de a alege forma de implementare. Or, aplicarea uniformă a dreptului Uniunii Europene ţine de competenţa Curţii Europene de Justiţie, jurisdicţia căreia diferă de alte jurisdicţii internaţionale recunoscute.

Totodată, trebuie să atenţionăm asupra faptului, că în ultimul timp se observă o tendinţă de a fi fragmentată politica comună în materie de azil, statele motivând aceasta prin necesitatea asigurării securităţii frontierelor naţionale şi de combatere migraţiei ilegale. În contextul acestui trend ce poate aduce mai multe dezavantaje politicii comune în materie de azil, autorităţile europene sunt puse în faţa unei dileme — de a asigura funcţionarea instituţiilor şi a mecanismelor ce reglementează şi monitorizează politica în materie de azil în strictă conformitate nu doar cu litera, dar şi spiritul directivelor şi regulamentelor europene.