Cu privire la iniţiativele Uniunii Europene în lupta împotriva corupţiei

Mahmoud SULAIMAN, doctorand ULIM
Recenzent: Alexandr CAUIA, doctor în drept, conferenţiar universitar

EU Initiatives to Fight Corruption The European Council has a comprehensive anti-corruption policy focused on prevention measures and taking into account the efforts made by other international fora. The European Union’s policy against corruption aims to establish a common approach at European level covering various issues such as international trade and competition, EU external spending, EU resources and development cooperation. Keywords: European Union, European Council, fight against corruption, action program, strategy, external spending

Consiliul European, dispune de o politică cuprinzătoare de combatere a corupţiei, axată pe măsurile de prevenire şi luând în considerare eforturile realizate de alte foruri internaţionale. Obiectivul politicii Uniunii Europene împotriva corupţiei este acela de a stabili o abordare comună, la nivel european, care să cuprindă diferite aspecte precum comerţul internaţional şi concurenţa, cheltuielile externe ale UE, resursele UE şi dezvoltarea cooperării. Cuvinte-cheie: Uniunea Europeană, Consiliul European, combaterea corupţiei, program de acţiune, strategie, cheltuieli externe

Introducere. Amploarea, dimensiunea şi formele fenomenului de corupţie cunosc ritmuri şi tendinţe diferite de la o societate la alta, iar evaluarea intensităţii şi gravităţii sale depinde, în mare măsură, de forţa şi persistenţa unor tradiţii şi practici sociale şi culturale, de modelul etic şi normativ existent, de moravurile şi mentalităţile dominante, de gradul de receptare, acceptare şi respectare a normelor de bază ale societăţii respective.

Obiectivul politicii Uniunii Europene împotriva corupţiei este acela de a stabili o abordare comună, la nivel european, care să cuprindă diferite aspecte precum comerţul internaţional şi concurenţa, cheltuielile externe ale UE, resursele UE şi dezvoltarea cooperării.

Scopul studiului. A supune unei analize iniţiativele UE privind combaterea corupţiei şi a protecţionismului, recomandările efectuate de UE care contribuie la eliminarea neclarităţilor şi lacunelor legislative, la amplificarea efortului de combatere a corupţiei şi protecţionismului, precum şi a corelării legislaţiei anticorupţie cu restul actelor normative care fac parte din sistemului de drept al statului având la bază actele normative ale UE.

Rezultatele obţinute. Consiliul European, în Programul de Acţiune pentru Combaterea Crimei Organizate din 19971, solicitase deja o politică cuprinzătoare de combatere a corupţiei, axată pe măsurile de prevenire şi luând în considerare eforturile realizate de alte foruri internaţionale. Punând un nou accent pe cooperarea judiciară în materie penală, Planul de Acţiune al Consiliului de la Viena din 1998 a identificat corupţia ca un comportament infracţional legat de crima organizată care necesită acţiuni prioritare. Documentul intitulat Strategia Mileniului privind Prevenirea şi Controlul Criminalităţii Organizate din martie 20002 a reiterat nevoia de instrumente de armonizare a legislaţiilor naţionale şi de a dezvolta o politică comunitară mai generală (adică multidisciplinară) în ceea ce priveşte corupţia, luând în considerare, proiectele dezvoltate în acest domeniu în cadrul organizaţiilor internaţionale.

La data de 10 decembrie 2009, Consiliul European a adoptat Programul Stockholm — O Europă mai deschisă şi mai sigură, în serviciul şi pentru protecţia cetăţeanului.3 În cuprinsul acestuia, Consiliul European invită Comisia să stabilească indicatori, pe baza sistemelor existente şi criteriilor comune, cu scopul de a măsura eforturile anticorupţie (în special în aria acquis-ului — achiziţiilor publice, controlul financiar etc.) şi să elaboreze o politică anticorupţie cuprinzătoare, în cooperare cu GRECO. Deasemenea, Comisia trebuie să elaboreze un raport privind modalitatea în care Uniunea Europeană poate deveni membru al GRECO.

Convenţia Uniunii Europene privind lupta împotriva corupţiei în care sunt implicate oficiali ai Comunităţilor Europene sau oficiali ai statelor membre4. Convenţia a fost elaborată pentru a ajuta la asigurarea incriminării conduitei corupte a oficialilor Comunităţii şi ai statelor membre. Înainte de Convenţie, legea penala din majoritatea statelor membre nu se aplica oficialilor din alte state membre, chiar atunci când săvârşeau infracţiuni care se desfăşurau în propriul teritoriu sau ca urmare a instigării unui cetăţean propriu.Pentru ca situaţia a devenit în mod crescut intolerabila, Consiliul a decis să-şi dezvolte un instrument general de nivel internaţional care să se refere la conduita coruptă a oficialilor comunitari şi ai statelor membre. Pentru a lărgi şi întări scopul masurilor anticorupţie introduse de Convenţie, se solicită ca legislaţia penală a fiecărui stat membru să fie ajustată pentru a armoniza anumite infracţiuni comise de indivizi care ocupa posturi specifice în instituţiile comunitare.

Convenţia pentru protejarea intereselor financiare ale Comunităţilor Europene5 constituie primul acord care practic pune în aplicare prevederile Tratatului Uniunii Europene referitoare la cooperarea poliţienească şi judiciară în domeniul penal. Convenţia prevede urmărirea penală a conduitei frauduloase ce aduce atingere acestor interese.

Protocolul la Convenţia privind protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene a fost adoptat în 1996, ca un instrument suplimentar pentru completarea Convenţiei şi pentru sporirea protecţiei intereselor financiare ale Comunităţii. Protocolul are ca scop prevenirea şi combaterea actelor de corupţie care implică funcţionarii naţionali sau ai comunităţii şi prejudiciile susceptibile a atinge interesele financiare ale Comunităţilor Europene.

Al doilea Protocol la Convenţia pentru Protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene adoptat în 19976, este direcţionat în special pe responsabilizarea persoanelor juridice, spălarea banilor, confiscarea bunurilor provenite din fapte de corupţie şi cooperarea între Statele Membre şi Comisia Comunităţilor Europene cu scopul de a proteja interesele financiare ale Comunităţilor Europene şi pentru protecţia informaţiilor cu caracter personal aferente.

Raport privind punerea în aplicare de către statele membre a Convenţiei referitoare la protecţia intereselor financiare ale Comunităţilor Europene şi protocoalele acesteia. La 25 octombrie 2004, Comisia UE a adoptat acest raport evaluând modul în care cele 15 state membre UE au îndeplinit obligaţiile pe care le prevede Convenţia şi cele două protocoale. Raportul a considerat că au fost înregistrate progrese în ceea ce priveşte protecţia penală, datorită legislaţiei naţionale adoptate în statele membre privind protecţia intereselor financiare a Comunităţilor Europene, dar în acelaşi timp sesizează faptul că nici unul dintre Statele membre nu a luat toate măsurile necesare pentru a se conforma pe deplin cu Convenţia. Principala recomandare a Comisiei către Consiliul a vizat solicitarea ca statele membre să îşi intensifice eforturile de consolidare a legislaţiei naţionale penale şi să ratifice fără întârziere al doilea protocol. În ceea ce priveşte definirea infracţiunilor, sistemele naţionale s-au armonizat şi sancţiunile sunt de obicei stabilite la un nivel suficient de ridicat, astfel încât să nu împiedice asistenţa reciprocă.

Se poate considera că instrumentele privind protecţia intereselor financiare întemeiate pe Tratatul de la Maastricht nu reprezintă totuşi un răspuns adecvat la nevoile specifice de protecţie penală a intereselor financiare ale Comunităţilor Europene, iar nevoia de o directivă în acest sens persistă.

Convenţia cu privire la lupta împotriva corupţiei în care sunt implicaţi oficiali ai Comunităţilor Europene sau oficiali ai statelor membre UE.7 Prin Decizia din 26 mai 1997, Consiliul European instituie o Convenţie concepută pentru a lupta împotriva corupţiei care implică funcţionari europeni sau funcţionari naţionali ale statelor membre ai Uniunii Europene (UE), care a intrat în vigoare la 28 septembrie 2005. Convenţia a fost creată pentru a asigura incriminarea conduitei corupte a oficialilor comunitari din ţările membre. Convenţia are în mare parte la bază acordurile deja încheiate legate de actele de corupţie în care sunt implicaţi oficiali naţionali sau comunitari sau care sunt predispuşi să aducă prejudicii intereselor financiare ale Comunităţilor Europene. Convenţia sancţionează corupţia activă şi pasivă a oficialilor comunitari şi naţionali, precum şi participaţia şi instigarea la astfel de acte.

Decizia cadru nr. 2003/568/JAI a Consiliul Uniunii Europene referitoare la combaterea corupţiei în sectorul privat.8 Consiliul a adoptat Decizia-cadru nr. 2003/568/JAI din 22 iulie 2003 privind combaterea corupţiei în sectorul privat pentru a se asigura că atât corupţia activă, cât şi cea pasivă din sectorul privat sunt infracţiuni penale în toate statele membre, că persoanele juridice pot fi, deasemenea, responsabile pentru astfel de infracţiuni, şi că aceste infracţiuni determină sancţiuni eficiente, proporţionale şi disuasive. Decizia Cadru a solicitat statelor membre să ia masurile necesare care să respecte prevederile acesteia înainte de 22.07.2005. Conform unui Raport de evaluare a implementării prezentat de către Comisia Europeană în 2007, la acel moment 2 state membre (Olanda şi Finlanda) au răspuns şi au înaintat Comisiei legislaţia lor înainte de termen, iar alte 21 de state au răspuns ulterior. Deşi, pe baza informaţiilor cuprinse în Raportul din 2007, se poate spune că Statele Membre au unele prevederi penale referitoare la corupţia activă şi pasivă în sectorul privat, există probleme pe care nu le-au abordat corespunzător cum ar fi cele legate de promiterea, oferirea sau darea de mită, corupţia care implică organizaţiile non-profit, sau răspunderea persoanelor juridice.

Având în vedere cele de mai sus putem opina că transpunerea acestei Decizii Cadru este încă în stadiu incipient şi că sunt necesare demersuri politice serioase, atât la nivelul Comisiei dar şi a Consiliului, pentru a impulsiona statele membre să accelereze măsurile de implementare.

În virtutea materialelor expuse supra putem concluziona următoarele:

1. Deoarece în majoritatea ţărilor, indiferent de organizarea socială şi dezvoltarea economică, fenomenul corupţiei este prezent, sub o formă sau alta, având o dimensiune mai mare sau mai mică, proliferarea îngrijorătoare a fenomenului corupţiei a determinat statele şi principalele organizaţii internaţionale să acorde acestui fapt, în ultimii ani, o atenţie deosebită;

2. Deşi scopurile pentru care au fost înfiinţate organismele intertnaţionale privesc mai mult protejarea drepturilor omului; promovarea progresului economic şi social; menţinerea păcii şi securităţii internaţionale însă, importanţa corupţiei, mai ales a efectelor pe care aceasta le poate produce la nivelul unui stat, regional sau global, lupta împotriva acestui fenomen s-a concretizat în mai multe instrumente internaţionale, elaborate sub egida Organizaţiei Naţiunilor Unite sau a unor organizaţii internaţionale şi regionale, care să constituie un cadru larg de cooperare internaţională;

3) Conform obiectivelor conţinute în documentele programatice a organismelor internaţionale tebuie să reţinem următoarele:

a) eforturile în prevenirea şi combatrerea corupţiei şi protecţionismuluii trebuiesc axate pe prevenirea efectivă a fenomenului corupţiei;

b) coordonarea la nivel naţional şi internaţional a incriminării faptelor de corupţie;

c) independenţa şi autonomia autorităţilor anticorupţie;

d) modalităţi adecvate de confiscare şi de impiedicare a spălării produselor infracţiunilor de corupţie,

e) limitarea imunităţii în ceea ce priveste infracţiunile de corupţie ;

f) specializarea persoanelor şi instituţiilor care pot adduce un aport considerabil în lupta împotriva corupţiei;

g) transparenţa proceselor decizionale şi funcţionale din administraţia publică ;

h) adoptarea de coduri de conduită ;

i) liberul acces al presei la informaţiile referitoare la corupţie;

j) cercetarea fenomenului corupţiei şi dezvoltarea cooperării internaţionale în acest domeniu ;

4) Diferite acte internaţionale conţin definiţii privind corupţia şi proitecţionismul şi preved obligaţia Statelor părţi de a prevedea în dreptul lor intern mijloace eficiente în favoarea persoanelor care au suferit o pagubă rezultând dintr-un act de corupţie, pentru a obţine reparaţia integrală a prejudiciului, indiferent de natura acestuia, patrimonială sau nepatrimonială, inclusiv reparaţii pentru câştigul nerealizat;

5) Documentele prevăd, de asemenea, obligaţia statelor părţi de a prevedea în dreptul lor intern responsabilitatea statului pentru actele de corupţie săvârşite de funcţionarii săi, precum şi măsuri de protecţie a salariaţilor care denunţă actele de corupţie;

6) Instrumentele internaţionale conţin şi prevederi referitoare la cooperarea internaţionala a statelor părţi în procedurile civile în cauzele de corupţie, mai ales în ce priveşte notificarea actelor, obţinerea de probe în străinatate, recunoaşterea şi executarea hotărârilor judecătoreşti emise în străinătate 

7) Statele membre trebuie să stabilească propriile modele de Cod de Conduită care trebuie să ofere sugestii asupra modului cum să se trateze situaţiile reale cu care se confruntă frecvent oficialii publici, accentuând importanţa integrităţii oficialilor publici şi responsabilitatea superiorilor ierarhici. Codurile trebuie să conţină o serie de principii generale care se referă la conflictele de interese, activităţi incompatibile cu serviciul, reacţii adecvate atunci când se confruntă cu probleme cum ar fi: oferirea unor avantaje necuvenite, utilizarea informaţiilor oficiale şi resurselor publice pentru scopuri private, precum şi reguli de urmat atunci când părăsesc serviciul public, în special în ceea ce priveşte foştii oficiali publici. Codurile trebuie să includă trei obiective principale, cum ar fi:

• specificarea standardelor de integritate şi conduită pentru oficialii publici;
• metode de a-i ajuta să atingă aceste standarde;
• informarea publicului asupra conduitei aşteptate din partea oficialilor publici;

1) Se recomandă să se realizeze mai multe studii necesare în scopul de a obţine informaţia mai precisă despre nivelul extinderii corupţiei şi caracteristicile sale în perspectiva de a direcţiona mai bine initiativele şi planurile de combatere a acestui fenomen.

2) Pentru optimizarea activităţii anticorupţie sînt necesare atragerea de fonduri şi implementarea practicilor avansate în domeniu, utilizate de ţările dezvoltate. Manifestarea corupţiei prin formele sale multiple şi complexe a determinat implicarea României şi a Republicii Moldova în mai multe iniţiative şi grupuri de lucru la nivel regional şi internaţional, condiţionînd astfel aplicarea standardelor democratice performante în crearea barajelor în calea fenomenului corupţiei,

3) Statele membre au convenit că vor coopera, inclusiv prin schimb de informaţii, în ceea ce priveşte colectarea, prelucrarea şi analizarea acestora, privind operaţiunile cu mijloace băneşti sau alte bunuri, în privinţa cărora există suspiciuni că sunt obţinute ca urmare a legalizării („spălării“) veniturilor provenite din activităţi ilicite şi schimb de informaţii despre activitatea persoanelor fizice şi juridice, implicate în astfel de operaţiuni.