Protecţia constituţională a dreptului la proprietate

Valeriu BAEŞU, master în drept, lector superior
Recenzent: Lilea MĂRGINEANU, doctor în drept, conferenţiar universitar

La începuturile organizării existenţei omului ca fiinţă socială însuşirile premiselor asigurării traiului său apărea ca o condiţie ferească, ulterior însă, dezvoltarea vieţii sociale a impus ordonarea relaţiilor între oameni. Realizată mai întâi la nivelul unor comunităţi teritoriale restrânse, treptat s-a ajuns la formarea de colectivităţi destul de mari, unite prin diferite scopuri, pentru ca la un moment dat, oamenii să se organizeze în state. Ca entităţi organizate, primele formaţiuni statale au edictat norme juridice care au avut în vedere şi raporturile de proprietate1.

Înainte de a fi un drept, proprietatea este o realitate socială şi economică. Asumarea calităţii de stăpân al unui lucru, dispunerea de aceasta după bunul său plac, pentru satisfacerea nevoilor proprii, afirmarea acestor prerogative faţă de terţi, cărora li s-a pretins să le recunoască şi să le respecte, s-au născut înaintea dreptului2.

Deci, proprietatea este un fenomen social care pe parcursul istoriei a precăutat atenţia specialiştilor din domeniul dreptului şi nu numai dat fiind faptul că ea s-a dezvoltat în mod diferit şi în cadrului nor relaţii sociale cu totul diferite în fiecare epocă de dezvoltare a societăţii3.

Dreptul de proprietate, indiferent de epoca istorică, a coexistat cu apropierea privată a bunurilor care niciodată nu a putut fi distrusă chiar dacă în timp raportul dintre aceste forme a fost variabil4.

Pe plan naţional dreptul de proprietate este reglementat de o serie vastă de norme juridice fapt ce confirmă importanţa şi complexitatea acestei instituţii pentru sistemul de drept al Republicii Moldova5. Astfel, dreptul de proprietate este prevăzut în primul rând de norme constituţionale care consfinţesc principiile fundamentale ale reglementării relaţiilor de proprietate, de norme administrative şi civile în materie de dobândire şi de încetare a dreptului de proprietate; de norme civile în materia stabilirii caracterului şi conţinutului şi limitele împuternicirilor proprietarului; de norme penale şi administrative, norme ce apără acest drept.

Constituţia prevede următoarele reglementări cu privire la dreptul de proprietate: „Proprietate este publică şi privată. Ea se constituie din bunuri materiale şi intelectuale“6 ; „Dreptul de proprietate privată precum şi creanţele statului sunt garantate. Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire. Averea dobândită licit nu poate fi confiscată. Caracterul licit al dobândirii se prezumă“7 ; „Statul ocroteşte proprietatea. Statul garantează realizarea dreptului de proprietate în formele solicitate de titular, dacă acestea nu vin în contradicţie cu interesele societăţii“8 .

O trăsătură specifică a dreptului de proprietate constă în faptul că împuternicirile proprietarului au un caracter independent, nu se bazează pe dreptul unor alte persoane9. De menţionat că pot exista situaţii când cele trei atribute: posesiunea, folosinţa şi dispoziţia pot aparţine nu numai proprietarului.

O altă particularitate constă în faptul că împuternicirile proprietarului sunt limitate10. Astăzi, legislaţia tuturor ţărilor conţine limitări ale împuternicirilor proprietarului11. Cât priveşte limitarea împuternicirilor proprietarului în legislaţia Republicii Moldova, există unele situaţii, care după părerea noastră, periclitează şi chiar lezează grav acest drept economic fundamental de tradiţii. De exemplu, în Legea instituţiilor financiare nr. 550 din 21 iulie 1995 este stipulat că persoanele legate printr-un raport de rudenie de gradul întâi sau doi cu persoanele fizice membre ale consiliului unei bănci comerciale, organului executiv al unei bănci comerciale sau comisiei de cenzori a unei bănci comerciale sunt considerate persoane afiliate băncii12, ca ulterior să prevadă că administratorul special al unei bănci comerciale acordă prioritate intereselor deponenţilor şi ale altor creditori care nu sunt persoane afiliate băncii, în raport cu acţionarii şi creditorii care sunt persoane afiliate băncii, precum şi legea poate permite instituirea unui moratoriu de către Banca Naţională a Moldovei, ce ar putea limita la anumite categorii de creditori, printre care şi persoanele afiliate băncii comerciale13.

Aici venim cu anumite argumente întru probarea afirmaţiei de mai sus, şi anume:

a) dreptul de proprietate ca drept economic fundamental este reglementat expres în toate constituţiile statelor lumii, respectiv şi-n Constituţia Republicii Moldova, accentuându-se importanţa sa întru asigurarea unui circuit al bunurilor şi realizarea unei dezvoltări economice pronunţate, pe când Banca Naţională a Moldovei este o autoritate care nu-şi găseşte reglementare în cadrul acesteia, dar care exercită, indiscutabil, un rol enorm la protejarea intereselor naţionale în activitatea economico-financiară a băncilor comerciale din Republica Moldova, prin supravegherea financiară şi asigurarea bunei-funcţionări a băncilor comerciale şi a întregului sistem bancar;

b) la baza acordării priorităţii pentru interesele deponenţilor şi ale altor creditori care nu sunt persoane afiliate băncii, în raport cu acţionarii şi creditorii care sunt persoane afiliate băncii, se regăseşte scopul protecţiei dreptului de proprietate al altor persoane14, fără a ţine cont de faptul că rudele de gradul II ale persoanelor fizice membre ale consiliului unei bănci comerciale, organului executiv al unei bănci comerciale sau comisiei de cenzori a unei bănci comerciale, sunt în aceiaşi măsură şi ele titulari ai acestui drept economic fundamental reglementat de constituţie;

c) la depunerea mijloacelor băneşti rudele de gradul II ale persoanelor fizice…, nu au beneficiat de limite sau interdicţii, dat fiind faptul că mijloacele băneşti a acestora pot spori considerabil veniturile băncilor comerciale deponente;

d) rudele de gradul II ale persoanelor fizice membre ale consiliului unei bănci comerciale, organului executiv al unei bănci comerciale sau comisiei de cenzori a unei bănci comerciale, pot fi pe de o parte foarte apropiate cu persoanele fizice respective, cât şi, pe de altă parte, destul de îndepărtate la nivel de business, afacere cât şi relaţii economice comune, iar norma respectivă lezează vădit acest drept economic fundamental ce le aparţine etc.

e) conform prevederilor constituţionale ale Republicii Moldova15, în Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului, iar exerciţiul lor nu poate fi supus altor restrângeri decât celor prevăzute de lege, care corespund normelor unanim recunoscute ale dreptului internaţional şi sunt necesare în situaţiile prevăzute expres de constituţie, printre care însă nu se regăseşte situaţia speţei de mai sus.

Astfel, găsim de cuviinţă să iniţiem o lege ferenda de a exclude rudele de gradul II ale persoanelor fizice membre ale consiliului unei bănci comerciale, organului executiv al unei bănci comerciale sau comisiei de cenzori a unei bănci comerciale din categoria persoanelor afiliate acestora, întru asigurarea dreptul de proprietate ca drept economic fundamental a acestora.

Pornind de la conţinutul economic al relaţiilor de proprietate, putem spune că obiect al dreptului de proprietate poate fi tot ceea ce se poate însuşi ca marfă. Acest mod de abordare a problemei însă ar fi prea larg, deoarece efectiv, în fiecare caz, poate deveni marfă tot ceea ce este legat de activitatea umană (chiar şi organismul omului) sau, bunăoară, loturile de pe Lună, în cunoscutele cazuri de vânzare a lor la care omul nu a ajuns, dar teoretic are şanse să ajungă. De aceea este necesar să concretizăm că poate fi obiect al dreptului de proprietate nu pur şi simplu marfa, ci rezultatul muncii omului, care îmbracă formă de marfă16.

Sub aspectul bunurilor imobile, îndeosebi a terenurilor agricole, ţinem să evidenţiem că conform datelor oficiale17 producţia agricolă, ca indice macroeconomic al PIB (produsul intern brut) al Republicii Moldova ocupă o poziţie semnificativă, fapt ce constată importanţa sectorului agricol în economia Republicii Moldova, la general, şi a terenurilor agricole, ca varietate a bunurilor imobile, în special. De aceea, măsurile de protecţie a terenurilor agricole rămân a fi una din strategiile prioritare din partea statului18, iar formalitatea de înstrăinarea a acestora, evident, o procedură în strictă conformitate cu legea19. În această ordine de ideii, reieşind şi din faptul că preţul normativ al terenului agricol20 în Republica Moldova este destul de mic în raport cu salariile minime ale cetăţenilor europene21, considerăm oportun de a menţine iniţiativa de lege ferenda de a limita dreptul cetăţenilor străini şi a apatrizilor, printr-o prevedere constituţională, la dobândirea terenurilor agricole în proprietate privată.

Conform alin. (2) al art. 46 din Constituţia Republicii Moldova, nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire. În dezvoltarea prevederilor constituţionale22 vine Legea exproprierii pentru cauză de utilitate publică, nr. 488-XIV din 8 iulie 199923, care defineşte exproprierea ca fiind „transferul de bunuri şi de drepturi patrimoniale din proprietate privată în proprietate publică, transferul către stat de bunuri proprietate publică ce aparţin unei unităţi administrativ teritoriale sau, după caz, cedarea către stat sau către o unitate administrativ-teritorială a drepturilor patrimoniale în scopul efectuării de lucrări pentru cauză de utilitate publică de interes naţional sau de interes local, în condiţiile prevăzute de lege, după o dreaptă şi prealabilă despăgubire“. În conţinutul garanţiei constituţionale a dreptului de proprietate este inclusă condiţia obligatorie a despăgubirii pentru expropriere şi se menţionează expres condiţiile despăgubirii: 1) pentru cauză de utilitate publică; 2) cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

1) Condiţia pentru cauză de utilitate publică presupune că trebuie să existe un interes public general, stabilit de lege, evident şi demonstrat, în a cărui realizare se lezează dreptul la proprietate privată. De fapt, este vorba nu de o expropriere, ci de un schimb de proprietate, deoarece în locul bunului expropriat se oferă un alt bun sau o recompensă ce acoperă paguba. Condiţia existenţei utilităţii publice este foarte importantă, ea permite evitarea abuzurilor. Lucrările sunt declarate ca fiind de utilitate publică la cererea unor comisii speciale de către: Parlament (lucrările de interes naţional); consiliile locale (lucrările de interes local). În cazul când lucrările de interes comun ţin de competenţa consiliilor din mai multe unităţi administrativ-teritoriale, care nu găsesc soluţia potrivită, utilitatea publică este declarată de către Guvern.

2) Condiţia cu dreaptă şi prealabilă despăgubire presupune, în primul rând, că despăgubirea exproprierii trebuie să compenseze în întregime costul bunului şi pagubele suferite. În al doilea rând, despăgubirea trebuie să fie prealabilă, adică să aibă loc înainte de expropriere. Momentul despăgubirii poate fi convenit de părţi, dar Constituţia obligă să nu fie după momentul final de trecere a bunului în proprietatea statului, indiferent de soarta ulterioară a bunului. Dreptul la despăgubire derivă şi din alte dispoziţii constituţionale, cum ar fi cele referitoare la principiul dreptăţii, proclamat ca valoare supremă şi garantat în alin. (3) al art. 1 sau la dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică de a cere reparaţia pagubei — art. 53 alin. (1).

Un al element deosebit de important al garantării dreptului de proprietate prin art. 46 este interdicţia confiscării bunurilor dobândite licit24. În cadrul regimului sovietic totalitar, problema păstrării bunurilor dobândite licit nici nu se punea, odată cu condamnarea persoanei fiind confiscate toate bunurile ce aparţineau acesteia şi familiei sale, indiferent de provenienţa şi de deţinătorul concret al bunurilor. Pentru neadmiterea unor astfel de abuzuri şi pentru degrevarea proprietarului de sarcina dovezii provenienţei licite a bunurilor sale, alin. (3) al art. 46 din Constituţie prevede expres că averea dobândită licit nu poate fi confiscată, iar caracterul licit al dobândirii se prezumă. Problema sarcinii probei pentru dovedirea dobândirii licite a bunurilor are câteva aspecte, fiind considerată şi o piedică în calea prevenirii şi combaterii corupţiei, a neadmiterii îmbogăţirii fără justă cauză a unor funcţionari.

În acest context subliniem faptul că prevederile constituţionale ale Republicii Moldova stipulează clar că dispoziţiile constituţionale privind drepturile şi libertăţile omului se interpretează şi se aplică în concordanţă cu Declaraţia Universală a Drepturilor Omului, cu pactele şi cu celelalte tratate la care Republica Moldova este parte, iar dacă există neconcordanţe între pactele şi tratatele privitoare la drepturile fundamentale ale omului la care Republica Moldova este parte şi legile ei interne, prioritate au reglementările internaţionale25 şi că Republica Moldova se obligă să respecte Carta Organizaţiei Naţiunilor Unite şi tratatele la care este parte, să-şi bazeze relaţiile cu alte state pe principiile şi normele unanim recunoscute ale dreptului internaţional, iar intrarea în vigoare a unui tratat internaţional conţinând dispoziţii contrare Constituţiei va trebui precedată de o revizuire a acesteia26.

Tratatele internaţionale la care Republica Moldova face parte, conţin expres astfel de reglementări ca: „sub rezerva Constituţiei sale şi a principiilor fundamentale ale sistemului său juridic, fiecare stat parte are în vedere să adopte măsurile legislative şi alte măsuri care se dovedesc a fi necesare pentru a atribui caracterul de infracţiune, în cazul în care actele au fost săvârşite cu intenţie, îmbogăţirii ilicite, adică o mărire substanţială a patrimoniului unui agent public pe care acesta n-o poate justifica rezonabil în raport cu veniturile sale legitime27“, „fiecare parte adoptă măsuri legislative şi altele, considerate necesare pentru a permite confiscarea instrumentelor şi a veniturilor provenite din activitatea infracţională sau a bunurilor, valoarea cărora corespunde cu aceste venituri; la fel fiecare parte poate, în momentul semnării sau depunerii instrumentului de ratificare, acceptare, aprobare, sau aderare, printr-o declaraţie adresată Secretarului General al Consiliului Europei, să declare ca aliniatul de mai sus nu se va aplica decât infracţiunilor sau categoriilor de infracţiuni precizate în declaraţie“28, precum şi „statele membre adoptă măsurile necesare pentru a permite confiscarea, totală sau parţială, a bunurilor unei persoane condamnate ca urmare a săvârşirii unei infracţiuni care este susceptibilă să genereze, în mod direct sau indirect, beneficii economice, atunci când, în baza circumstanţelor cauzei, inclusiv a elementelor de fapt şi a probelor disponibile, cum ar fi faptul că valoarea bunurilor este disproporţionată în raport cu venitul legal al persoanei condamnate, o instanţă consideră că bunurile în cauză au fost obţinute din activităţi infracţionale“29.

Analizând cele de sus, considerăm oportun elaborarea unei propuneri de lege ferenda de a exclude prevederea „caracterul licit al dobândirii se prezumă“ din norma constituţională a Republicii Moldova, întru racordarea legislaţiei naţionale la cele internaţionale. Mai mult ca atât, confiscarea extinsă şi îmbogăţirea ilicită30, acţiuni menţionate în actele internaţionale de mai sus, sunt reglementate şi de legislaţia naţională a Republicii Moldova, cu ar fi Codul Penal al Republicii Moldova31 şi Codul de Procedură Penală a Republicii Moldova,32 care însă cunosc dificultăţi în realizarea mecanismului practic, datorită existenţei reglementării „caracterul licit al dobândirii se prezumă“ şi care fac ca acţiunile organelor de urmărire penală să întrunească un caracter ilicit.

Ţinem să accentuăm că propunerea respectivă de lege ferenda este şi a fost criticată de unii constituţionalişti33 pe motiv că ar contravine prevederilor constituţionale34 care statuează imperativ că în Republica Moldova nu pot fi adoptate legi care ar suprima sau ar diminua drepturile şi libertăţile fundamentale ale omului şi cetăţeanului. Această dispoziţie este dezvoltată şi-n altă prevedere35 care stipulează că nici o revizuire a Constituţiei nu poate fi făcută dacă are ca rezultat suprimarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau a garanţiilor acestora. Deasemenea, prin excluderea propoziţiei „Caracterul licit al dobîndirii se prezumă“, se încalcă unitatea materiei constituţionale, deoarece din punct de vedere juridic şi logico-gramatical alineatul (3) al art. 46 din Constituţie formează o unitate semantică intrinsecă inseparabilă.

Aceeaşi constituţionalişti afirmă că conform doctrinei de drept şi practicii internaţionale actuale, raporturile dintre stat şi persoană urmează a fi reglementate după principiul egalităţii. Persoana însăşi în raporturile sale juridice cu instituţiile statale pretinde la un tratament juridic bazat pe egalitate. În această ordine de idei, statul36 este obligat să nu admită nici o cheltuială bugetară fără stabilirea sursei de finanţare. Bazîndu-ne pe principiul egalităţii raporturilor dintre persoană şi stat, persoana, de asemenea, nu poate admite cheltuieli şi nu poate dobîndi venituri fără stabilirea sursei de finanţare. În Republica Moldova obligaţia stabilirii surselor de venituri şi cheltuieli funcţionează în raporturile statului cu subiecţii antreprenoriatului. Societatea nu pune la îndoială impunerea acestei obligaţii prin intermediul Codului fiscal. Dacă aplicăm principiul egalităţii în drepturi a tuturor persoanelor, reglementat de art.16 din Constituţie, această obligaţie trebuie să revină şi persoanelor fizice, dar numai în condiţiile prevăzute de art. 54 din Constituţie. Astfel, operarea modificării de lege ferenda, „caracterul licit al dobândirii se prezumă“, ar putea da naştere la aplicarea selectivă de către instituţiile publice a confiscării civile, fapt ce se poate solda cu abuzuri din partea reprezentanţilor statului în raport cu persoana.

Cu toate acestea în Republica Moldova unica autoritate de jurisdicţie constituţională37, care este în drept să se pronunţe asupra iniţiativelor de revizuire a Constituţiei38, este Curtea Constituţională a Republicii Moldova, şi care, şi-a exprimat expres opinia39 referitor la faptul că excluderea propoziţiei „caracterul licit al dobândirii se prezumă“ este în conformitate cu prevederile constituţionale, reieşind din faptul că confiscarea operată în condiţiile legii reprezintă o modalitate eficientă de combatere a activităţilor criminale. Ca sancţiune civilă şi penală, confiscarea are randament maxim, surpînd bazele economice ale infracţiunilor şi contravenţiilor, în acelaşi timp lovind mai blînd în demnitatea omului, care este un principiu de valoare superioară, consfinţit de Constituţia Republicii Moldova şi constituţiile tuturor statelor moderne.

În această ordine de idei Curtea Constituţională a reţinut că proiectul de lege ferenda, de mai sus, nu aduce atingere drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor sau garanţiilor acestora, şi respectiv nu contravin reglementărilor art. 142 alin (2) al Constituţiei Republicii Moldova. De asemenea, Curtea Constituţională elimină orice suspiciuni cu privire la încălcarea dreptului de proprietate, proclamat şi garantat de alineatul (1) şi consolidat de alineatele care-l succedă ale art. 46 din Constituţie, precum şi de art.126-128 din Constituţie, şi a principiului prezumţiei nevinovăţiei, consfinţit de art. 21 din Constituţie, deoarece confiscarea se poate dispune doar prin hotărîre judecătorească, în condiţiile legii, şi doar după dovedirea caracterului ilicit al bunurilor titularului inculpat al acestora. Curtea Constituţională, de asemenea, relevă că statul poate reglementa proceduri, prin care persoana inculpată să fie obligată să probeze caracterul licit al averii sale, iar imposibilitatea probării caracterului licit al averii prezumă caracterul ilicit al dobîndirii acesteia şi tendinţa persoanei de a se eschiva de la îndeplinirea obligaţiilor fiscale faţă de societate sau de la răspundere administrativă ori penală. Respectiv, implementarea acestei proceduri derivă şi din necesitatea statului de a combate criminalitatea transnaţională organizată40.