Mecanismul puterii în stat: istorie şi actualitate

Bianca MOLDOVEANU, doctorandă, Facultatea de Drept Universitatea Transilvania din Braşov
Recenzent: Ioan ADAM, profesor universitar

The theory of separation of the three powers in the state has been for over two centuries. In different countries it has evolved in a different way. The author mentions the fact that even in the framework of the same state the separation of powers can evolve with preponderance either towards the legislative or the executive power. Thus, we cannot speak of a strict or rigid separation of powers. The author adduces numerous examples of deformation of this principle, mentioning the fact that at present in they consider the role of the executive power to be primordial to the legislative one. Key-words: state power, the theory of separation of powers, political parties, executive power, legislative delegation.

Teoria separaţiei celor trei puteri în stat există de peste două secole. În diferite țări ea a evoluat într–un mod diferit. Autorul menționează faptul că, chiar și în cadrul aceluiași stat, separaţia puterilor poate evolua cu preponderență fie spre puterea legislativă, fie spre puterea executivă. Astfel, nu putem vorbi de o separaţie strictă sau rigidă a puterilor. Autorul invocă numeroase exemple de deformare a acestui principiu, menționând faptul că, în prezent, se consideră că rolul puterii executive este primordial comparativ cu cel al puterii legislative. Cuvinte–cheie: puterea de stat, teoria separaţiei puterilor, partide politice, putere executivă, delegare legislativă.

Prof. Ioan Muraru susţine că formarea mecanismului puterii în stat cuprinde aspecte cum ar fi: definirea conţinutului teoriei separaţiei puterilor în stat; critica acestei teorii clasice; continuitatea importanţei şi rezonanţei sale sociale şi politice.

Cât priveşte conţinutul şi sensurile separaţiei puterilor în stat, tot mai des s-a afirmat şi se afirmă că este vorba mai puţin de separare decât de echilibrul puterilor. Importantă în organizarea statală este independenţa autorităţilor statale, care nu poate fi totală, dar trebuie să fie foarte largă. Organele de stat trebuie să depindă unele de altele numai atât cât este necesar formării sau desemnării lor şi, eventual, exercitării unor atribuţii; se mai consideră că, de fapt, există două puteri, şi anume: puterea legislativă şi puterea executivă.

Critica teoriei clasice a separaţiei puterilor se înscrie în contextul evoluţiei acesteia. S-a mers până acolo încât se afirmă că teoria clasică nu mai exprimă realitatea politică, deoarece ea a fost înlăturată de regimurile totalitare şi apare depăşită şi învechită de regimurile pluraliste1. În acest sens, ne-am propus să urmărim evoluția principiului separației puterii în stat și particularitățile deformării acestui principiu, precum și factorii care contribuie la acest fapt.

Are dreptate prof. Ioan Muraru când susţine că lupta pentru putere se dă, de regulă, între două partide politice, iar inadaptarea teoriei separaţiei puterilor în regimurile pluraliste are şi ea cauzele şi explicaţiile sale. Deşi afirmată, separaţia puterilor este contrazisă de realităţi în chiar regimuri cunoscute ca democratice, unde se manifestă o anumită „concentrare“ a puterii. De exemplu, în sistemul parlamentar englez, cabinetul concentrează în mare măsură puterea, pentru că el dispune, în principiu, de majoritatea absolută în Camera Comunelor (de altfel, adevărata putere o deţine comitetul dirigent al partidului învingător la alegeri). „Fiind vorba de unul din regimurile cele mai liberale din lume, trebuie să admitem că liberalismul său ţine de alte cauze decât separaţia puterilor“ (Pierre Pactet). Asemenea exemple se pot regăsi şi în alte sisteme constituţionale democratice.

În ştiinţa dreptului constituţional se menţionează că nu întotdeauna legislativul ar fi o stavilă eficientă în faţa eventualelor excese ale executivului. O asemenea frână există numai în regimurile prezidenţiale autentice, pure, dar asemenea regimuri constituţionale sunt foarte rare.

În regimurile parlamentare, în care Guvernul răspunde în faţa Parlamentului, această răspundere trebuie văzută prin realitatea că Guvernul este al majorităţii parlamentare şi este puţin probabil (desigur, nu imposibil) ca proiectele sale să nu fie adoptate. Deşi prin excelenţă reprezentativ, Parlamentul nu este considerat ca o garanţie solidă pentru guvernaţi2.

Teoria separaţiei puterilor în stat se explică prin faptul că a fost elaborată într-o perioadă în care nu se înfiinţaseră încă partidele politice şi când principalele probleme puse de putere erau de ordin instituţional. După cum susţine Ioan Muraru, apariţia partidelor politice, rolul lor deosebit în configurarea instituţiilor juridice şi politice determină ca astăzi separarea sau echilibrul să nu se realizeze între Parlament şi Guvern, ci între o majoritate, formată dintr-un partid sau partide învingătoare la alegeri şi care dispun în acelaşi timp de Parlament şi de Guvern, şi o opoziţie (sau opoziţii) care aşteaptă următoarele alegeri pentru „a-şi lua revanşa“.

O asemenea schemă este, în principiu, aplicabilă peste tot, desigur, mai evident în sistemele constituţionale bipartide.

Din aceste considerente, teoria clasică a separaţiei puterilor în stat trebuie privită cu unele rezerve. Concomitent, nu trebuie să se interpreteze că ea şi-a pierdut din importanţă şi actualitate şi că deci rămâne o teorie a trecutului. Marea forţă a teoriei separaţiei puterilor constă în fantastica sa rezonanţă socială, politică şi morală. Ea a intrat în conştiinţa mulţimilor care au receptat-o ca pe cea mai eficientă reţea contra despotismului şi în favoarea libertăţii şi democraţiei.

Sintetizând acest paradox, Pierre Pactet arată că se constată un decalaj important între declinul unei teorii, care pierde progresiv din forţa şi valoarea sa explicativă, pentru că ea nu mai corespunde cu adevărat realităţii şi recepţionarea sa de către opinia publică, care continuă să creadă în ea, şi clasa politică care persistă în a o evoca.

Teoria separaţiei celor trei puteri în stat a împlinit vârsta de mai mult de două secole. Ea a evoluat în diferite ţări în mod diferit. Nu vom întâlni două ţări identice, în care mecanismele de guvernare să funcţioneze la fel.

De menţionat că chiar în cadrul aceluiaşi stat separaţia puterilor poate evolua cu preponderenţă fie spre puterea legislativă, fie spre puterea executivă. Despre preponderenţa executivului vorbeşte teoria de „raţionalizare a Parlamentului“; despre sporirea puterii Preşedintelui vorbeşte teoria „personalizării puterii“.

Aşadar, principiul separaţiei puterilor în diferite ţări ia diferite forme. Nu putem vorbi despre o separaţie strică, rigidă a puterilor. Ba mai mult, se aduc numeroase exemple de deformare a acestui principiu.

O deformare în practică a principiului separaţiei celor trei puteri este „delegarea legislativă“, care constă în transmiterea (legală şi legitimă) de către Parlament puterii executive a unora dintre prerogativele sale legislative. În felul acesta, executivul dobândeşte o putere proprie de reglementare, constând în dreptul de a emite în anumite condiţii norme general obligatorii, având forţa juridică a legii, susţine Cristian Ionescu3.

Delegarea legislativă îşi are „prietenii“ şi „adversarii“ săi. Ea se impune atât prin operativitatea reacţionării Guvernului la cerinţele zilei, cât şi prin specializarea strictă a chestiunilor delegate, spre deosebire de dezbaterile interminabile din Parlament asupra unui proiect de lege. Iată de ce delegarea legislativă este folosită în majoritatea ţărilor.

De remarcat că în constituţiile moderne se recunoaşte nu numai delegarea legislativă, dar şi o putere de reglementare proprie a Guvernului: art.196 din Constituţia Portugaliei; art.49 din Constituţia Franţei; art.112 din Constituţia Spaniei etc.

În practica de edificare a construcţiei statale a mecanismului puterii, în multe state europene executivul a luat măsuri pentru raţionalizarea puterii legislative; în unele situaţii s-a mers chiar la suspendarea sau dizolvarea Parlamentului. Într-un astfel de Parlament multicolor, în care nici un partid nu avea o majoritate absolută, jocul politic se desfăşura pe arena parlamentară, guvernele minoritare nefiind în stare să guverneze fără un suport parlamentar consistent.

Constituţia Franţei din 1946 a consacrat o astfel de realitate politică, cu grave repercusiuni asupra procesului de guvernare. Puterile Parlamentului erau teoretic substanţiale, dar fragmentarea forţelor politice din interiorul său împiedicau buna guvernare. De aceea, constituantul din 1958 a căutat să găsească un antidot la atotputernicia Parlamentului, prevăzând o serie de mecanisme pentru raţionalizarea acestuia4.

După cum susţine Jean-Louis Quermonne, unul dintre mecanismele de raţionalizare a Parlamentului este cel de atribuire a prerogativelor de jurisdicţie constituţională Consiliului Constituţional. De menţionat în acest sens că în timp ce Guvernul poate ridica în dezbaterile legislative excepţia de neconstituţionalitate a unei proceduri de lege sau a unui amendament de origine parlamentară, forul legislativ nu are nici o cale de atac împotriva exceselor puterii de reglementare a Guvernului5.

Raţionalizarea Parlamentului în Franţa s-a terminat datorită segmentării forului legislativ într-o majoritate parlamentară stabilă şi opoziţia s-a diminuat în fapt. În practica parlamentară, membrii forului legislativ francez, în special deputaţii, au contrabalansat deprecierea rolului puterii legislative în raporturile acesteia cu executivul, prin amplificarea de facto a dreptului lor la informare şi de control asupra membrilor Guvernului, precum şi prin creşterea influenţei lor asupra deciziei luate de puterea executivă6.

Cu toate acestea, în prezent se consideră că rolul puterii executive este primordial faţă de cel al puterii legislative. Raporturile puterii judecătoreşti (reprezentată de curţi şi tribunale) cu celelalte autorităţi publice par a fi însă neglijate, deşi justiţia este un domeniu esenţial, atent monitorizat, în procesul de aderare la UE. De fapt, acest subiect, al independenţei justiţie, nu este unul nou el fiind abordat în mod constant sub forma presiunilor la care magistraţii sunt supuşi din partea politicului, atât din sfera executivă cât şi din cea legislativă. De multe ori el a reprezentat o temă importantă a conflictului politic (dintre putere şi opoziţie), un element de atac al adversarilor dar şi un domeniu speculat de actorii politici pentru a acumula capital de imagine pozitivă şi pentru a obţine simpatia populaţiei. Altfel spus, pe fondul unei nemulţumiri populare faţă de activitatea justiţiei şi a unui nivel scăzut de încredere într-un sistem considerat în mare parte corupt, tema este politizată.

În contextul în care prezumţia de nevinovăţie nu este una funcţională, iar distincţia dintre sfera publică şi cea privată, în multe cazuri este greu de stabilit, orice discuţie dintre un om politic (ce exercită o funcţie publică) şi un magistrat poate fi bănuită de imixtiune în treburile justiţiei. Mai mult, existenţa unui conflict de interese în cazul parlamentarilor avocaţi, deci a celor care exercită atribuţii specifice şi puterii legislative, participând la elaborarea legilor, dar şi puterii judecătoreşti (speculând în această calitate acele prevederi ale legii sau lipsuri al ei care îi sunt favorabile clientului său), alimentează suspiciunea.

Prof. Cristian Ionescu accentuează că din evoluţia modernă a principiului separaţiei puterilor în stat nu ar trebui să excludem şi alţi factori noi:

a) participarea maselor la conducere prin referendum şi iniţiative legislative populare, restrângându-se astfel principiul reprezentării;

b) instituţionalizarea în Constituţii a unor autorităţi noi, având rolul şi funcţiile ombudsmanului; apar astfel noi forme de control asupra autorităţilor administraţiei publice centrale şi locale;

c) recurgerea la justiţia constituţională, înfăptuită de o autoritate politică jurisdicţională independentă (Curţile Constituţionale), în condiţiile în care puterea executivă deţine dreptul de sesizare a acesteia (prevederi constituţionale în Franţa, România etc.);

d) înfiinţarea unor organisme auxiliare ale diferitelor puteri, cum ar fi Consiliul Legislativ, care funcţionează pe lângă Parlament, Consiliul Suprem de Apărare, afiliat executivului, Consiliul Suprem al Magistraturii, cu atribuţii în organizarea puterii judecătoreşti, Curţile de Conturi etc.;

e) raportul între formalismul legal existent în cadrul fiecărei puteri şi funcţionalismul actului de guvernare, din care pot rezulta procese de decizie ce nu pot fi încadrate cu uşurinţă în nici una dintre cele trei puteri în stat;

f) instituţionalizarea unor cvasiforme de „control cetăţenesc“ asupra unor departamente ale executivului prin sesizarea instanţelor de contencios administrativ, în legătură cu acte administrative ilegale şi abuzuri ale administraţiei;

g) dublarea principiului separaţiei puterilor, coraporturile politice între majoritatea parlamentară (Guvernul majoritar) şi opoziţie, din care pot să rezulte transpunerea regulilor jocului politic specifice separaţiei puterilor în confruntări între partidele politice parlamentare;

h) controlul societăţii civile, îndeosebi prin mijloace de presă, asupra mecanismelor de decizie guvernamentală şi transparenţa procesului de guvernare, ceea ce duce la desacralizarea puterii şi la sporirea responsabilităţii autorităţilor legislative, executive şi judecătoreşti faţă de cetăţeni7.

 

Concluzii

Teoria separaţiei celor trei puteri în stat, formulată acum peste două secole, a evoluat între timp şi nu mai putem vorbi de o o separaţie strictă sau rigidă a puterilor. Deformarea acestui principiu are loc în mod diferit în diferite ţări şi este cauzat de un şir de factori specifici. Analiza efectuată a atătat că în prezent rolul puterii executive pare să fie primordial comparativ cu cel al puterii legislative.

Prezentat la 30.11.2016