Principiile care guvernează activitatea de urbanism în cadrul administraţiei publice

Dumitru Munteanu, doctorand, ULIM
Recenzent: Victor POPA, doctor habilitat, profesor universitar

Urbanism is governed by numerous principles. These principles are related to his special nature and contribute to his individualization between other domains. By studying the regulations we can detach some rules that import the whole domain. The principles of urbanism are mostly the same as the principles of public local administration where decentralization and local autonomy are very important concepts. Keywords: urbanity principles, urbanism, public administration, urbanism plan, urban development, local autonomy, decentralization.

Urbanismului este guvernat de o serie de principii, care decurg din natura sa specială şi contribuie la individualizarea lui în raport cu celelalte domenii de reglementare. Analiza ansamblului reglementărilor existente, permite desprinderea anumitor reguli orientative pentru întreg domeniul. Principiile urbanismului se identifică în mare parte cu principiile administraţiei publice, descentralizarea şi autonomia locală având un rol foarte important. Cuvinte cheie: principiile urbanismului, urbanism, administraţie publică, plan de urbanism, descentralizare, dezvoltare urbanistică, autonomie locală.

Urbanismului este guvernat de o serie de principii, care decurg din natura sa specială şi contribuie la individualizarea lui în raport cu celelalte domenii de reglementare. Analiza ansamblului reglementărilor existente, permite desprinderea anumitor reguli orientative pentru întreg domeniul. Aceste principii vizează fondul dreptului, dar sunt, în egală măsură, şi de natură instituţională.

Legea administraţiei publice locale1 consacră prin articolul 2, modul de responsabilizare a Administraţiei Publice în circumscripţiile administrativ-teritoriale: „ea se organizează şi funcţionează în temeiul principiilor autonomiei locale, descentralizării şi desconcentrării serviciilor publice, eligibilităţii şi responsabilităţii autorităţilor administrative locale, legalităţii, cooperării şi solidarităţii între autorităţile administraţiei publice precum şi al consultării cetăţenilor, inclusiv prin referendum în soluţionarea problemelor locale de interes deosebit“. Legea 350/2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul2 reglementează de asemenea principiile care guvernează activitatea de amenajare a teritoriului şi urbanismului acestea suprapunându-se parţial cu cele prevăzute de legea administraţiei publice locale. Astfel conform art. 5 activitatea de amenajare a teritoriului si de urbanism trebuie să se desfăşoare cu respectarea autonomiei locale, pe baza principiului parteneriatului, transparenţei, descentralizării serviciilor publice, participării populaţiei în procesul de luare a deciziilor, precum si al dezvoltării durabile, conform cărora deciziile generaţiei prezente trebuie să asigure dezvoltarea, fără a compromite dreptul generaţiilor viitoare la existenţă si dezvoltare proprie.

Referitor la principiul parteneriatului, Parteneriatul ar putea fi definit ca ,,un acord între două sau mai multe organisme, cu scopul realizării unui obiectiv cu impact pozitiv asupra dezvoltării locale şi asupra pieţei locale a forţei de muncă“3.

În cadrul parteneriatului local este importantă relaţia de asociere care se stabileşte între diferiţi actori ai dezvoltării locale. Fiecare dintre aceşti actori trebuie să cunoască foarte bine care le sunt atribuţiile, contribuţiile şi modul de patricipare la parteneriat.

Un aspect deosebit de important în ceea ce priveşte succesul parteneriatului public/privat, îl constituie reprezentativitatea celor două componente. Astfel, cele două părţi care dialoghează şi pun în comun experienţă, inovaţie, resurse materiale, umane şi financiare, trebuie să aibă girul organizaţiilor din care provin, pentru a putea să soluţioneze problemele colectivităţilor locale. Aşadar, vorbim despre caracterul deschis al parteneriatului dintre cele două sectoare (public/privat)4.

Aşa cum am arătat anterior, ceea ce cu siguranţă putem afirma în legătură cu actorii acestor parteneriate este coeziunea şi colaborarea dintre ei. Chiar dacă este vorba despre entităţi extrem de diferite, elementul comun tuturor participanţilor este realizarea cu succes a proiectului în lucru.

În ceea ce priveşte principiul transpareţei la nivelul Uniunii Europene, în vara anului 2001 a fost lansată Carta Albă asupra Guvernării Europene, document elaborat de către Comisia Europeană. Pentru asigurarea unei guvernări cât mai democratice, carta propune cinci principii: deschidere, participare, responsabilitate, eficienţă şi coerenţă. Participarea se regăseşte între aceste principii întrucât de exerciţiul acesteia, de-a lungul întregului proces de elaborare a politicilor comunitare, de la concepţie la implementare, depinde calitatea, relevanţa şi eficienţa politicilor Uniunii Europene, încrederea în rezultatele finale şi în instituţiile pe care le pun în practică.

În România, legislaţia care creează cadrul de implementare a ceea ce am putea numi „guvernare transparentă şi participativă“ este relativ recent adoptată. Principalele acte normative sunt: Legea nr. 544/20015 privind liberul acces la informaţiile de interes public, Legea nr. 215/20016 a administraţiei publice locale, cu modificările şi completările ulterioare, Legea nr. 52/20037 privind transparenţa decizională în administraţia publică şi Legea nr. 161/20038 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei.

Conform Legii nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică, procesul decizional are două componente majore: elaborarea actelor normative şi luarea deciziilor în şedinţele forurilor deliberative. Se impune a fi precizat că produsele acestui proces sunt, la rândul lor, informaţii de interes public, care urmează să fie transmise comunităţii prin intermediul mijloacelor de informare în masă.

Transparenţa activităţii administraţiei publice locale ca şi în cadrul domeniului urbanismului şi amenajării teritoriului ar trebui sa constituie regula în toate etapele şi procedurile (premergătoare, concomitente şi ulterioare) decizionale, confidenţialitatea fiind excepţia care se limitează la informaţia stabilită prin lege datorită nevoii protejării unor interese specifice domeniului siguranţei publice, prevenirii infracţiunilor, protejării monezii şi a creditului, a intimităţii.

Lipsa transparenţei, alături de alte carenţe ale activităţii de reglementare, conduce la încrederea scăzută a societăţii în forţa şi importanţa actelor normative. Absenţa consultărilor face ca normele să fie frecvent modificate sau înlocuite, lucru ce determină o accentuată instabilitate legislativă şi nu oferă siguranţa necesară cadrului legal existent în România. Aplicarea reală a principiului transparenţei (care acoperă si procedurile, şi garanţiile care privesc atât accesul la informaţii, cât şi participarea la procesul de decizie) ar duce la o mai mare încredere în legi şi reglementări, din moment ce ele au fost adoptate cu consultarea celor interesaţi.

Transparenţa are rolul de a preveni acţiunile care ameninţă integritatea publică (acte de corupţie) şi de a evalua performanţa administraţiei publice locale (capacitatea administrativă).

Principiul dezvoltării durabile implică o multitudine de dimensiuni economico-sociale şi juridice specifice. Constituind o resursă din ce în ce mai rară, solul şi spaţiul oraşelor în general trebuie să fie afectate şi folosite într-un mod şi o rată care să nu conducă la declinul pe termen lung al generaţiilor prezente şi viitoare (definiţia „utilizării durabile“, în anexa nr. I a Legii nr. 137/19959).

Printre modalităţile de implementare a principiilor şi elementelor strategice care conduc la dezvoltarea durabilă a societăţii se numără şi corelarea planificării de mediu cu cea de amenajare a sectorului şi de urbanism (art.4, lit. c) din Legea nr. 137/1995).

Conform art.5 lit. c) garantarea dreptului la un mediu sănătos presupune şi dreptul la consultare în vederea luării deciziilor privind eliberarea acordurilor şi autorizaţiilor de mediu, inclusiv pentru planurile de amenajare a sectorului şi de urbanism.

Consacrarea deplină şi aplicarea efectiva a unui asemenea principiu presupun dezvoltări substanţiale ale legislaţiei româneşti, atât la nivel de principiu, cât şi în reglementarea punctuală. Indiferent însă de asemenea evoluţii normative, principiul gestionării durabile a spaţiului urban impune conţinutul şi obiectivele viitoare ale reglementărilor în domeniul urbanismului.

Gestionarea durabila a spaţiului urban se află în strânsă legătură cu dezvoltarea durabila10 a acestuia, astfel dezvoltarea a devenit un obiectiv al fiecărei societăţi. Provenit dintr-o concepţie pur economică ce viza creşterea producţiei prin industrializare, termenul este definit azi ca un proces ce conduce la creşterea bunăstării. Activitatea economică şi bunăstarea materială sunt importante, dar dezvoltarea nu se rezumă la creşterea produsului naţional brut. Educaţia, sănătatea, cultura, mediul sunt la fel de importante.

Dezvoltarea corespunde unui proces de mobilitate, de schimbare cu caracter deliberativ pentru atingerea obiectivelor economico-sociale. Dezvoltarea are două faze, una virtuală şi una reală . Dezvoltarea virtuală presupune parcurgerea ciclului de creativitate ca o idee de proiect confruntarea cu unele teste de realitate şi definirea suprastructurii şi infrastructurii proiectului, integrarea în alte proiecte şi în mediu şi instituţionalizarea proiectului. Dezvoltarea reală are, este sau ar trebui să fie însoţită de creştere economică şi se obţine din transformarea dezvoltării virtuale în dezvoltare reală, proces mijlocit de management11.

Procesul de dezvoltare, într-o anumită regiune sau unitate administrativ-teritorială, care determină o creştere a calităţii vieţii la nivel local12 poate fi considerată o dezvoltare locală Aceasta are ca obiectiv prosperitatea economică şi bunăstarea socială prin crearea unui mediu favorabil pentru afaceri, concomitent cu integrarea în comunitate a grupurilor vulnerabile, folosirea resurselor endogene, dezvoltarea sectorului privat.

Ca definiţie 13dezvoltarea economică locală este „procesul prin care administraţia locală şi / sau comunitatea, bazată pe grupuri, administrează resursele existente şi intră într-un nou angajament de parteneriat fie cu sectorul privat, fie una cu cealaltă, pentru a crea noi locuri de muncă şi pentru a stimula activităţile economice într-o zonă economică bine definită“. Dezvoltarea economică presupune dezvoltarea capacităţii economice regionale sau locale şi formularea răspunsului la schimbările economice, tehnologice, sociale etc.

Dezvoltarea socio-economică locală reprezintă un proces de dezvoltare într-o anumită regiune sau arie geografică, care are ca efect o îmbunătăţire a calităţii vieţii la nivel local. Aceasta se referă la dezvoltarea capacităţii unei economii locale sau regionale de a stimula o creştere economică stabilă şi prin aceasta de a crea locuri de muncă şi condiţii pentru valorificarea oportunităţilor proprii schimbărilor rapide în plan economic, tehnologic şi social.

Actorii acestui tip de dezvoltare includ autorităţile şi organismele administraţiei publice14 (de la nivel local, judeţean şi central) responsabile de politicile sectoriale (industrie, mediu, muncă, lucrări publice, transporturi etc) reprezentanţii activităţilor economice şi ai serviciilor publice (întreprinderi, bănci, sindicate etc.) instituţiile de învăţământ, organizaţiile neguvernamentale, mass-media etc.

Dezvoltarea care, îndeplinind cerinţele generaţiei actuale, facilitează generaţiilor viitoare îndeplinirea propriilor opţiuni, este dezvoltare durabilă. Dezvoltarea durabilă urmăreşte reconcilierea între două aspiraţii fundamentale, şi anume necesitatea dezvoltării economice şi sociale, dar şi protecţia şi îmbunătăţirea stării mediului15.

În concluzie conceptul de dezvoltare durabilă se referă la o formă de creştere economică ce satisface nevoile societăţii în termeni de bunăstare pe termen scurt, mediu şi mai ales lung. Ea se fundamentează pe considerentul că dezvoltarea trebuie să vină în întâmpinarea nevoilor prezente fără să pună în pericol pe cele ale generaţiilor viitoare. In termeni practici, acest lucru înseamnă crearea condiţiilor pentru dezvoltarea economică pe termen lung, în acelaşi timp protejând mediul înconjurător. Dezvoltarea durabilă reprezintă o direcţie de urmat, ce încearcă să echilibreze factorii de mediu, sociali şi economici16.

Dezvoltarea locală diversifică şi îmbogăţeşte activităţile pe un teritoriu dat prin mobilizarea resurselor şi energiilor existente în zonă. Rezultat al eforturilor unei populaţii, dezvoltarea locală înseamnă punerea în aplicare a unui proiect de dezvoltare economică, socială şi culturală. Acestea transformă un spaţiu de vecinătate într-un spaţiu de într-ajutorare activă17.

Definirea conceptului de „local“ se face nu numai în legătură cu unităţile administrativ teritoriale, ci şi la nivel intercomunal, interregional şi chiar transfrontalier. Este necesar a se înţelege, în contextul dezvoltării regionale, locul şi rolul dezvoltării locale, parteneriatul dezvoltării şi tipologia relaţiilor la diverse niveluri administrative. Dezvoltarea locală presupune existenţa unui cadru normativ-procedural, a unui parteneriat local, a unei strategii de dezvoltare locală şi a unor resurse.

Conform art. 120 din Constituţia României, administraţia publică din unităţile administrativ-teritoriale se întemeiază pe principiul autonomiei locale şi pe cel al descentralizării serviciilor publice.

Regimul bazat pe principiul descentralizării administrative este acel regim în care administraţia intereselor locale este dată în grija organelor alese pe plan local de către colectivităţile locale. Acest regim este complet opus regimului centralizat.

Descentralizarea constă în delegarea responsabilităţilor şi resurselor unor autorităţi infranaţionale relativ independente şi autonome care răspund în faţa cetăţenilor regiunii sau comunităţii şi nu în faţa puterii centrale.

Descentralizarea presupune: pe de o parte, conducerea activităţilor localităţilor de către autorităţi locale alese de colectivităţile locale şi pe de altă parte, diminuarea competenţelor.

Astfel, statul poate acorda judeţelor şi comunelor anumite competenţe cum ar fi: organizarea poliţiei, dreptul de a stabili impozite, de a recurge la măsura exproprierii, de a deţine bunuri şi domeniul public.

Descentralizarea politică implică conferirea către cetăţeni a unei puteri mai mari în procesul de luare a deciziilor, în particular acest lucru întâmplându-se prin derularea de procese democratice.

Dincolo de argumentele care susţin descentralizarea politică este de reţinut următoarea afirmaţie: deciziile luate cu o cât mai mare participare din partea cetăţenilor vor fi mai bine fundamentate şi mai relevante având în vedere diferite interese care se manifestă la nivelul societăţii decât acelea luate numai la nivelul autorităţilor politice naţionale. Acest concept implică faptul că alegerea reprezentanţilor pe circumscripţii electorale prin vot permite cetăţenilor să-i cunoască mai bine pe cei care îi reprezintă politic şi în acelaşi timp, permite aleşilor să cunoască mai bine nevoile şi aspiraţiile celor care i-au ales.

Succesul descentralizarii politice, în general, depinde de o serie de componente cheie: reforme constituţionale sau statutare, existenţa pluralismului politic, întărirea corpurilor legiuitoare şi a unităţilor politice locale. Absenţa unora dintre aceste aspecte poate conduce la „capturarea“ sistemului electoral de elite locale care, apoi ar putea dezvolta şi implementa politici şi acţiuni care să-i favorizeze pe ei sau grupurile care îi susţin. De obicei, descentralizarea politică determină baza apariţiei şi dezvoltării unor numeroase sarcini administrative la nivelul sectorului public.

Principalele avantaje ale descentralizării din punctul nostru de vedere sunt:

— constituie un mod de fragmentare şi dispersare a puterii politice. Trebuie spus ca guvernele conduc instituţiile cele mai puternice din societate. Nu numai că stabilesc regulile care guvernează sistemul economic, dar guvernele, şi nu numai ele, au autoritatea, capacitatea şi puterea să dispună în mod legitim de bogăţia, libertatea şi chiar de viaţa individului. În faţa acestei puteri este important să se stabilească şi să se menţină un sistem de echilibru. Descentralizarea reprezintă cel mai bun mijloc, dacă nu unicul, pentru a realiza un asemenea echilibru. Acest echilibru al puterilor poate fi realizat prin: descentralizarea capacităţii de adoptare a deciziilor în chiar interiorul statului, prin constituirea mai multor niveluri de guvernare, fiecare având un anumit grad de independenţă şi autonomie în raport cu cealaltă; obiectivul este de a evita o concentrare excesivă a puterii şi a autorităţii şi de a promova crearea elitelor concurente;

— serveşte creării unui spaţiu civic suplimentar. Generând mai multe centre de putere, în mod inevitabil se creează mai mult spaţiu în care organizaţiile societăţii civile (grupuri de interese, patronatele, sindicatele, media etc.) pot să dezvolte şi să găsească mijloace de subzistenţă. Asemenea centre ale puterii, în special atunci când beneficiază de o anumită autonomie, pot contribui la consolidarea responsabilităţii guvernului faţă de societate;

— creează oportunităţi pentru apariţia grupărilor politice de opoziţie şi, mai ales, resurse pentru partidele politice de opoziţie. Descentralizarea asigură partidelor politice de opoziţie ocazia de a se mobiliza, de a-şi concentra eforturile şi de a-şi câştiga puteri care decurg din exerciţiul responsabilităţilor locale;

— creează numeroase oportunităţi de dezvoltare a competenţelor şi practicilor democratice. Numeroşi observatori, începând cu Rousseau, au sugerat că guvernământul local constituie nu numai o rampă de lansare spre poziţii mai înalte, dar şi o experienţă în domeniul negocierii şi compromisului, elemente necesare unei guvernări democratice18;

— oferă mai multe opţiuni cetăţenilor în căutarea unui anumit serviciu. Dacă soluţia obţinută la un anumit nivel nu este satisfăcătoare, cetăţenii pot pune în practică strategii menite a provoca o reacţie pozitivă pe lângă o altă instanţă;

— posibilitatea de adaptare la diversitatea aşteptărilor populare. În numeroase ţări, regiunile au venituri, nevoi diferite si găzduiesc numeroase grupuri etnice, regionale şi tribale. Descentralizarea permite combaterea unei anumite uniformităţi cu posibilitatea de a face adaptări la nivel local şi de a fi într-o măsură mai mare în acord cu nevoile şi interesele populaţiei;

— creează un sentiment mai puternic de eficacitate politică în rândul cetăţenilor. În general, populaţia tinde să reacţioneze pozitiv la un guvernământ mai apropiat de ea şi mai tangibil, chiar dacă politicile urmărite de guvernământ nu sunt cele mai favorabile pentru indivizi;

— oferă mai multe posibilităţi iniţiativei economice locale. Un grad ridicat de autonomie locală, competenţe extinse, inclusiv în domeniul fiscal şi legislativ, sunt condiţiile reuşitei dezvoltării economice locale.

Principiul descentralizării cunoaşte dezvoltări specifice în materie de urbanism. Astfel, descentralizarea constă în această privinţă în faptul că principalele documentaţii şi premise de urbanism sunt aprobate de autorităţile publice locale după cum urmează: planul urbanistic zonal, planul urbanistic de detaliu şi regulamentul local de urbanism sunt elaborate şi aprobate de consiliile judeţene sau locale, respectiv Consiliul General al Municipiului Bucureşti, iar autorizaţiile de construire se eliberează de către delegaţiile permanente ale consiliilor judeţene, de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari (conform anexei şi art.4 din Legea 50/1991). În acelaşi timp, statul, administraţia juridică locală nu au renunţat la toate prerogativele lor.

Pe lângă faptul că Parlamentul aprobă Planul de amenajare a teritoriului naţional, elaborat şi avizat de Guvern, acesta din urmă adoptă şi Regulamentul general de urbanism.

De asemenea, Ministerul Lucrărilor Publice şi Amenajării Teritoriului avizează documentaţiile de urbanism, aprobate apoi de autorităţile publice locale. In sfârşit, organele statului asigură realizarea reglementărilor juridice în domeniu.

Descentralizare teritorială se distinge de descentralizarea numită tehnică sau descentralizarea prin servicii (diferenţierea se fundamentează pe distincţia colectivitate teritorială / stabiliment public). Numeroşi autori privesc descentralizarea prin servicii ca o tehnică de gestiune administrativă apropiată de deconcentrare19 sau ca un procedeu de gestiune a serviciilor publice deosebit de descentralizare sau deconcentrare20. Această opoziţie nu este întotdeauna determinantă în materie de descentralizare.

Descentralizarea răspunde unui spaţiu geografic determinat, care înglobează de fapt toţi administraţii care se găsesc aici şi permite colectivităţilor locale să realizeze activităţi diferite, încredinţate prin lege pentru a administra interesele populaţiilor din aceste circumscripţii.

Definim descentralizarea ca fiind acel sistem potrivit căruia administrarea intereselor locale, comunale, orăşeneşti sau judeţene se realizează de către autorităţi liber alese de către cetăţenii colectivităţii respective. Având la dispoziţie, mijloace financiare proprii şi beneficiind de putere autonomă de decizie, acest sistem răspunde ideii de libertate.

Autonomia locală este o formă de exprimare a principiului descentralizării administrative. Aceasta este asociată cu stabilirea unui statut distinct al colectivităţilor locale, al autorităţilor acestora, în raport cu administraţia de stat şi cu autorităţile care exercită funcţiile acestuia în unităţile administrativ-teritoriale.

Acest principiu este legat de colectivităţile locale care, în Carta Europeană21 sunt definite, ţinându-se cont de reglementările naţionale, ca fiind colectivităţi locale de bază (comune, districte, departamente), dar şi colectivităţi regionale, în măsura în care statele părţi la aceasta convenţie nu recurg la rezervele pe care Carta le permite. In continuare, prin art. 4 din Carta Europeană exerciţiul autonom al puterii locale, se instituie principiul subsidiarităţii, stipulându-se că aceste colectivităţi locale dispun, în cadrul legii, de întreaga competenţă de a lua iniţiativa pentru orice chestiune care nu este exclusă din domeniul competenţelor lor sau care nu este atribuită unei alte autorităţi, că exerciţiul puterii publice trebuie, de o manieră generală, să revină acelor autorităţi care sunt cele mai apropiate de cetăţeni şi că puterile, competenţele, încredinţate colectivităţilor locale trebuie să fie în mod normal depline şi întregi.

Aşadar, subsidiaritatea presupune ca accentul, greutatea, în luarea deciziilor de interes public, să coboare cât mai spre nivelul de bază, să nu mai constituie un monopol sau o regulă pentru administraţia de stat. De aceea, regula în materie de competenţă pentru satisfacerea interesului public trebuie să o constituie autorităţile locale autonome la nivelul de bază (comuna şi oraşul), care sunt cele mai apropiate de nevoile cetăţenilor şi sunt alese de aceştia, iar excepţiile trebuie să le reprezinte autorităţile administraţiei publice autonome de la nivelul intermediar şi autorităţile administraţiei de stat.

Potrivit art. 3 din Carta Europeană exerciţiul autonom al puterii locale, prin autonomie locală se înţelege dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice.

Problema autonomiei locale se pune numai în statele unitare sau în statele din componenţa unei federaţii. În toate cazurile, autonomia locală relevă gradul de independenţa a colectivităţilor locale în raport cu statul din care fac parte. Ca atare, autonomia locală nu poate fi confundată cu organizarea raportului dintre statul federal şi componentele acestuia. În statele federale, relaţiile dintre statul federal şi componentele acestuia exclud orice putere a autorităţilor federale asupra colectivităţilor locale din statele componente, controlul se manifesta numai la nivelul statelor, fiind excluse imixtiunile acestora în problemele colectivităţilor locale care dispun de autorităţi proprii ce se află sub controlul exclusiv al autorităţilor statului din care fac parte.