Evoluţia istorică a dreptului la buna administrare

Radu Cătălin PAVEL, doctorand
Recenzent: Victor POPA, doctor habilitat, profesor universitar

The present study reveals brief considerations about the evolutionary process of the right to good administration, creation of modern times, which finds its peak on contemporary legal systems under EU aegis. We submit the following relevant aspects of the study conducted to scientific analysis: I. Historical development of central public administration in Romania; II. Historical development of local public administration in Romania; III. The right to petition and the right of an injured person by a public authority in Romanian constitutional grounds; IV. Perception of the right to good administration on European level; V. Transposition of EU principles on Romanian public administration matters. Keywords: central public administration, local public administration, the right to good administration, principles of good administration right.

Studiul de faţă, relevă consideraţii asupra procesului evolutiv al dreptului la buna administrare creaţie a timpurilor moderne, ce îşi găseşte apogeul în sistemele de drept contemporane sub egida Uniunii Europene. Supunem analizei ştiinţifice următoarele aspecte relevante ale studiului efectuat: evoluţia istorică a administraţiei publice centrale în România, evoluţia istorică a administraţiei publice locale în România, dreptul de petiţionare şi dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, în lumina temeiurilor constituţionale româneşti, percepţia dreptului la buna administrare la nivel European, transpunerea principiilor Uniunii Europene în materia administraţiei publice româneşti. Cuvinte cheie: administraţie publică centrală, administraţie publică locală, dreptul la bună administrare, principiile dreptului la buna administrare.

Guvernul sau Consiliul de Miniştri, ca organ public, este o creaţie a timpurilor moderne, ce s-a constituit odată cu apariţia primelor constituţii, respectiv odată cu dreptul administrativ propriu-zis1. În sistemul politic romậnesc, bazat pe Constituţiile de la 1866 şi 1923, consilierii monarhului, respectiv senatori, deputaţi, oameni politici importanţi ai vremii, erau grupaţi în Consiliul de Coroană, care nu se confundă însă cu guvernul. Apariţia miniştrilor şi a ministerelor precede apariţia Guvernului, ministerele fiind create prin Regulamente Organice (Iunie 1831 în Muntenia şi Ianuarie 1832 în Moldova).

În ceea ce priveşte geneza Guvernului în Principatele Române, aceasta îşi găseşte incidenţa în regulamentele referitoare la „Sfatul administrativ“ — format din Marele Vornic, ministrul finanţelor şi secretarul de stat — şi „Sfatul miniştrilor“ — format din totalitatea miniştrilor şi prezidat de către Domnul însuşi2.

Constituţia din 1866, cuprinde un capitol (capitolul II), intitulat „Despre domni şi miniştrii“ în care se precizează printre altele că aceştia sunt numiţi şi revocaţi de către Domn.

În constituţia din 1923 apare conturată instituţia Guvernului. Astfel, în prevederile articolului 92 se stipulează faptul că Guvernul exercită puterea executivă în numele Regelui, iar articolul următor, 93 face trimitere la Consiliul de Miniştri.

Constituţia din 1938 conţine reglementări reuşite cu privire la Consiliului de Miniştrii şi Guvern. Astfel în articolul 65 se arată compunerea Guvernului, respectiv din Miniştri şi subsecretari de stat, iar în articolul 66 se precizează faptul că Miniştri întruniţi alcătuiesc Consiliul de Miniştri.

Sub dictatura Generalului Antonescu, Consiliul de Miniştri este desfiinţat ca organ de stat, rămânând doar la statutul de cadru organizat în care informau pe Conducătorul Statului, asupra problemelor ce ţineau de ministerele lor.

Constituţia din 13 aprilie 1948, în Titlul V cuprinde reglementări cu privire la Consiliul de Miniştri şi ministere. Astfel, prin articolul 66 Guvernul reprezintă „organul suprem executiv şi administrativ al R.P.R.“ şi este compus din preşedintele Consiliului de Miniştri, unul sau mai mulţi vicepreşedinţi şi din Miniştri care alcătuiesc Consiliul de Miniştri.

Constituţia din 1952 prezintă Consiliul de Miniştri drept „organul suprem executiv şi de dispoziţie al puterii de stat“ al R.P.R. Mai tậrziu în Constituţia din 1965 Consiliul de Miniştri este calificat drept „organ suprem al administraţiei de stat“ şi avậnd drept misiune „conducerea generală a activităţii executive pe întreg teritoriul ţării“.

Comunicatul către ţară din 22 Decembrie 1989, act cu caracter constituţional, a menţinut organele executive şi administrative centrale. Primele dispoziţii cu privire la Guvern sunt regăsite în Decretul-lege numărul 2/1989 şi privesc constituirea, organizarea şi funcţionarea C.F.S.N., prima lege organică post-revoluţionară a Guvernului.

Legiuitorul Constituţiei României din 1991, a înţeles să facă apel la conceptele moderne atât sub aspect terminologic cât şi structural. Ca atare, Titlul III din Constituţia de la 1991, cuprinde alături de capitole ce se referă la Parlament şi Preşedinte, un capitol distinct intitulat „Guvernul“.

Articolele constituante ale capitolului referit prezintă atribuţiile Guvernului, care astfel cum sunt redactate în articolul 102 „Guvernul potrivit programului său de guvernare acceptat de Parlament, asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice“.

Unii autori afirmă astfel faptul că Guvernul este parlamentar prin origine şi guvernamental prin funcţie3.

Liniile politicii guvernamentale sunt concepute de candidatul desemnat şi sprijinit de unul sau mai multe partide politice însă realizarea efectivă a acestora nu este posibilă fără votul Parlamentului. Votul de investitură dă legitimitate echipei guvernamentale în sensul acceptării unui program politic ca fiind oficial. Ca atare, decizia stabilirii liniilor politice strategice ale guvernării aparţine Parlamentului4.

Guvernul are totodată rolul de a realiza conducerea generală a administraţiei publice, raţiunea constituind-o însăşi realizarea liniilor politice atât la nivel intern cât şi la nivel extern din programul de guvernare spre realizarea obiectivelor politice propuse.

Legea 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor trasează sarcinile fundamentale ale activităţii guvernamentale.

Procedura de investitură a Guvernului astfel cum a fost instituită prin art. 85 coroborat cu art. 103 din Constituţie, cuprinde: desemnarea candidatului pentru funcţia de Prim-ministru, solicitarea de către candidatul la funcţia de Prim-ministru a votului de încredere, acordarea votului de încredere şi numirea Guvernului de către Şeful Statului5.

Durata mandatului Guvernului, potrivit articolului 110 alineatul (1) din legea fundamentală, este până la data validării alegerilor parlamentare generale, respectiv de 4 ani care poate fi prelungit numai prin lege organică în caz de război ori catastrofă. O alta modalitate de încetare a Guvernului, ce nu ţine de validarea alegerilor parlamentare constă în demitere. Potrivit art. 110 alineatul (2) din Constituţie, Guvernul este demis: în urma adoptării unei moţiuni de cenzură şi în urma pierderii de către Primul Ministru a calităţii de membru al Guvernului.

În lumina legii sale organice, respectiv Legea 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, competenţa materială a Guvernului este trasată printr-o serie de funcţii înspre realizarea programului de guvernare şi atingerea obiectivelor sale politice la nivel de conducere a statului, respectiv: funcţia de strategie, funcţia de reglementare, funcţia de administrare a proprietăţii statului, funcţia de reprezentare, funcţia de autoritate de stat6.

Cu titlul de atribuţii ale Guvernului, statuate prin Legea 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, distingem în prevederile articolului 11, următoarele: „exercită conducerea generală a administraţiei publice, inițiază proiecte de lege şi le supune spre adoptare Parlamentului, emite hotărâri pentru organizarea executării legilor, ordonanţe în temeiul unei legi speciale de abilitare şi ordonanţe de urgenţă potrivit Constituţiei, asigură executarea de către autoritățile administraţiei publice a legilor şi a celorlalte dispoziţii normative date în aplicarea acestora, elaborează proiectele de lege a bugetului de stat şi a bugetului asigurărilor sociale de stat şi le supune spre adoptare Parlamentului, aprobă strategiile şi programele de dezvoltare economică a ţării, pe ramuri şi domenii de activitate, asigură realizarea politicii în domeniul social potrivit Programului de guvernare, asigură apărarea ordinii de drept, a liniştii publice şi siguranţei cetăţeanului, precum şi a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, în condiţiile prevăzute de lege, aduce la îndeplinire măsurile adoptate, potrivit legii, pentru apărarea ţării, scop în care organizează şi înzestrează forţele armate, asigură realizarea politicii externe a ţării şi în acest cadru, integrarea României în structurile europene şi internaţionale, negociază tratatele, acordurile şi convenţiile internaţionale care angajează statul român; negociază şi încheie, în condiţiile legii, convenţii şi alte înţelegeri internaţionale la nivel guvernamental, conduce şi controlează activitatea ministerelor şi a celorlalte organe centrale de specialitate din subordinea sa, asigură administrarea proprietăţii publice şi private a statului, acordă şi retrage cetăţenia română, în condiţiile legii; aprobă renunţarea la cetăţenia română, în aceleaşi condiţii, înființează, cu avizul Curţii de Conturi, organe de specialitate în subordinea sa, cooperează cu organismele sociale interesate în îndeplinirea atribuţiilor sale, îndeplineşte orice alte atribuţii prevăzute de lege sau care decurg din rolul şi funcţiile Guvernului“.

Potrivit Constituţiei, Guvernul României poate adopta: hotărâri, ordonanţe, programe, moţiuni, declaraţii, etc.

În ceea ce priveşte răspunderea politică a Guvernului şi a miniştrilor, aceasta este reglementata prin articolul 109 alineatul (1) din Constituţia revizuită, Guvernul răspunde politic numai în faţa Parlamentului pentru întreaga sa activitate. Fiecare membru al Guvernului răspunde politic solidar cu ceilalţi membri pentru activitatea Guvernului şi pentru actele acestuia.

Sancţiunea cea mai severă care intervine în cazul răspunderii politice a Guvernului este demiterea prin retragerea încrederii de către Parlament, procedura formând instituţia moţiunii de cenzură.

Principiul responsabilităţii ministeriale în societatea românească a fost consacrat iniţial prin Regulamentele Organice, câştigându-şi ulterior locul în Constituţia din 1866.

Atât Guvernului cât şi miniştrilor ca autorităţi ale administraţiei publice, li se aplică regimul dreptului comun al contenciosului administrativ, când paguba este cauzată printr-un act administrativ ilegal sau refuz nejustificat. În baza Legii contenciosului administrativ, când este atacat un act al ministrului, poate fi chemat în judecată şi ministrul respectiv7.

Administraţia ministerială, ministerele în sensul modern al termenului, îşi găsesc cadrul de organizare şi funcţionare prin Legea din 2 august 1929, iar ulterior redenumite prin Convenţia de la Paris8.

Noţiunea de „administraţie ministerială“ în doctrina administrativă desemnează organele centrale de specialitate care sunt subordonate direct Guvernului9.

Constituţia României menţionează ca ministerele sunt organizate numai în subordinea Guvernului, alte organe de specialitate se pot organiza în subordinea Guvernului ori a ministerelor sau ca autorităţi administrative autonome, astfel cum prevede articolul 116 din legea fundamentală.

Legiuitorul constituant român prevede şi categoria organelor centrale de specialitate organizate ca autorităţi administrative autonome, înfiinţate prin lege organică respectiv Curtea de Conturi, Consiliul Suprem de Apărare a ţării, Serviciile de informații, Consiliul Economic şi Social, Avocatul Poporului, Serviciile publice de radio şi de televiziune, Consiliul Legislativ şi înființate prin lege: Comisia Naţională a Valorilor Mobiliare, Consiliul Naţional al Audiovizualului, Banca Naţională, etc.

Ideea de autonomie locală porneşte din cuprinsul Regulamentelor Organice, însă numai în privinţa oraşelor, satele având conducerea comisiilor cu funcţii anuale, respectiv pârcălab în Țară Românească şi vornic în Moldova, care se supuneau învoirii cârmuitorului de județ şi stăpânului moşiei.

Legile lui Cuza din 1864, respectiv Legea pentru înfiinţarea consiliilor judeţene şi Legea comunală, pun bazele administraţiei moderne pe plan local în România. În reglementările menţionate, judeţul şi comuna erau circumscripţii teritorial-administrative investite cu personalitate juridică, având atribuţii cu caracter patrimonial şi putere publică10.

Legile ordinare ulterioare, respectiv: Legile comunale şi judeţene din 1864, Legea pentru unificarea administrativă din 1925, Legea pentru organizarea administraţiei locale din 3 august 1929, Legea administrativă din 27 martie 1936, Legea administrativă din 14 august 1938, adoptate până la instaurarea republicii, au consacrat administraţia de stat pe plan local oscilând între descentralizare, desconcentrare, autonomie şi centralizare, fără constituirea unor organe administrative de specialitate11.

Constituţia din 1948, introduce după modelul sovietic organele locale ale puterii de stat, respectiv consiliile populare, reglementând şi comitetele executive ca organe de direcţie şi execuţie.

Constituţia din 1965 aloca un capitol special organelor „locale de specialitate ale administraţiei de stat“ (Capitolul VII, articolele 81-86), respectiv organelor locale ale puterii de stat.

Constituţia din 1991 este prima constituţie a României care se apropie de normativele internaţionale, fiind apreciată ca o constituţie democrată şi un document politico-juridic modern12, catalogată după unii autori drept bine făcută şi bine gândită13.

Legiuitorul constituant de la 1991 marchează schimbarea fundamentală a reglementării organelor locale interne, denumindu-le şi arătându-le rolul fiecăruia în parte, respectiv: consiliile locale, primari, consilii judeţene şi nu în ultimul rând prefectul — reprezentantul Guvernului pe plan local. Ca atare, astfel cum apare în doctrină, organele locale de specialitate ale administraţiei de stat au o subordonare funcţională faţă de prefect şi organică faţă de ministru14.

În urma revizuirii Constituţiei de la 1991, articolul 120 evidenţiază cele trei principii de bază ale administraţiei publice teritoriale şi anume: principiul descentralizării, principiul autonomiei locale şi principiul desconcentrării serviciilor publice.

Descentralizarea reprezintă un sistem de organizare administrativă care permite serviciilor publice administrarea proprie, sub controlul statului, deţine personalitate juridică şi primesc resursele necesare.

Legea fundamentală a cunoscut adevărata evoluţie constituţională odată cu intervenirea legii de revizuire a Constituţiei din 2003, temei constituţional ce a cunoscut introducerea unei serii de noi principii, drepturi şi libertăţi cetăţeneşti. În materia administraţiei publice locale, constituţia României din 2003 consacra principiile de bază pe care se întemeiază serviciile administraţiei publice locale şi anume principiul descentralizării, autonomiei locale şi desconcentrării serviciilor publice.

În Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, se precizează faptul că, comunele, oraşele şi judeţele sunt persoane juridice de drept public, având deplină capacitate. Acestea posedă un patrimoniu propriu şi au dreptul ca în limitele legii, să aibă iniţiative în toate domeniile, cu excepţia celor care sunt date în mod expres în competenţa altor autorităţi publice.

Articolul 21 alineatul (1) al aceleaşi legi vizând administraţia publică, statuează faptul că în comune, oraşe şi municipii, autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală sunt: consiliile locale, ca autorităţi deliberative, primăriile, ca autorităţi executive.

Procesul de descentralizare în România se realizează prin aplicarea unei serii de principii: principiul subsidiarităţii, principiul asigurării resurselor corespunzătoare, principiul responsabilităţii autorităţilor administraţiei publice locale, principiul asigurării unui proces de descentralizare stabil, principiul echităţii, principiul constrângerii bugetare.

Principiul autonomiei locale guvernează organizarea, funcţionarea, competenţele şi atribuţiile, precum şi gestionarea resurselor comunei, oraşului sau judeţului.

Potrivit Cartei europene a autonomiei locale, autonomia locală reprezintă „dreptul şi capacitatea efectivă ale autorităţilor administraţiei publice locale de a soluţiona şi de a gestiona, în cadrul legii, în nume propriu şi în interesul populaţiei locale, o parte importantă a treburilor publice. Acest drept se exercită de consilii sau adunări, compuse din membri aleşi prin vot liber, secret, egal, direct şi universal, care pot dispune de organe executive şi deliberative care răspund în faţa lor. Această dispoziţie nu aduce atingere, în nici un fel, posibilităţii de a recurge la adunări cetăţeneşti, referendum sau orice altă formă de participare directă a cetăţenilor, acolo unde aceasta este permisă de lege“.

Desconcentrarea serviciilor publice reprezintă un sistem de organizare administrativă adoptat în sistemul nostru de drept de către legiuitorul român. Desconcentrarea vizează acordarea structurilor teritoriale ale statului a unor puteri publice pentru a fi exercitate în numele acestuia, la nivel teritorial, fiind prin urmare o variantă a centralizării.

În legislaţia actuală în materie, autorităţile administraţiei publice prin care se realizează autonomia locală în comune, oraşe şi municipii figurează consiliile locale, comunale, orăşeneşti şi municipale, cat şi primăriile, ca autorităţi executive.

Consiliile locale şi primăriile se aleg în condiţiile prevăzute de Legea privind alegerile locale nr. 67/2004 şi funcţionează ca autorităţi ale administraţiei publice locale.

În fiecare judeţ se constituie un consiliu judeţean, ca autoritate a administraţiei publice locale, pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale, orăşeneşti şi municipale, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean. Consiliul judeţean este ales în condiţiile Legii privind alegerile locale nr. 67/2004, iar autoritatea executivă este asigurată de un preşedinte, ales dintre consilierii judeţeni. Consiliul local este o autoritate colegială a administraţiei publice locale, aleasă în vederea soluţionării problemelor de interes local ale comunei, oraşului sau municipiului15.

Prevederile articolului 38 din Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, statuează o serie de atribuţii în sarcina Consiliului local.

În doctrina se vorbeşte despre sfera atribuţiilor consiliilor locale ce „creşte pe măsură ce statul înţelege să nu mai reţină anumite servicii publice în sarcina organelor administraţiei de stat“16. Atribuţiile reglementate în cadrul articolului 38, mai sus amintit (litera a-w), sunt grupate în doctrina în materie în cinci grupe şi anume: atribuţii ce vizează constituirea altor autorităţi ale autonomiei locale, ce nu pot fi delegate, atribuţii de organizare internă, atribuţii de dezvoltare în perspectivă a localităţii , atribuţii de prestare a serviciilor publice uzuale, atribuţii de integrare şi cooperare pe plan intern şi extern17.

Primarul este autoritatea executivă a colectivităţilor locale care îndeplinește, în acelaşi timp şi rolul de reprezentant al statului în unitatea administrativ-teritorială în care este ales18.

În raport de autonomia locală şi având în vedere prevederile articolului 66-69 din Legea 215/2001, primarul are trei categorii de atribuţiuni şi anume de reprezentare, de executiv al Consiliului local şi de şef al administraţiei locale şi a aparatului19.

În acelaşi timp, Legea administraţiei publice locale face trimitere şi la faptul că „primarul îndeplinește şi alte atribuţii prevăzute de lege sau de alte acte normative, precum şi însărcinările date de Consiliul local“.

Conform articolului 122 din Constituţie, Consiliul judeţean reprezintă o autoritate a administraţiei publice pentru coordonarea activităţii consiliilor comunale şi orăşeneşti, în vederea realizării serviciilor publice de interes judeţean.

Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001 defineşte Consiliul judeţean ca autoritate a administraţiei publice judeţene, consacrând în mod implicit, regula potrivit căreia judeţul este o colectivitate locală, intermediară între oraşe şi comune, pe de o parte şi stat, pe de altă parte. Atribuţiile principale ale Consiliului judeţean sunt statuate prin Legea nr 215/2001, în cadrul articolului 104 şi completate cu atribuţii specifice prevăzute de lege.

În interdependenţa cu dreptul la buna administrare consacrat la nivel european prin Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene se regăsesc la nivel naţional sub egida drepturilor fundamentale, înscrise în texte cu valoare juridică superioară dreptul de petiţionare şi dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică.

Dreptul de petiţionare, garantat de articolul 51 din Constituţie, drept fundamental al sistemului de drept românesc, regăsindu-se de altfel şi în constituţiile altor state ale lumii cum ar fi Italia, Elveția, Japonia, Germania, Belgia, Argentina Egipt, este un drept imprescriptibil cum spunea Robespierre şi care aparţine oricărui om din societate.

Corelativ dreptului cetăţeanului de petiţionare în nume propriu sau al organizaţiilor legale pe care le reprezintă, subzistă în legea fundamentală şi obligaţia statului prin autoritățile publice de a răspunde petiţiilor înaintate.

Dreptul de petiţionare are valoarea de drept-garanţie, reprezentând dreptul persoanei de a sesiza concursul statului prin organele sale administrative ori de câte ori se impune intervenţia acestora.

Pe lângă cadrul constituţional garantat prin legea fundamentală, dreptul de petiţionare îşi găseşte incidenţa şi în OG 27/2002 privind reglementarea activităţii de soluţionare a petiţiilor. Ordonanţa amintită are ca obiect reglementarea modului de exercitare de către cetăţeni a dreptului de a adresa autorităţilor publice petiţii formulate în nume propriu. Potrivit ordonanţei menţionate, prin petiţie se înţelege cererea, reclamaţia, sesizarea sau propunerea formulată în scris sau prin e-mail, pe care un cetăţean ori o organizaţie legal constituită o poate adresa autorităţilor publice centrale şi locale, serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, societăţilor naţionale, societăţilor comerciale de interes judeţean sau local, precum şi regiilor autonome, denumite în continuare autorităţi şi instituţii publice20.

Dreptul persoanei vătămate de o autoritate publică, este reglementat de articolul 52 din legea fundamentală, fiind alături de dreptul la petiţionare un drept-garanţie. Dreptul amintit vizează pretenţiile pe care le poate formula cetăţeanul, în sensul recunoaşterii dreptului pretins, anularea actului, repararea pagubei în condiţiile în care acesta este vătămat într-un drept al său ori într-un interes legitim.

Răspunderea statului este angajată atunci când se afla într-una dintre următoarele situaţii: emite un act administrativ prin care vatămă o persoană, nu soluţionează în termen legal o cerere a unei persoane, când prin erori judiciare savârşite în procese penale se nasc prejudicii21.

Cetăţeanul prejudiciat într-un drept al său nu are obligaţia legală de a proba vinovăţia funcţionarului public ci doar prejudicierea dreptului său, printr-un act administrativ vătămător. Pe cale de consecinţă, cetăţeanului îi încumbă sarcina probei în raport de legătură de cauzalitate între actul administrativ vătămător şi prejudiciul propriu zis cauzat.

Actul administrativ astfel cum este definit în Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, reprezintă actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică în vederea executării ori a organizării executării legii, dând naştere, modificând sau stingând raporturi juridice.

Instituţia contenciosului administrativ reprezintă garanţia cetăţeanului, acordată de către stat pentru a înfrâna eventualele abuzuri ale autorităţilor publice în vederea ocrotirii drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.

Potrivit dispoziţiilor legii contenciosului administrativ, acţiunea poate fi promovată de orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, ori persoană vătămată într-un drept al său, sau într-un interes legitim printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept.

De asemenea legea statuează că poate formula acţiune în contencios administrativ Avocatul Poporului, Ministerul Public, autoritatea publică emitentă a unui act administrativ nelegal.

Conform prevederilor din articolului 7 din Legea nr. 554/2004, înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ unilateral, trebuie să solicite autorităţii publice emitente, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Plângerea se poate adresa în egală măsură organului ierarhic superior, dacă acesta există.

Astfel, textul de lege menţionat vizează obligativitatea parcurgerii procedurii prealabile de către partea vătămată aprioric sesizării instanţei de contencios administrativ.

Dreptul la o bună administrare îşi găseşte reglementarea în prevederile articolului 41, din Titlul V intitulat Drepturile cetăţenilor, din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, alături de Dreptul de a alege şi de a fi ales în Parlamentul European, Dreptul de a alege şi a fi ales în cadrul alegerilor locale, Dreptul de acces la documente, Ombudsmanul European, Dreptul de petiţionare, Libertatea de circulaţie şi de şedere, Protecția diplomatică şi consulară.

Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, proclamată la Summit-ul de la Nisa din 7—9 decembrie 2000, aminteşte încă din Preambul că Uniunea Europeană este întemeiată pe „valorile indivizibile şi universale de demnitate umană, libertate, egalitate şi solidaritate“.

Drepturile înscrise în Titlul V al Cartei sunt drepturi legate de cetăţenia europeană, astfel cum şi-a găsit incidenţa în Tratatul de la Maastricht, respectiv orice individ ce îşi are cetăţenia într-un stat membru al Uniunii Europene este considerat a fi cetăţean european.

Tratatul de la Amsterdam a adus completări noţiunii de cetăţenie europeană, în sensul că „cetăţenia Uniunii completează cetăţenia naţională şi nu o înlocuieşte“, întărind astfel convingerea că cetăţenia europeană este “ inseparabilă“22 de cetăţenia naţională. În acelaşi timp, se vorbește în doctrină cu referire la cetăţenia Uniunii Europene ca se prezintă ca o „cetăţenie satelit“23, în sensul că dobândirea sau pierderea cetăţeniei europene este strâns legată de dobândirea sau pierderea cetăţeniei statului membru al UE.

Conceptul de drept la buna administrare reliefează faptul ca orice persoană are dreptul de a beneficia, în ce privește problemele sale, de un tratament imparțial, echitabil și într-un termen rezonabil din partea instituțiilor, organelor, oficiilor și agențiilor Uniunii Europene.

În acelaşi timp se subliniază prin articolul 41 din Cartă, faptul că la nivel European se garantează şi totodată protejează dreptul persoanei de a fi ascultată, de a avea acces la dosarul propriu, dreptul de a solicita repararea prejudiciilor, dreptul de a formula pretenţii în scris într-una dintre limbile statelor membre a Uniunii Europene şi de a primi răspuns în aceeaşi limbă.

În explicaţiile cu privire la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene 2007/C 303/02, referitor la articolul 41, se precizează faptul că se întemeiază pe existenţa Uniunii ca o comunitate de drept, ale cărei caracteristici au fost dezvoltate în jurisprudenţa pertinentă, care a consacrat, în special, buna administrare ca principiu general de drept.

În Hotărârea Curții (camera a patra) din data de 31 martie 1992, Jean-Louis Burban împotriva Parlamentului European, în judecarea recursului — Refuz de admitere la concurs, în Cauza C-255/90 P, reclamantul a invocat incidenţa în cauză a dreptului la buna administrare, argument respins de către Curte.

În fapt, reclamantul deţinând funcţia de director adjunct al Biroului de in-formare al Parlamentului European în Paris, a participat la un concurs pentru un post superior în cadrul Parlamentului European. În anunţul de concurs era prevăzut ca cererea de concurs sa fie însoţită de diplomele şi documentele justificative, ce făceau dovada experienţei profesionale. Reclamantul se considera prejudiciat în drepturile sale, în sensul că deciziile comisiei de evaluare au fost ilegale, întrucât au fost luate cu încălcarea obligației de a avea în vedere interesele funcționarilor și încălcarea principiului bunei administrări.

Reclamantul a susținut că în conformitate cu acestea, administrația Parlamentului era obligată să-l avertizeze despre eroarea comisă, eroare ce putea fi îndreptată în faţa comisiei şi mai mult a fost indus în eroare de informațiile pe care le-a primit telefonic, de la șeful funcționarilor Parlamentului și serviciul de gestionare a personalului pe care i-a consultat. În acelaşi timp, reclamantul a argumentat ca ar fi îndeplinit condiţiile prevăzute în anunțul de concurs, fapt ce putea fi confirmat de însuşi superiorul său, membru al comitetului de selecție. În susţinerea argumentării sale reclamantul reproşează comisei de evaluare că ar fi trebuit să recurgă la aplicarea celui de al doilea paragraf al articolului 2, din anexa III la Statutul funcționarilor comunităților europene (Statutul funcționarilor), care permitea să ceară candidaților completarea dosarelor.

Reclamantul nu contestă faptul că, în conformitate cu anunțul de concurs, a fost necesar să se atașeze la cererea sa documentele justificative necesare. Acesta susține însă că, administrația sau comisia de evaluare era obligată datorită circumstanțelor specifice cazului său, să-l informeze că dosarul a fost incomplet în virtutea principiului bunei administrări.

În hotărârea sa, Curtea a decis că respectiva comisie de evaluare nu a acționat cu încălcarea obligației de a avea în vedere interesele funcționarilor și încălcarea principiului bunei administrări, statuând ca o comisie de evaluare nu poate fi obligată să facă investigații în scopul de a se asigura că respectivii candidați îndeplinesc toate condițiile stabilite în anunțul de concurs. Ca atare, Curtea întelege să respingă recursul formulat de recurentul reclamant.

Tot în explicaţiile cu privire la Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, publicate în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene 2007/C 303/02, referitor la articolul 41, se arată şi alte hotărâri în care se invocă dreptul la buna administrare cum ar fi hotărârile Tribunalului de Primă instanţă din18 septembrie 1995, T-167/94, Nöelle, Rec. 1995, p. II-2589; din 9 iulie 1999, T-231/97, New Europe Consulting şi alţii, Rec. 1999, p. II-2403.

În literatura administrativă europeană se regăsesc cu valoare de principiu: principiul egalităţii şi nediscriminării, principiul securităţii juridice şi a protecţiei încrederii legitime, principiul proporţionalităţii, principiul legalităţii, principiul libertăţii de decizie a administraţiei.24

Principiul egalităţii şi nediscriminării consacra premisele ideii că drepturile omului sunt egale în faţa legii, astfel cum prevede articolul 1 din Declaraţia Universală a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948, „toate fiinţele umane se nasc libere şi egale în demnitate şi în drepturi“.

Dreptul de a nu fi supus niciunui discriminări derivă din principiul egalităţii, regăsindu-se în articolul 14 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului, în sensul interzicerii discriminării, statuându-se că exercitarea drepturilor în virtutea Convenţiei să se facă fără nici o deosebire de sex, rasă, culoare, limbă, religie, opinii politice sau de orice fel, origine naţională sau socială, apartenenţă la o minoritate naţională, avere, naştere sau orice alta situaţie.

Articolul 2 din Declaraţia Universală dispune ca, fiecare om se poate prevala de toate drepturile şi libertățile proclamate în Declaraţie fără nici un fel de deosebire de rasă, culoare, sex, limbă, religie, opinie politică sau orice altă opinie, de origine naţională sau socială, avere, naştere sau orice alte împrejurări. Mai mult nu se va face nici o deosebire după statutul politic, juridic sau internaţional al ţării sau al teritoriului de care tine o persoană, fie ca această ţară sau teritoriu sunt independente, sub tutelă, neautonome sau supuse vreunei alte limitări.

Articolul 7 din Declaraţia Universală dispune că, toţi oamenii sunt egali în faţa legii şi au, fără nici o deosebire, dreptul la o egală protecţie a legii. Mai mult, toţi oamenii au dreptul la o protecţie egală împotriva oricărei discriminări care ar viola Declaraţia şi împotriva oricărei provocări la o asemenea discriminare.

Doctrina în materie statuează că noţiunea de discriminare nu este definită de articolul 14 din CEDO, ci a fost definită de Curtea europeană în cauza lingvistică belgiană. Curtea a respins teoria că orice diferenţă de tratament este interzisă, admiţând ideea că principiul egalităţii este încălcat dacă distincţia făcută nu are o justificare obiectivă şi rezonabilă, accentul punându-se pe identificarea scopului diferenţierii de tratament şi raportul de proporţionalitate între tratament şi scop25.

Dreptul la nediscriminare garantat prin articolul 14 din CEDO, nu are o existenţă independentă26, întrucât nu se invocă decât cu privire la drepturile şi libertăţile pe care le reglementează. Mai mult, dreptul la nediscriminare reprezintă un element particular al fiecărui drept garantat de Convenţie27.

La nivel intern al statului român, principiul egalităţii şi nediscriminării se transpune în principiul egalităţii în drepturi a cetăţenilor, reglementat prin articolul 16 din Constituţia României.

Sintagma înscrisă în alineatul al doilea al articolului 16 din Constituţie „nimeni nu este mai presus de lege“ a fost introdusă “ în ideea de a întări principiul egalităţii în drepturi şi ca un ecou firesc al prevederilor Cartei de la Paris (1990) relative la statul de drept“28.

În opinia unor autori, raţiunea instituirii prevederilor alineatului (2) mai sus menţionat este de a evita producerea unor situaţii abuzive29, cum s-a întâmplat în trecut, când unele persoane cu funcţii înalte în stat nu mai înţelegeau să respecte legislaţia statului.

Alineatul (3) al articolului 16 din Constituţie, proclama că „funcţiile şi demnităţile publice, civile şi militare pot fi ocupate de persoanele care au numai cetăţenia română şi domiciliul în ţară“. Per a contrario, străinii nu pot ocupa funcţii publice civile, politice sau militare, legea fundamentală a ţării impunând ca şi condiţii sin e qua non cetăţenia română şi domiciliul în România.

În ceea ce priveşte nediscriminarea, din prevederile articolului 16 al în (1) din Constituţia României, reiese că egalitatea în faţa legii se face fără privilegii şi fără discriminări.

Ca atare, egalitatea în drepturi presupune nediscriminarea. În doctrină egalitatea şi nediscriminarea se găsesc “ în raport de complementaritate“30.

În opinia unor autori, principiul constituţional al egalităţii poate îmbrăca două forme „fie un principiu al nediscriminării, fie exigenţa unei egalităţii relative, de tratament“31.

Principiul proporţionalităţii îşi găseşte aplicabilitatea din ce în ce mai mult în sistemele de drept occidentale şi comunitare. Principiul proporţionalităţii presupune ca acţiunea administrativă să decurgă în mod proporţional cu procesul respectiv şi cu finalizarea pe cale legală fără să fie adusă atingere drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

Aplicarea principiului proporţionalităţii are ca efect evitarea abuzului de putere publică, utilizat uneori de către reprezentanţii administraţiei publice.

În doctrină se vorbeşte despre aplicarea principiului proporţionalităţii asupra raportului de echilibru „situaţie — decizie — finalitate“ 32.

Articolul 53 din Constituţia României consacră restrângerea exerciţiului unor drepturi sau al unor libertăţi, iar în alineatul (2) al aceluiaşi articol, dispune că „restrângerea poate fi dispusă numai dacă este necesară într-o societate democratică. Măsura trebuie să fie proporţională cu situaţia care a determinat-o, să fie aplicată în mod nediscriminatoriu şi fără a aduce atingere existenţei dreptului său a libertăţii“.

Proporţionalitatea permite judecătorului să aprecieze caracterul puterii exercitate de administraţia publică, în sensul aducerii atingere a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor. Depăşirea libertăţii de acţiune a persoanei reprezentative a administraţiei publice, constituie un act de exercitare abuzivă a puterii şi este sancţionată de către judecătorul investit, cu anularea actului administrativ realizat ca nelegal.

Hotărârea dată de Curtea de Justiţie Europeană în cazul Technische Universitat Munchen c. Hauptyollamt Munchen-Mitte, la 21 noiembrie 1991, instituie obligaţia autorităţilor publice de a acţiona în spiritul bunei credinţe, urmărind interesul public şi ghidându-se după proceduri corecte şi cu respectarea principiului nediscriminării şi al proporţionalităţii33.

Principiul legalităţii aplicabil în toate ţările membre ale Uniunii Europene, instituie că întreaga activitate a autorităţilor să se desfășoare în conformitate cu legislaţia şi urmărindu-se punerea acesteia în aplicare.

În doctrina administrativă europeană, principiul legalităţii este privit ca un principiu esenţial ce garantează libertatea cetăţenilor contra puterii abuzive a executivului. Principiul legalităţii se reflectă în Tratatul de instituire a unei Constituţii pentru Europa, unde printre drepturile cetăţeanului European se identifică şi dreptul la buna administrare.

Dreptul administrativ românesc însuşeşte principiul legalităţii prin însuşi articolul 1 din Constituţie, unde regăsim principiul supremaţiei legii fundamentale şi obligativitatea legii, impunându-se astfel voinţa generală de respectare a normei constituţionale şi a întregii legislaţii statale. România se alienează astfel statelor membre ale Uniunii Europene însuşind principiul legalităţii la nivel constituţional, ca un veritabil stat de drept.

Împărtășim opinia unor autori34 că principiul legalităţii şi principiul proporţionalităţii, ca şi principii ale bunei administrări aparţin primei grupe de principii consacrate de Curtea de Justiţie a Uniunii Europene în vederea unei bune administrări şi anume „încredere şi predictibilitate“.