Особенности правового регулирования транспортировки нефти по магистральным трубопроводам в праве зарубежных государств

Ігор Миколайович Міронюк, Здобувач кафедри міжнародного права Інституту міжнародних відносин Київського національного університету імені Тараса Шевченка
Hауковий Kерівник д.ю.н, доц., старший науковий співробітник Гріненко О.О.

В статье анализируются особенности правового регулирования транспортировки нефти по магистральным трубопроводам в праве некоторых зарубежных государств и Украины. Определяется роль и значение трубопроводного транспорта в системе международно–правового регулирования. Кроме того, в статье анализируются основные положения Модельного Закона СНГ «О трубопроводном транспорте» 2002 г. и степень его влияния на национальные законодательства государств–участниц СНГ. Отдельное внимание в статье уделяется анализу Закона Украины «О магистральном трубопроводном транспорте» 1996 г. и предлагаются направления усовершенствования законодательства и практики Украины в данной сфере с учетом позитивного зарубежного опыта. Ключевые слова: трубопроводный транспорт, магистральный трубопроводный транспорт, магистральный трубопровод, правовое регулирование, государственное регулирование и контроль, СНГ и др.

У статті аналізуються характерні особливості правового регулювання транспортування нафти по магістральним трубопроводам за правом деяких зарубіжних держав та України. Визначається роль та значення трубопровідного транспорту в системі міжнародно–правового регулювання. Крім того, у статті аналізуються основні положення Модельного Закону СНД «Про трубопровідний транспорт» 2002 р. та ступінь його впливу на національні законодавства держав–учасниць СНД. Окрема увага в статті приділяється аналізу Закону України «Про трубопровідний транспорт» 1996 р. и пропонуються напрями удосконалення законодавства та практики України в даній сфері з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду. Ключові слова: трубопровідний транспорт, магістральний трубопровідний транспорт, магістральний трубопровід, правове регулювання, державне регулювання та контроль, СНД та ін.

The peculiarities of oil transportation through pipelines legal regulation in foreign states and Ukraine are analyzed in the article. The role and importance of pipeline transport in the system of international legal regulation is defined. In addition, the article examines the main provisions of the CIS Model Law “On Pipeline Transport” of 2002 and the extent of its impact on the domestic legislation of the CIS member states. Special attention is paid to the analysis of the Law of Ukraine “On the mainline pipeline transport” of 1996 and the ways of improving of Ukrainian legislation and practice in this field with taking into consideration positive foreign experience are suggested. Keywords: pipeline, main pipelines, the mainline pipeline, legal regulation, governmental regulation and control, CIS, etc.

Постановка проблемы. Трубопроводный транспорт нефти, газа и нефтепродуктов имеет такую же историю, как и их добыча и переработка. Экономические преимущества этого вида транспорта были очевидны. Все это определило интенсивное расширение масштабов строительства магистральных трубопроводов (далее — МТ) во всем мире. Сегодня мы можем наблюдать стремительный рост цен на нефть и газ, обусловленный увеличением спроса на них в мире. Значение систем транспортировки нефти и газа в таких условиях возрастает.

В юридической науке справедливо отмечается, что трубопроводные системы, в особенности трансграничные трубопроводы, в настоящее время становятся межгосударственными проектами и предполагают унифицированный подход к нормам строительства, эксплуатации, экологии, требуют соответствия единым международно–правовым требованиям и стандартам1.

Представляется, что в успешном решении вопросов правового регулирования магистрального трубопроводного транспорта (далее — МТТ) большую роль играют аспекты, связанные с торгово–экономическим сотрудничеством государств, а так же уровнем взаимного доверия и политическим климатом в целом. Регулирование в сфере МТТ предполагает охват многообразных различающихся по своему содержанию видов отношений, связанных с различными аспектами, помимо транспортных, торговых, таможенных, финансовых, инвестиционных, экологических и других проблем.

Вместе с тем, как верно отмечает А.И. Перчик, доктор экономических наук, профессор, заведующий кафедрой горного права РГУ нефти и газа им. И.М. Губкина, «стратегическое значение трубопроводного транспорта вообще, и особенно транспорт таких видов продукции, как нефть и газ, важно не только для экономики, но и для обеспечения национальной безопасности страны»2. Это, в свою очередь, обуславливает необходимость государственного вмешательства и осуществление контроля над функционированием системы МТ.

Следует отметить, что данная проблематика представляется сегодня актуальной и для Украины, поскольку МТ являются одним из элементов единой транспортной системы Украины. В общем балансе потребления первичной энергии в Украине нефть и газ составляют более 60%. При этом полное обеспечение Украины природным газом собственной добычи на сегодня по многим причинам является невозможным.

Особое значение приобретает использование Украиной возможностей транзитного государства для поддержания энергетической стабильности, что предполагает обеспечения стабильного и надежного функционирования магистральных нефте–, газопроводов и всей системы магистральных трубопроводов в целом3.

Следует учитывать также и то обстоятельство, что от выполнения Украиной своих транзитных международных обязательств по транспортировке газа и нефти в европейские государства во многом зависит и репутация нашего государства на международной арене.

Анализ последних исследований и публикаций. На наш взгляд, изучение специфики правоотношений в сфере транспортировки нефти по МТ ныне является малоизученной сферой научных исследований, проводящихся в рамках доктрины современного международного права. В процессе деятельности МТТ возникает много теоретических и практических вопросов, большинство из которых для субъектов хозяйственной деятельности являются совершенно новыми, требующими согласованного разрешения их со стороны юристов–международников, экономистов, политиков и, конечно же, хозяйствующих субъектов.

Многие аспекты соответствующих проблем, в том числе связанных с международно–правовым регулированием отношений в сфере трубопроводного транспорта, освещались в работах таких юристов–международников, как: Л.П.Ануфриевой, К.А. Бекяшева, В.В.Безбаха, М.М.Бирюкова, Г.М.Вельяминова, Г.К.Дмитриевой, А.Н. Вылегжанина, И.В.Гудкова, С.З. Жизнина, А.Я.Капустина, С.Ю. Кашкина, Ю.М.Колосова, А.А.Конопляника, Э.С. Кривчиковой, А.И.Перчика, А.Н. Садикова, Б.Н. Топорнина, В.М. Шумилова, Л.М. Энтина, М.Л. Энтина и других ученых.

Вместе с тем, следует отметить, что в работах вышеперечисленных и других ученых, не проводится комплексного исследования международно–правовых аспектов эксплуатации магистрального трубопроводного транспорта, его правового режима и роли в области содействия международно–правовому и внутригосударственному регулированию транспортно–экономических отношений. Кроме того, необходимо учитывать, что большинство научных исследований в этой сфере осуществлялись еще в советский период. В связи со структурной перестройкой экономики Украины, разделением магистральных трубопроводов между странами СНГ вышеперечисленные исследования могут быть использованы лишь частично. Именно вышеперечисленными положениями и обусловливается актуальность темы.

Целью статьи является изучение и сравнение опыта правового регулирования отношений по транспортировке нефти магистральными трубопроводами некоторых зарубежных государств, в частности государств–участниц СНГ, имеющих сеть трубопроводов, а также исследование специфики правоотношений в области трубопроводного транспорта в рамках международного сотрудничества Украины.

Изложение основных результатов исследования. Представляется, что, прежде всего, следует определиться с такими терминами, как: «трубопроводный транспорт», «система магистрального трубопроводного транспорта» и «магистральный трубопровод» в контексте дальнейшего исследования правового регулирования транспортировки нефти в некоторых зарубежных странах. Как указывается в специальной юридической литературе, трубопроводный транспорт как один из видов транспорта используется главным образом для перекачки нефти, газа, нефтепродуктов и других химических продуктов (аммиак и др.), пара. В отдельных случаях он может использоваться для перекачки твердых веществ, которые измельчаются и перекачиваются обычно в водном потоке (углепроводы, пульпапроводы и т. п.)4.

По мнению российского ученого А.И.Перчика «система магистрального трубопроводного транспорта, является самостоятельным крупномасштабным объектом организационно–правового регулирования, осуществляющим транспортные операции в больших объемах и на дальние расстояния. Она состоит из магистральных трубопроводов и относящихся к ним объектов, технологически, организационно и экономически взаимосвязанных и централизованно управляемых. Магистральный трубопроводный транспорт представляет собой вид транспорта, предназначенный для транспортировки продукции, подготовленной в соответствии с требованиями государственных и отраслевых стандартов и технических условий, от поставщика продукции до сдачи потребителям, перевалки на другой вид транспорта или передачи в другие смежные трубопроводные системы, и включающий магистральные трубопроводы и их системы.

Магистральный трубопровод — инженерное сооружение, состоящее из подземных, подводных, наземных и надземных трубопроводов, компрессорных и насосных станций, хранилищ продукции и других технологических объектов, обеспечивающих транспортировку, приемку, сдачу продукции потребителям, а также перевалку на другой вид транспорта или распределительные системы. Наиболее значимой частью магистрального трубопроводного транспорта, безусловно, являются системы магистрального транспорта нефти и магистрального транспорта газа»5.

В сфере межгосударственных отношений магистрального трубопровод­ного транспорта выделяет три главных организационно–пра­вовых проблемы: 1. регулирование экспортных и импортных потоков, т.е. перекачка из одной страны в другую; 2. регулирование транзитных потоков, т.е. перекачка из одной страны в другую через территорию третьей страны (территории третьих стран); 3. гармонизация отечественного законодательст­ва в сфере магистрального трубопроводного транспорта с законодательст­вом сопредельных государств и нормами международного нрава6. Думается, целесообразно добавить к этому перечню также регулирование строительства и дальнейшей эксплуатации трансграничных трубопроводов.

Как свидетельствует международный опыт, отношения в области использования МТТ регулируются либо национальным законодательством государств, либо международными договорами7 (как правило, при эксплуатации трансграничного магистрального трубопровода). К примеру, национальным законодательством регулируются отношения по использованию МТТ в Англии, Франции, Германии и ряде других государств. Для всех них характерна активная роль государства в вопросах строительства МТ и определения условий их эксплуатации (доступ, тарифы, техника безопасности, экология). В условиях рыночных отношений МТТ носит четко выраженный публичный характер. Это требование присуще внутреннему законодательству всех развитых стран Европы и Америки и является одним из условий политики глобализации экономики8.

В целом же, как отмечает О.Г. Закиева, применительно к той или иной стране Запада соотношение применяемых в нефтетранспортном и антимонопольном законодательстве гражданско–правовых и административно–правовых методов различно и зависит от общей направленности правовой системы, исторических тради­ций, международного положения и других факторов, ее формирующих9.

Относительно стран ближнего зарубежья, отметим, что практически все они имеют законодательные акты, в определенной мере регулирующие МТТ. Так, например, профессор А.И. Перчик10 делит их на три группы:

—  специальные законы о магистральном трубопроводном транспорте (Молдавия, Украина, Белоруссия);

— законы о естественных монополиях, к которым так же, как и в России, отнесен магистральный трубопроводный транспорт (Узбекистан, Казах­стан и др.);

— законы о нефти и газе или об энергетике, которые содержат специаль­ные разделы (главы), посвященные магистральному трубопроводному транспорту (законы о нефти и газе в Казахстане и Киргизии, об энергетике и энергоресурсах в Азербайджане, Киргизии, Италии, Венгрии).

Рассмотрим некоторые из них подробнее.

Правовое регулирование МТТ в Республике Казахстан. Казахстан обладает огромными запасами нефти и газа. Для транспортировки углеводородов в Республике Казахстан используется около 10715 км нефте– и газопроводов11. Однако, при транспортировке нефти и газа на внутренний и международный рынки, Республика Казахстан вынуждена сталкиваться с рядом проблем, требующих правового разрешения. 

Правовые основы эксплуатации магистрального трубопроводного транспорта в Республике Казахстан закреплены в главе восьмой Закона Республики Казахстан от 28 июня 2005 года «О нефти», а также в отдельных нормативных правовых актах. В тоже время имеются некоторые основополагающие аспекты в сфере магистрального трубопроводного транспорта не  урегулированные нормами права. В РК на сегодняшний день отсутствует специальный Закон «О магистральном трубопроводном транспорте», который в комплексе решил бы проблемы правового регулирования МТТ.

Согласно Закону «О нефти» форма собственности трубопровода в РК может  быть частная и государственная. Управление магистральным трубопроводом должно осуществляться его собственником. Однако 28 июля 2000 г. Президент Республики Казахстан подписывает Указ «О перечне государственной собственности, не подлежащей приватизации», в соответствии с которым магистральный нефтегазопровод не может находиться в частной собственности. Таким образом, данный Указ полностью отменяет положения действующего Закона12.

Деятельность, порождающая монополию и недобросовестную конкуренцию, запрещена казахстанским законодательством. Тем не менее, существование естественных монополий предусмотрено Законом «О естественных монополиях» от 9 июля 1998 г. Согласно Закону, естественная монополия определяется как состояние рынка услуг (работ), при котором создание конкурентных условий для удовлетворения спроса на определенный вид услуг (работ) невозможно или экономически нецелесообразно в силу технологических особенностей производства и предоставления данного вида услуг (работ).

Таким образом, анализ законодательства РК в сфере деятельности МТТ выявил проблемы правоприменительной практики и отсутствие единообразных правовых норм, регулирующих деятельность этого вида транспорта. Как указывают казахские ученые, для решения существующих в настоящее время проблем, необходимо систематизировать существующую правовую базу РК в сфере МТТ и привести ее в соответствие с международно–правовыми стандартами, а также разработать и принять национальную концепцию в сфере МТТ и Закон РК «О магистральном трубопроводном транспорте»13.

Правовое регулирование МТТ в Республике Молдова. Закон «О магистральном трубопроводном транспорте» был принят в Республике Молдова в сентябре 1995 г. Учитывая отсутствие в Молдове развитой нефтедобычи, сферой действия Закона были определены только «трубопроводы, предназначенные для транспортировки природного, нефтяного, искусственного углеводородного газа и нефтепродуктов».

В Законе закреплен ряд принципиальных положений относительно правового режима МТТ, а именно:

1. трубопроводный транспорт находится в государственной собственности; строительство новых трубопроводов может производиться только за счет средств государственного бюджета путем государственного заказа, наряду с привлечением средств предприятий трубопроводного транспорта;

2. установлен перечень обстоятельств, за которые несут ответственность строительно–монтажные организации при строительстве трубопроводов и т.д.14.

В целом, нормы Закона имеют общий характер, регулируют технические вопросы строительства и эксплуатации трубопроводов и не устанавливают порядка взаимоотношений между организациями транспорта и их контрагентами, а также не содержат каких–либо норм о естественном монополизме и государственном тарифном регулировании.

Правовое регулирование МТТ в Республике Беларусь. Закон «О магистральном трубопроводном транспорте» был принят в Республике Беларусь 9 января 2002 г.15. В частности, Закон, устанавливает, что МТ и их системы могут находиться в государственной или частной собственности. Государственное регулирование МТТ в соответствии с этим Законом включает:

 разработку и реализацию государственной политики в области магистрального трубопроводного транспорта;

 разработку, утверждение и обеспечение реализации государственных программ развития магистрального трубопроводного транспорта;

 осуществление государственного контроля и надзора за безопасностью объектов магистрального трубопровода; стандартизацию, сертификацию, метрологическое обеспечение и лицензирование в области магистрального трубопроводного транспорта;

 формирование ценовой политики на услуги по транспортировке продукции; иные формы и методы государственного регулирования.

Значительное место в Законе уделено достаточно детальной регламентации: организации и обеспечения деятельности магистрального трубопроводного транспорта (нормативное обеспечение, стандартизация и сертификация, лицензирование, государственный надзор и контроль); обеспечения безопасности магистральных трубопроводов и производственного мониторинга при создании, эксплуатации, выводе из эксплуатации, консервации и ликвидации; создания, эксплуатации, консервации и ликвидации магистральных трубопроводов; функционирования магистральных трубопроводов (управление, присоединение новых трубопроводов к действующим, предоставление и оплата услуг по транспортировке продукции, условия транспортировки и др.); ответственности за нарушение законодательства и разрешение споров; отношений международного сотрудничества16.

Правовое регулирование МТТ в Российской Федерации. Отметим, что в России первые попытки регламентировать вопросы, связанные с трубопроводным транспортом, принимались еще в 90–е годы XIX века. Действующая в России система МТТ создавалась как единый комплекс в период существования СССР. Естественно, основные его элементы сохранились и эксплуатируются в странах бывшего Советского Союза. Развитие законодательства этих стран, имевших единую стартовую базу — законодательство СССР, пошло по различным путям.

Однако до сегодняшнего дня в РФ Закон о магистральном трубопроводном транспорте не принят. Как справедливо отмечает Президент ОАО «АК «Транснефть», доктор социологических наук С.М. Вайншток: «К сожалению, до сих пор трубопроводному транспорту нефти и газа ни законодатели, ни правоведы не уделяли должного внимания. Законы о магистральном транспорте нефти и газа есть в Украине, Белоруссии, даже Молдавии. В России обсуждение проекта закона «О магистральном трубопроводном транспорте»17 в Госдуме длится уже много лет. Одна из причин — правоведы никак не определят правовой статус этого вида транспортной деятельности. Проводится аналогия между передачей электроэнергии и передачей нефти и газа. Ведутся споры о том, к какому типу договоров отнести магистральный трубопроводный транспорт. Все это, безусловно, важные и сложные проблемы. Однако решать их надо быстрее»18.

Директора Института европейского права МГИМО (У), авторитетный юрист–международник М.Л.Энтин, считает, что «как это ни парадоксально, одним из крупнейших недостатков законопроекта является его схожесть с Модельным законом «О трубопроводном транспорте», принятом на семнадцатом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств–участников СНГ и построенными на его основе архаичными законодательными актами, действующими, в частности в Украине, Молдавии и Белоруссии»19.

По мнению ученого, все эти документы перегружены общими фразами и страдают декларативностью.

Модельный Закон СНГ «О трубопроводном транспорте» был принят в 2001 г. на XVII пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств–участников СНГ20. Сфера его регулирования — правовые, экономические и организационные основы функционирования систем трубопроводного транспорта государств–участников СНГ. Модельный закон определяет область действия законодательства о магистральных трубопроводах как основы правовых, экономических и организационных отношений, возникающих в процессе проектирования, строительства, эксплуатации, технической ликвидации и обеспечения безопасности объектов трубопроводного транспорта на территории государства. Положения Модельного закона должны распространяться на все органы исполнительной власти субъектов государства, местного самоуправления, собственников и операторов магистральных трубопроводов, а также на организации независимо от их организационно–правовой формы и вида собственности, осуществляющие свою деятельность в области проектирования, строительства, консервации, ликвидации, эксплуатации и ремонта магистральных трубопроводов, а также транспортирования продукции по магистральным трубопроводам.

Объектами отношений в области трубопроводного транспорта в соответствии с Модельным законом являются права пользования одним или несколькими технологическими, организационно и экономически взаимосвязанными и централизованно управляемыми трубопроводами (системами магистральных трубопроводов) и объектами трубопроводного транспорта с целью обеспечения эффективной и безопасной транспортировки продукции по трубопроводам. Модельный закон как методический акт при определении норм, регулирующих отношения в сфере трубопроводного транспорта и, в частности, трансграничных трубопроводов, рекомендует основываться на нормах национального законодательства, учитывая нормы международного права21.

Правовое регулирование МТТ в Украине. 15 мая 1996 г. в Украине был принят Закон «О трубопроводном транспорте»22. Закон регулировал систему трубопроводного транспорта, которая включала не только магистральный, но и промышленный трубопроводный транспорт (трубопроводы в пределах производств, городские газопроводы, водопроводы, теплопроводы, канализационные сети, мелиоративные системы и т. п.). Законом установлено, что «Магистральный трубопроводный транспорт имеет важное народно–хозяйственное и оборонное значение и является государственной собственностью Украины. Приватизация, а также изменение собственности государственных предприятий магистрального трубопроводного транспорта запрещается» (статья 7).

Закон содержит также нормы, регламентирующие организационно–правовые отношения в сфере управления трубопроводным транспортом, хозяйственной деятельности предприятий и организаций трубопроводного транспорта. Однако в Законе ничего не говорится о проблемах доступа к трубопроводам различных категорий потребителей, а также государственном регулировании тарифной политики.

В целом, анализ данного Закона дает основания для следующих выводов. Отдельные вопросы регламентации деятельности МТТ остались или вне поля зрения законодателя, или были урегулированы фрагментарно. В частности, речь идет о следующих принципиальных положениях:

1. не определенным остается правовой режим магистральных трубопроводов, по которым осуществляется транзит нефти;

2. отсутствует ясность в отношении юридической природы штрафных санкций, налагаемых на предприятия магистрального трубопроводного транспорта, и порядок юрисдикционного производства по таким субъектам хозяйствования;

3. должным образом не урегулирован порядок государственной регистрации и инвентаризации магистральных трубопроводов;

4. неопределенным остается и вопрос координации управления деятельностью предприятий магистрального трубопроводного транспорта, что негативно отражается на ее развитии в целом. Ситуация осложняется еще и тем, что предприятия магистрального трубопроводного транспорта в зависимости от транспортируемых веществ подчиняются разным органам государственной власти.

Думается, что ситуация, которая сложилась сегодня в Украине, свидетельствует о необходимости четкого определения на законодательном уровне административно–правовых основ деятельности магистрального трубопроводного транспорта с целью его модернизации и реформирования23. Безусловно, что в этом контексте может быть использован правовой опыт стран ближнего зарубежья, а также международные и европейские стандарты в этой сфере.

Выводы и рекомендации. Таким образом, характер развития правоотношений в сфере транспортирования нефти по МТ в зарубежных государствах на современном этапе доказывает, что рассматриваемые в статье проблемы не могут быть решены без надлежащего вмешательства государства. Поэтому, в целях эффективного функционирования данной отрасли промышленности, требуется проведение четкого государственного регулирования по ее развитию и совершенствованию правового регулирования общественных отношений.

На основании исследования сделан вывод о том, что основные принципы правового регулирования отношений в сфере трубопроводного транспорта внутри той или иной страны связано, прежде всего, с его спе­цификой, как естественной монополии и как транспорта, обладающего ог­раниченными объемами. Как следствие, необходимость эффективного государственного контроля над равнодоступностью и разумными тарифами.

Анализ законодательства государств ближнего зарубежья и Украины свидетельствует о том, что в настоящее время имеются проблемы правоприменительной практики, отсутствие норм, регулирующих деятельность магистрального трубопроводного транспорта. Кроме того, регулирование деятельности МТТ рядом подзаконных актов не всегда дает положительный результат (Республика Казахстан). В частности, как было выше обозначено, существуют противоречия в подзаконных актах, нечеткость норм приводит к их неоднозначному толкованию. Вместе с тем имеется и ряд других проблем правового характера, возникающих в деятельности МТТ, которые являются предметом дополнительного исследования.

В целом, исследование правовых вопросов, возникающих в деятельности МТТ в некоторых зарубежных государствах и Украине, свидетельствует, что правовое регулирование операций магистральных трубопроводов существенно отличается от условий работы других видов транспорта. Ввиду важного народнохозяйственного значения магистральных трубопроводов законодательство о трубопроводном транспорте и практика его применения должны стать предметом дальнейшего комплексного изучения в отечественной юридической науке