Сущность механизма обеспечения реализации административно-правового статуса нотариуса

ЮРЧЕНКО Василий Васильевич, соискатель кафедры теории и истории государства и права Киевского международного университета

В статье рассмотрены научные подходы к толкованию понятия «механизм обеспечения прав субъектов», сформулировано определение механизма реализации административно-правового статуса нотариуса, а также выделены и охарактеризованы основные составляющие данного механизма. Ключевые слова: «механизм правового регулирования», «механизм государственного управления», «механизм обеспечения прав субъектов», «административно-правовой механизм».

У статті розглянуті наукові підходи до тлумачення поняття «механізм забезпечення прав суб’єктів», сформульовано визначення механізму реалізації адміністративно-правового статусу нотаріуса, а також виділені й охарактеризовані основні складові цього механізму. Ключові слова: «механізм правового регулювання», «механізм державного управління», «механізм забезпечення прав суб’єктів», «адміністративно-правовий механізм».

The Essence of the Mechanism of Provision of Realisation of Notary’s Administrative Legal Statute The article describes the scientific point of view on the content of the concept of a mechanism to ensure the rights of subjects, based on which formulated the definition of a mechanism to ensure the implementation of the administrative and legal status of the notary, and isolated and characterized the main constituent elements of the mechanism. Key words: “mechanism”, “regulatory mechanism”, “mechanism of government,” “mechanism to ensure human rights and freedoms”, “administrative and legal mechanism.

Для эффективного осуществления нотариусами возложенных на них задач и функций государство обязано создать условия для реализации их правового положения. Это предусматривает не только формирование законодательной базы, регламентирующей деятельность нотариуса, но и создание условий организационно-институционального, политического, социально-экономического и иного характера. Очень важно, чтобы все они составляли единую систему, так как процесс обеспечения административно-правового статуса нотариуса должен представлять собой не совокупность разрозненных действий государства по созданию тех или иных условий, а единый, согласованный механизм, в котором все элементы взаимосвязаны, находятся в постоянном взаимодействии и дополняют друг друга.

Механизмы обеспечения правового статуса субъектов в различных отраслях общественных отношений исследовались такими учеными, как: О.Ф. Скакун, А.Ф. Черданцев, Н.И. Матузов, М.В. Цвик, В.Ф. Погорилко, Ю.М. Тодики, В.Б. Аверьянова, М.Б. Смоленский, Д.Н. Бахрах, А.С. Прудников и другие. Однако, как правило, предметом исследования юристов являлся механизм правового (в том числе административно-правового) обеспечения прав и свобод физических лиц в той или иной сфере их жизнедеятельности. Особенности же механизма обеспечения правового положения субъектов, являющихся носителями властных полномочий, в том числе нотариусов, освещались фрагментарно.

В связи с этим целью данной статьи является исследование сущности механизма реализации административно-правового статуса нотариуса. Для ее достижения планируется: рассмотреть имеющиеся в юридической литературе мнения относительно понимания понятия механизма обеспечения прав субъектов; сформулировать определение механизма обеспечения реализации административно-правового статуса нотариуса; проанализировать составляющие механизма обеспечения реализации административно-правового статуса нотариуса

В лексикографической литературе термин «механизм» определяется как: 1) устройство, которое передает или преобразует движение, приводит машину или аппарат в действие; 2) внутреннее строение, система чего-либо; 3) совокупность состояний и процессов, из которых складывается определенное явление1.

О. Ф. Скакун, рассуждая о социально-правовом механизме обеспечения прав человека, пишет, что он необходим для реализации конституционно закрепленных прав и свобод человека и представляет собой систему средств и факторов, обеспечивающих необходимые условия уважения всех основных прав и свобод человека, которые являются производными от его достоинства. Задача механизма социально-юридического обеспечения прав человека — охрана, защита, восстановление нарушенных прав, а также формирование общей и правовой культуры населения2. О. И. Наливайко считает, что механизм обеспечения прав и свобод человека — это деятельность органов государства и местного самоуправления, общественных объединений и граждан по созданию условий (гарантий) для правомерной и неуклонной их реализации и защиты3. Я. В. Лазур характеризует механизм обеспечения прав и свобод граждан в сфере государственного управления как процесс деятельности органов государственного управления по созданию надлежащих условий реализации, охраны и защиты прав и свобод граждан от противоправных действий, с помощью материальных и процессуальных юридических средств и способов4. Л. Д. Воеводин, говоря об обеспечении юридического статуса личности, механизм реализации прав и свобод субъекта определяет как упорядоченность, структуру (субъекты, объекты, характер связей между ними), различные социальные и юридические факторы, формы, способы, условия и гарантии осуществления конституционных норм в соответствии с демократическими процедурами, принципами законности и социальной справедливости5. В. А. Демиденко рассматривает механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина как процесс целенаправленной деятельности компетентных органов по содействию реализации прав и свобод человека и гражданина, их охране и защите6. В.П. Васьковская отмечает, что механизм реализации права человека представляет собой представляет собой, с одной стороны, совокупность прямо не запрещенных законом деяний человека по реализации данного права, а с другой — деятельность соответствующих государственных органов и их должностных лиц, организаций различных форм собственности и других субъектов, строго регламентированную нормами права и призванную обеспечить человеку и гражданину надлежащие условия для реализации этого права. То есть, механизм реализации права на безопасность — это определенный процесс, который создает необходимые условия для осуществления этого права7. Е.Б. Червякова определяет механизм обеспечением основных прав как систему их гарантий и деятельность государственных органов по созданию условий для реализации прав граждан, их охраны, защиты и восстановления нарушенного права8. Г. Шмелева на основании изучения юридического механизма обеспечения прав человека делает вывод о том, что он является системой эффективных юридических средств реализации, охраны и защиты прав человека9. М.В. Витрук механизм обеспечения конституционных прав и свобод видит в системе их гарантирования, т.е. системе общих условий и специальных (юридических) средств, обеспечивающих их правомерную реализацию, а в необходимых случаях — и охрану10.

И.А. Бакирова, исследуя государственно-правовой механизм обеспечения конституционного права человека и гражданина на судебную защиту, делает вывод о том, что государственно-правовой механизм обеспечения права на судебную защиту — это общая, устойчивая, необходимая и объективная взаимосвязь всех мероприятий, санкционированных государством посредством правовых норм и обязывающих субъектов государственной власти11. Наче щось не дописано?

Проанализировав указанные мнения ученых по поводу понимания механизма обеспечения прав и свобод человека и гражданина, можем сделать вывод о том, что механизм обеспечения реализации административно-правового статуса нотариуса нельзя сводить только к механизмам правового обеспечения, правового регулирования или реализации права. Ведь правовые средства (нормы права, правоотношения, акты правореализации и т.д.), составляющие основу обеспечения исследуемого статуса, не являются единственными факторами, влияющими на него. Следует согласиться с М. Савенко, что эффективность механизма обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина зависит от уровня развития демократии и правовой культуры, состояния экономики, способов распределения жизненных благ, наличия независимых органов государственной власти, осуществляющих защиту прав и свобод, а также контроль по соблюдению и выполнению норм, устанавливающих права и свободы12. Поэтому считаем, что механизм обеспечения реализации административно-правового статуса нотариуса следует рассматривать как систему правовых и неправовых (организационных, политических и т.д.) мероприятий, средств, форм, методов, инструментов государственной деятельности, направленных на создание такого количества, качества и видового разнообразия условий, которые бы обеспечивали эффективное осуществление нотариусами возложенных на них задач и функций, беспрепятственную реализацию в рамках действующего законодательства своих прав и обязанностей, а также пользование другими преимуществами, связанными с выполнением властных полномочий.

Механизм обеспечения реализации административно-правового статуса нотариуса представляет собой сложное комплексное явление, в рамках которого интегрируются и взаимодействуют отдельные самостоятельные механизмы, а именно: правовой, организационно-институциональный, политический, социально-экономический, мотивационный, воспитательный и др.

Для более глубокого понимания сущности механизма обеспечения реализации административно-правового статуса нотариусов охарактеризуем наиболее важные, с нашей точки зрения, его элементы.

В первую очередь следует остановиться на нормативно-правовой составляющей механизма обеспечения статуса нотариуса. Именно она через закрепленную в действующем законодательстве систему норм и принципов вносит в функционирование указанного механизма упорядоченность, последовательность и определенность. Нормативно-правовая составляющая, определяя права и обязанности, нотариусов, формы и процедуры их реализации, контроль за их осуществлением, а также их охрану и защиту, создает юридические гарантии деятельности нотариусов. Следовательно, функция нормативно-правового механизма как элемента механизма обеспечения реализации административно-правового статуса нотариуса заключается в том, что он создает законодательную (правовую) оболочку, которая гарантирует нормальную деятельность нотариуса. Однако несмотря на то, что мы все другие элементы исследуемого механизма отделяем от его нормативно-правового компонента и рассматриваем отдельно, они, тем не менее, тесно связаны с ним и испытывают на себе его регулирующее влияние. Ведь в государстве, позиционирующим себя как демократическое и правовое, правовое регламентирование так или иначе испытывают все наиболее важные общественные отношения, процессы и явления в экономической, социальной, политической, культурной и других сферах общественной жизни.

Следующий элемент механизма обеспечения административно-правового статуса нотариуса имеет организационно-институциональный характер. Он отражает систему государственных и негосударственных субъектов (органов, должностных лиц, организаций и т.п.), которые в процессе своей деятельности, с одной стороны, способствуют укреплению и нормальной реализации административно-правового статуса нотариуса, а с другой — ориентированы на усиление государственного контроля законности, эффективности и качества публичных услуг, оказываемых нотариусами.

Нормативно-правовой и организационно-институциональный компоненты представляют собой ядро механизма обеспечения реализации административно-правового статуса нотариуса, однако нельзя обойти стороной и некоторые другие его структурные элементы.

Во-первых, это политические факторы. Политика может пониматься как: 1) целенаправленная деятельность в области взаимоотношений между различными общественными группами, государствами и народами, которая связана с борьбой за получение или удержание государственной власти как орудия регулирования и формирования этих взаимоотношений; определенная часть, программа или направление такой деятельности; 2) совокупность средств (инструментов) и методов (техник) для реализации определенных интересов, т.е. для достижения определенных целей (конечно, в определенной социальной среде), 3) сфера борьбы за власть с целью реализации определенных интересов и целей13. Как элемент непосредственно механизма обеспечения правового статуса нотариуса, политический фактор представляет собой систему идей, взглядов, видения государства и общества относительно дальнейшего существования и развития нотариата, а также касательно методов и средств достижения поставленных в этой сфере целей. Как правило, политическая составляющая наиболее ярко проявляется в концептуальных и программных документах, например, в Концепции реформирования органов нотариата в Украине14 или в Концепция административной реформы в Украине15.

Во-вторых, социально-экономические факторы, связанные с материально-финансовым обеспечением нотариусов и созданием для них социальных гарантий. Социальная политика как компонент механизма обеспечения административно-правового статуса нотариусов заключается в том, что государство обязано обеспечить нотариусам доступ к тем социальным благам, которые принадлежат им как гражданам вообще, а также как исполнителям государственных задач и функций. И в этом сегменте сегодня есть существенные проблемы. Ведь действующее законодательство не предусматривает для нотариусов, особенно частных, почти никаких социальных гарантий.

Экономическая составляющая связана с финансированием деятельности нотариусов, установлением платы за совершение нотариальных действий, страхованием ответственности и налогообложением доходов нотариусов.

Также следует рассмотреть такие элементы механизма обеспечения реализации административно-правового статуса нотариуса, как мотивационный и воспитательный. Стимулирование (или же мотивация) реализуется в системе административных и социально-экономических методов и мероприятий, предпринимаемых государством для побуждения нотариусов к высококачественной и высокоэффективной работе. Анализ законодательства свидетельствует об отсутствии такого механизма в нашей стране, ведь действующими нормативно-правовыми актами не предусмотрено ни надбавок, ни каких-либо других поощрений, вознаграждения или отличий для нотариусов за добросовестный и преданный труд в интересах государства и общества.

Сущность механизма воспитания заключается в том, что государство, в лице его компетентных органов и их работников, должно наблюдать за тем, чтобы лица, получившие свидетельство на право осуществления нотариальной деятельности и предоставляют соответствующие услуги на государственной или частной основе, имели необходимые морально-деловые качества, надлежащий уровень профессиональной и правовой культуры. Нельзя не отметить, что сегодня в Законе Украины «О нотариате» отсутствуют положения касательно морально-этических и профессиональных правил поведения нотариусов. Впрочем, 17 ноября 2007 решением Конференции Украинской нотариальной палаты был утвержден Кодекс профессиональной этики нотариусов Украины16, что стало важным шагом на пути к улучшению и укреплению авторитета нотариусов среди населения как носителей властных полномочий.

Резюмируя проанализированный материал отметим, что механизм обеспечения реализации административно-правового статуса нотариуса представляет собой сложный, многоаспектный и многоуровневый процесс, именно процесс, а не статическое явление. Ведь общество не стоит на месте — оно постоянно развивается, вместе с ним развиваются и его институты, в частности нотариат, возникают новые стремления и потребности, реализация которых требует внимания и соответствующего обеспечения со стороны государства, в виде создания для них необходимых условий правого, политического, институционального, социального и иного характера.