Международно-правовые и политические вопросы создания и функционирования зоны свободной торговли в отношениях Украины и Российской Федерации

Александр Викторович ЗАДОРОЖНЫЙ, Профессор, заведующий кафедрой международного права Института международных отношений Киевского национального университета им. Т.Г. Шевченко

В течение 2010—2012 гг. Россия оставалась ведущим внешнеторговым партнером Украины1, а Украина — одним из основных партнеров РФ (6-м по объемам товарооборота по данным за 2010 год)2. Очевидно, что активизация двусторонних отношений в этой сфере имеет для нашего государства ключевое значение3.

Однако, несмотря на значительный рост товарооборота между двумя государствами, который в 2011 году достиг исторического максимума — 50 млрд. долл. США, значительные трудности в торговой сфере сохранились. Как отмечает В. Мироненко, с избранием президентом Украины В. Януковича и концентрацией власти в руках Партии регионов сложились исключительно благоприятные условия для восстановления и усиления российского политического влияния в Украине, а также для развития торгового сотрудничества между двумя государствами. И, тем не менее, никаких решительных изменений в российско-украинских отношениях не произошло. Более того, во второй половине 2011 года появились явные признаки нового кризиса4.

Россия не собиралась отказываться от своей традиционной практики введения ограничений в отношении товаров, импортируемых из Украины. Наиболее ярким примером стала так называемая «сырная война» 2012 года. 11 января 2012 года Главный государственный санитарный врач РФ Г. Онищенко сделал заявление о низком качестве сыров украинского производства. По его мнению, при производстве данного вида продукции в Украине бесконтрольно используются растительные компоненты, в частности, пальмовое масло. 8 февраля Россия официально запретила импорт с трех сырзаводов Украины (ЧП КФ «Прометей» (Черниговская область), АО «Пирятинский сырзавод» и ООО «Гадячсыр» (оба — Полтавская область)) из-за несоответствия их продукции требованиям Технического регламента на молочную продукцию и молоко РФ. 27 февраля без объяснения причин запрет на экспорт сыра в Россию был распространен на Баштанский и Лозовский сырзаводы, завод компании «Бель Шостка Украина» и Хмельницкую маслосырбазу5.

Эти события сопровождались острыми заявлениями со стороны представителей обеих сторон. Так, 10 февраля министр иностранных дел Украины Константин Грищенко заявил: «Удивило, мягко говоря, заявление руководителя Роспотребнадзора относительно украинских сыров. От того, что сыра будет меньше в российских магазинах, вряд ли выиграют российские потребители. Надеюсь, мы сумеем решить эту проблему». В ответ Г.Онищенко заявил, что решил приостановить исполнение договоренностей по «сырной проблеме», достигнутых 9 февраля на переговорах с министром аграрной политики Украины Н. Присяжнюком6.

Лишь 26 апреля после серии переговоров санитарная служба России официально разрешила поставки сыра с трех украинских заводов, которые были проинспектированы российскими экспертами. Продукция украинских заводов «Дубномолоко», «Гадячсыр» и «Прометей» осталась заблокированной. 17 мая были сняты преграды относительно импорта сыра с предприятий «Гадячсыр» и «Прометей»7.

В результате указанных ограничений, Украина только в первой половине 2012 года не досчиталась 46 млн. долл. США (было отгружено на 7,7 тыс. тонн сыра меньше, чем за аналогичный период предыдущего года). Кроме того, экспорт молочной продукции из Украины в первом полугодии 2012 года сократился на 78,9 млн. долл. США или на 29% по сравнению с первым полугодием 2011 года. Кроме запрета на экспорт сыров в Россию, это было вызвано также уменьшением отгрузок сливочного масла и цельномолочной продукции. Было экспортировано на 20% меньше сухого молока, на 56% меньше — цельномолочной продукции, и аж на 81% меньше сливочного масла. Общие потери составили 78,9 млн. долл. США8.

4 октября 2012 года был введен временный запрет на ввоз в страны Таможенного союза молочной и мясной продукции восьми украинских производителей. В предварительном отчете о проведенном в июле этого же года инспектирования украинских предприятий по производству продукции животного происхождения, которое и стало причиной для введения санкций, содержатся списки нарушений по нескольким украинским предприятиям. Кроме того, Федеральная служба РФ по ветеринарному и фитосанитарному надзору с 15 октября ввела временные ограничения на поставки сыра с украинского предприятия «Дубномолоко»9.

Кроме того, в марте 2012 года появились сообщения о том, что российские производители сахара обратились к Евразийской экономической комиссии с просьбой защитить их от демпинговых поставок из Украины. Речь идет об опасности введения Россией ограничительных мер в отношении сахара, поступающего из Украины.

В общем, торговые отношения Украины и России на протяжении 2010—2012 гг. были не столь конструктивными, как предполагалось в момент вступления В. Януковича в должность. Как отметил по этому поводу политолог В. Фесенко: «Состояние отношений между Украиной и Россией можно характеризовать следующим образом: это стагнация, рост напряжения и конфликтное состояние по отдельным направлениям — сыр, приближение к конфликту по газу и возможность конфликта по сахару. Нынешняя не лучшая ситуация связана с тем, что обе стороны имеют завышенные ожидания и неадекватно оценивают интересы партнеров. … На мой взгляд, нужен поиск компромисса — ни позиция украинской стороны, ни позиция российской стороны в нынешнем виде не может стать условием выхода из нынешней стагнации»10.

По оценкам специалистов Международного центра перспективных исследований, проблемы в торговых отношениях вызваны желанием втянуть Украину в интеграционные проекты, локомотивом которых является Москва. Речь идет об СНГ, ЕврАзЭС, ЕЭП, ТС, а в будущем могут появиться и другие. Именно поэтому регулярно происходят торговые войны, а в последнее время российское политическое руководство ставит прямые ультиматумы относительно выбора между ЕС и спонсируемыми Россией интеграционными проектами11.

Очевидно, что руководство Украины связывает перспективы решения торговых проблем в отношениях с Россией, прежде всего, с внедрением полномасштабной зоны свободной торговли (ЗСТ) без изъятий и ограничений. Создание такой ЗСТ предусматривает: отмену российской экспортной пошлины и НДС на нефть и газ; реализацию российских энергоносителей в Украину по внутренним российским ценам; создание «единого энергетического пространства», что предполагает формирование стратегических энергетических запасов стран-участниц; получение полного доступа на российский рынок через отмену торговых барьеров; отмена российских антидемпинговых мер относительно украинских товаров, импортных квот на металлопродукцию и некоторые другие товарные группы. Иными словами, две главные темы ЗСТ — это энергетика и российские квоты на украинскую продукцию12.

Несмотря на подписание в 1993 году Соглашения между Правительством Украины и Правительством Российской Федерации о свободной торговле13, а в 1994 году — Соглашения о зоне свободной торговли в рамках СНГ14, ЗСТ между Украиной и Россией так и не появилась. Первая сделка была нивелирована большим количеством исключений и ограничений, а вторая фактически не действовала из-за отказа России осуществить ее ратификацию. В 2011 году была осуществлена новая попытка — Договор о зоне свободной торговли СНГ 18 октября подписали, помимо РФ и Украины, Азербайджан, Армения, Таджикистан, Беларусь, Туркменистан, Казахстан, Узбекистан, Киргизия и Молдова15. (Соглашение, ратифицированное Верховной Радой Украины 30 июля 2012 г., вступило в силу в сентябре того же года)16.

Согласно Договору (ст.2) Сторона не применяет пошлины и другие платежи, эквивалентные пошлине, относительно экспорта товара, предназначенного для таможенной территории другой Стороны, и/или импорта товара, происходящего из таможенной территории другой Стороны, за исключением случаев, предусмотренных в Приложении 1, являющимся неотъемлемой частью настоящего Договора. Стороны не повышают уровня ставок пошлины во взаимной торговле по товарам, указанным в Приложении 1 к настоящему Договору17.

В список исключений (Приложение 1) включены пошлины на поставки сахара в Россию, Беларусь, Казахстан и Молдову: для стран Таможенного союза они составят 340 долл. США/тонна (без срока ограничения), для Молдовы — 75% от таможенной стоимости до 2015 года. Также в изъятия включена пошлина в размере 50% от таможенной стоимости на поставку в Украину сахара из Таможенного союза и Молдовы. Россия сохранила экспортную пошлину на природный газ в размере 30%, но с оговоркой, что для Украины будет действовать специальная формула. Украина сохраняет экспортные пошлины на ферросплавы, металлолом и семена подсолнечника в размере, закрепленном в договоренностях с ВТО. Кроме того, Соглашение предусматривает свободу транзита, но с оговоркой, что под действие регулирующих транзит положений не подпадает транзит трубопроводным транспортом. Однако Стороны обязались в течение 6 месяцев после вступления Соглашения в силу начать переговоры по подготовке отдельного соглашения о транзите трубопроводным транспортом.

Стоит добавить, что Соглашение предоставляет сторонам возможность вводить антидемпинговые и защитные пошлины, но регулирует процедуру необходимых для этого консультаций. Спорные вопросы между сторонами выносятся на рассмотрение или Экономического суда СНГ (находится в Минске, Беларусь), или специально созданной комиссии экспертов18.

Как справедливо отмечает В. Юрчишин, в целом позитивная направленность идеи для Украины в значительной степени нивелирована закрепленными инструментами ее практической реализации19. В Соглашении, по сути, игнорируются системные уроки формирования и функционирования успешных интеграционных экономических образований20, а также закрепляются значительные диспропорции, которые ухудшают условия торговли для Украины (значительные исключения из общих положений в пользу России в импорте, вывода из Соглашения ряда проблемных сырьевых вопросов). Кроме того, для Соглашения о ЗСТ СНГ характерны асимметричность (в пользу, прежде всего, России) в закреплении экспортной пошлины на значительное количество товаров и дискриминационный характер положений о такой важной для Украины составляющей, как свобода транзита, поскольку эта свобода не распространяется на трубопроводный транспорт. Эти недостатки не являются единственными потерями для Украины. Однако только они уже полностью нивелируют потенциальные выгоды от участия нашего государства в ЗСТ стран СНГ21.

Соглашение, по сути, направлено на восстановление и усиление управленческих структур СНГ, доминирующую роль в которых будет играть Россия. Вместе с тем, согласно международной практике, в процессе формирования ЗСТ характерно постепенное расширение уровней торговой и экономической интеграции после достижения определенных результатов. Так, нынешний ЕС начинал с Европейского объединения угля и стали (1951 г.), в рамках которого были разработаны механизмы сотрудничества, контроля, разрешения противоречий, а уже потом произошел переход к Европейскому экономическому сообществу (1957 г.) путем, как постепенного расширения количества участников, так и углубления интеграционных процессов22.

Относительно ЗСТ стран СНГ реализуется совсем другая политика — создается структура, характерной особенностью которой является внедрение значительных торговых ограничений для дальнейшей (возможной) отмены. Однако, это иллюзорные намерения, поскольку требования конкуренции, необходимости «поддержки национального производителя» будут препятствовать добросовестному устранению ограничений. Скорее следует ожидать внедрения новых пересмотров в направлении усиления торговых ограничений. То есть, если ЗСТ начинается с исключений и ограничений, а также нарушений процедурных и нормативных условий, то такая зона уже не свободна и, по сути, обречена на неудачу23.