Abordări ştiinţifico-practice privind interferenţe între autorităţi publice în realizarea competenţelor sale constituţionale

Igor CRISTAL, doctorand, ULIM
Recenzent: Vitalie GAMURARI, doctor în drept, conferenţiar universitar

Afin d’atteindre l’intérêt public, les autorités publiques, en vertu de pouvoirs constitutionnels disponibles et la marge de liberté laissée à leur libre appréciation, sont liés à la coopération mutuelle. Quand ils relèvent de la compétence qui ne leur appartient pas, se produit l’abus, l’excès de pouvoir ou soi-disant „conflit constitutionnel“ qui affecte dans l’ensemble l’intérêt public, l’économie nationale et implicitement les citoyens. En plus des règlements qui doivent être conformes aux principes de clarté et de prévisibilité des normes, afin d’assurer l’équilibre constitutionnel, il est exigé la conscience juridique et la tradition démocratique à la fois des gouvernants et des gouvernés. Mots-clés: Autorité publique, pouvoirs publiques, interférence des pouvoirs, équilibre des pouvoirs, collaboration et contrôle mutuel des autorités, surmonter les prérogatives constitutionnelles.

Pentru realizarea interesului public, autorităţile publice potrivit competenţelor constituţionale de care dispun şi de marja de libertate lăsată la libera lor apreciere sunt obligate la colaborare reciprocă. Atunci când acestea intră în aria de competenţă care nu le aparţin apare abuzul, excesul de putere ori aşa numitul „conflict constituţional“ care afectează global interesul public, economia naţională şi implicit drepturile şi libertăţile cetăţenilor. Pe lângă reglementările ce trebuie să corespundă principiilor clarităţii şi previzibilităţii normelor, în vederea asigurării echilibrului constituţional, este nevoie de o conştiinţă juridică şi tradiţie democratică atât a guvernanţilor cât şi celor guvernaţi. Cuvinte cheie: Autorităţi publice, putere publică, interferenţa puterilor, echilibrul puterilor, colaborarea şi controlul reciproc al autorităţilor, depăşirea prerogativelor constituţionale.

Ca un adevăr axiomatic istoria fiecărei ţări arată că orice putere este capabilă de abuz. Autoritatea, după natura sa, este o trăsătură caracteristică a puterii „întruchipată de o persoană, o instituţie etc.“. Specificul ei se manifestă prin faptul că acelor subiecţi ai raporturilor de putere, cărora le este caracteristică autoritatea, li se asigură recunoaşterea şi încrederea din partea celor ce i-au învestit cu puterea. Autoritatea se prezintă ca un fenomen de autogenerare a puterii, care se transformă cu timpul în una din formele existenţei sale, cel mai des legată de procesul legitimităţii. La această latură a sensului termenului „auctoritas“ atrage atenţia E. Benveniste, subliniind că în cazul puterii „auctoritas“ este vorba despre forţă, dumnezeiască la baza sa, legată de sensul iniţial al cuvântului augeo — a produce, a înmulţi1.

Interferenţa puterii legislative cu cea executivă şi judecătorească este un rezultat al aplicării principiului separaţiei puterii. Practica constituţională a statelor a demonstrat că o separaţie absolută sau totală între puteri ar echivala cu un blocaj constituţional. Pentru a evita un asemenea blocaj există modalităţi de conlucrare şi colaborare între ele. Raţiunea unei asemenea cooperări este evitarea atât a confuziei puterilor, cât şi a autarhiei fiecăreia dintre ele. Confuzia duce în mod inevitabil la tiranie, iar autarhia are ca urmare haosul social, întrucât fiecare dintre puteri s-ar simţi îndreptăţită să adopte autonom orice fel de decizii, bulversând mecanismele de guvernare încredinţate prin Constituţie fiecăreia. De aceea, Constituantul nu a oferit nici uneia o putere discreţionară, ci dimpotrivă, a prevăzut un sistem de verificare reciprocă şi echilibrare denumit checks and balans (frâne şi contrabalanţe), prin intermediul căruia fiecare putere veghează ca cealaltă să nu fie exercitată abuziv şi să strice echilibrul existent între ele2.

Prin mecanisme de interferenţă a structurilor de guvernare (autorităţilor publice) se înţelege ansamblul metodelor sau formelor prin intermediul cărora instituţiile guvernante, exercitându-şi prerogativele constituţionale, concură printr-o interferenţă la înfăptuirea conducerii sistemului social global3.

Puterea discreţionară constă în marja de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi astfel ca în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor să poată recurge la orice mijloc de acţiune în limitele competenţei sale sau, altfel spus, legea nu trebuie să statueze asupra problemelor a căror soluţie reclamă o apreciere dicreţionară şi se poate modifica conform circumstanţelor4.

Pentru realizarea atribuţiilor sale, statul îşi organizează un sistem de instituţii, structuri, care dau expresie concretă puterilor publice. Acestea se materializează în termenii „autoritate publică“, „organ de stat“ şi „putere de stat“. În Constituţie, la Titlul III, ete utilizat termenul de „autoritate publică“, iar în unele acte normative, puterile în stat sunt desemnate prin „organe de stat“ (de exemplu, în Legea Republicii Moldova cu privire la Consiliul Superior al Magistraturii)5. Organul de stat, în literatura de specialitate, este definit ca o parte componentă şi indisolubilă a aparatului de stat, care se creează în conformitate cu legea, are structura sa internă, dispune de o anumită competenţă, împuterniciri autoritare şi activează utilizând anumite metode specifice.

Se consideră6 că noţiunea de „autoritate publică“ are o sferă de cuprindere mai mare decât cea de „organ“, respectiv autorităţile care nu au şi calitatea de organe (de exemplu autoritatea judecătorească) sunt organizate, în principal pe principiile autonomiei, deci al nesubordonării ierarhice, în timp ce „organele“ fac parte dintr-o structură bazată pe subordonare ierarhică.

După cum susţine dr. habilitat V. Popa legiuitorul nostru nu a utilizat principiul separării puterilor în nominalizarea autorităţilor publice, ci simpla lor enumerare. Astfel, de exemplu, la art. 60 al Constituţiei Republicii Moldova găsim reglementarea că Parlamentul este organul reprezentativ suprem şi unica autoritate legislativă, practic, punându-se semnul egalităţii între organ şi autoritate.

Autorii7 comentariului Constituţiei nu sunt de acord cu sintagma „unica autoritate legislativă“, aducând următoarele argumente: „Potrivit art. 2 din Constituţie şi poporul poate participa la procesul legislativ prin intermediul referendumurilor; alin. (1) al art. 106/2 din Constituţie, care poartă denumirea „Delegarea legislativă“, stabileşte că, în vederea realizării programului de activitate al Guvernului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Alin. (2) al aceluiaşi articol prevede că legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe. După cum observăm, există o discrepanţă în Constituţie: art. 60 atribuie Parlamentului calitatea de unică autoritate legislativă a statului, iar art. 106/2 abilitează Guvernul cu dreptul de a emite ordonanţe (legi ordinare) în anumite domenii care nu fac obiectul de reglementare al legilor organice“.

În ceea ce ne priveşte, considerăm că obiecţiile aduse de autorii comentariului se întemeiază pe nişte excepţii care confirmă regula generală şi nu sunt suficiente pentru o abordare critică.

Puterea publică e una: cu toate acestea, în exerciţiul său, ea poate şi trebuie să fie divizată între diferite organe. Pluritatea organelor nu distruge unitatea statului, dimpotrivă, ea este o condiţie pentru ca această unitate să poată corect desfăşura şi organiza guvernarea8.

Fiecare organ al aparatului (mecanismului) de stat exercită funcţia ce îi revine acestuia reiesind din direcţiile de activitate ale statului. Fiind părţi componente ale unuia şi aceluiaşi aparat de stat, organele statului se deosebesc unul de altul prin modul lor de formare, prin genurile de activitate statală, caracterul şi limitele competenţei etc.

Exercitând practic funcţia care îi revine, fiecare organ ale statului este autonom în activitatea sa, însă pentru buna funcţionare a tuturor sferelor, ramurilor şi complexelor din economia naţională, pentru buna activitate în domeniul social-politic, cultural-educativ şi pentru alte activităţi ce revin statului, întru soluţionarea justă şi eficientă a problemelor în diferite sfere ale vieţii sociale şi activităţii statului, toate organele aparatului de stat sunt sortite conlucrării, în acest sens având sarcini unice (de exemplu, colaborarea la pregătirea unor proiecte de acte normative; la consolidarea legalităţii şi ordinii de drept, la combaterea-criminalităţii). Fiecare organ de stat întruchipează o funcţie anume, însă conlucrarea lor este inevitabilă, deoarece aparatul de stat nu este pur şi simplu un angrenaj mecanic al organelor sale luate aparte. Organele cu funcţie legislativă, executivă si judecătorească sunt înzestrate prin lege cu împuterniciri corespunzătoare, care sunt realizate de către aceste organe prin forme juridico-organizaţionale concrete si specifice fiecăruia din ele, prin metode corespunzătoare activităţii lor.

Pentru exercitarea fiecărei dintre aceste funcţii, există o anumită putere: legislativă (care este şi reprezentativă), executivă, judecătorească, fiecare încredinţată unor autorităţi distincte: puterea legislativă — reprezentanţilor poporului, adunării reprezentanţilor (Parlamentul); puterea executivă — şefului de stat şi executivului (Guvernul); puterea judecătorească — instanţelor judecătoreşti.

Mai există în conţiinţa societăţii şi „puteri neformale“, precum: puterea electorală, manifestată prin puterea alegătorilor de a-şi exprima nemijlocit voinţa; b) puterea administrativă, prin care se are în vedere puterea poporului de a administra treburile statului nemijlocit sau prin adunări ce adoptă constituţii; c) mijloacele de informare în masă, ca o putere ce formează opinia publică; d) puterea de control, care se manifestă prin puterea unui singur partid de a guverna9.

Noţiunea de „autoritate publică“ este prevăzută de Legea nr.158 din 04.07.2008 cu privire la funcţia şi statutul funcţionarului public10 şi de Legea contenciosului administrativ din 10.02.200011, fiind, practic, indentice în ambele acte legislative. Prin „autoritate publică“ înţelegându-se orice structură organizatorică (sau organ), instituită prin lege sau printr-un alt act normativ, care acţionează în regim de putere publică în scopul realizării unui interes public.

Autorităţi publice sunt, deci, formele instituţionalizate ale puterii, prin intermediul cărora are loc exercitarea puterii legislative, puterii executive şi puterii judecătoreşti în stat. Acestea sunt de rang constituţional (Parlamentul, Preşedintele Republicii, Guvernul, instanţele judecătoreşti, Consiliul Superior al Magistraturii, Procuratura, Curtea de Conturi, Curtea Constituţională, autorităţile administraţiei publice) sau extraconstituţional (consacrate prin legi, de exemplu Comisia Naţională de Integritate, Consiliul Coordonator al Audiovizualului).

Statutul juridic al autorităţii publice se caracterizează prin următoarele elemente: denumirea autorităţii, modul de constituire, competenţa, structura internă a autorităţii (comisii, comitete, fracţiuni etc.), procedura funcţionării (procese de ordin juridic şi politic — proces legislativ, procedurile de control), răspunderea autorităţii. În baza statutului juridic, putem determina poziţia autorităţii în raport cu alte organe statale care formează aparatul statului — parte componentă a mecanismului lui12.

Competenţa materială (ratione materiae) se referă la domeniul în care autoritatea publică îşi exercită atribuţiile conferite prin lege. Poate fi de două tipuri: generală (adică în toate domeniile, de ex.: competenţa Guvernului) şi specială sau numai în anumite domenii, cum ar fi competenţa ministerelor. Nici o autoritate cu competenţe speciale într-un anumit domeniu nu va putea emite un act administrativ cu acţiune generală asupra tuturor domeniilor sau din alt domeniu de activitate.

Competenţa teritorială (ratione loci) defineşte câmpul geografic al acţiunii administrative al unei autorităţi publice: ansamblul teritoriului naţional — competenţă naţională, sau numai teritoriul unui sat, oraş sau raion — competenţă locală. Competenţa teritorială are însemnătate şi se impune doar pentru autorităţile locale, deoarece autorităţile centrale au toată competenţa teritorială, adică actele lor sunt valabile pe întreg teritoriul ţării, iar a celor locale doar în teritoriul unităţii administrativ-teritoriale respective.

Competenţa temporală (ratione temporis) aparţine autorităţii publice care este învestită cu puterea de a emite un act sau de a efectua o operaţiune materială la momentul în care actul este emis sau operaţiunea este efectuată (de exemplu, Guvernul împuternicit corespunzător de către Parlament poate emite o perioadă de timp ordonanţe). Actul administrativ poate fi emis prematur de o autoritate încă neînvestită legal cu atribuţii de putere publică în domeniul respectiv sau, dimpotrivă, tardiv, de o autoritate ce nu mai are competenţa de a-l emite.

Uneori, titularul competenţei este în imposibilitate de a o realiza, iar continuitatea realizării acesteia este necesară. În aceste cazuri, legea prevede posibilitatea delegării competenţei. Delegarea constă în desemnarea unei alte persoane pentru a exercita anumite competenţe ce-i revin titularului de competenţă. Obiectul delegării de competenţă îl constituie însărcinarea unei autorităţi publice subordonate de a acţiona în numele autorităţii legal competente, în anumite cazuri determinate. Delegarea poate interveni şi în interiorul autorităţii publice, între funcţionarii publici.

Imperativul concilierii necesităţii de a respecta strict regulile de competenţă cu necesitatea practică de a construi sisteme de gestionare eficientă a problematicii complexe cu care se confruntă administraţia publică a dus la acceptarea în doctrină a unor reguli mai puţin restrictive, la formularea unui compromis13.

O condiţie esenţială a delegării este ca ea să fie autorizată expres, actul de delegare să precizeze exact întinderea delegării, nefiind admisibilă delegarea tuturor atribuţiilor autorităţii publice, şi titularul delegării (autoritatea publică delegatară). Autoritatea publică delegatară nu poate subdelega atribuţiile de putere publică (competenţa), ci doar dreptul de semnătură.

Consultarea facultativă (avizul facultativ) presupune libertatea de decizie a autorităţii publice, în condiţiile în care există posibilitatea solicitării unei opinii altei autorităţi publice, instituţii publice, unui funcţionar public sau unei persoane fizice sau juridice private. Rămâne la latitudinea autorităţii publice să solicite sau nu avizul, iar dacă l-a solicitat, poate ţine sau nu seama de conţinutul lui la emiterea actului.

În cazul consultării obligatorii (aviz consultativ), autoritatea publică emitentă este obligată prin lege să solicite opinia unei alte autorităţi sau publicului, însă nu trebuie să se conformeze acelei opinii atunci când emite actul, dar actul final trebuie să corespundă proiectului supus consultării, orice modificare a proiectului antrenând obligativitatea unei noi consultări.

Obligaţia contrasemnării este prevăzută, de exemplu, în Constituţie — pentru ordonanţele şi hotărârile guvernamentale, care trebuie contrasemnate de miniştrii care au obligaţia punerii loc în executare; în cazul hotărârilor consiliului local ce trebuie contrasemnate de secretar. Referitor la procedura contrasemnării, Curtea Constituţională a constatat în jurisprudenţa sa14 că „nerespectarea condiţiilor de validitate la adoptarea sau emiterea acestor acte (decrete) atrage nulitatea sau inexistenţa lor. /…/ Contrasemnătura, ca o condiţie esenţială a validităţii decretelor emise şi a hotărârilor adoptate, face parte integrantă din textul acestor acte. /…/ Instituţia contrasemnării este complexă, antrenând multiple aspecte ale aplicării ei. Atât existenţa contrasemnării, cât şi lipsa ei atrag după sine diverse întrebări şi interpretări. În ultimă instanţă, această complexitate se datorează faptului că instituţia contrasemnării este plasată la interferenţa dreptului constituţional (ca element ce determină un regim politic), ştiinţelor politice (ca element de analiză a mecanismului de interdependenţă a puterilor în stat) şi a dreptului administrativ (ca element esenţial al procedurii prin care se determină validitatea unui act)“.

Cvorumul reprezintă o formalitate legală necesară a fi îndeplinită, pentru ca şedinţa în care se adoptă actul să fie legal constituită. Cvorumul reprezintă, aşadar, numărul de membri, raportat la numărul total al membrilor organului colegial, care trebuie să fie prezenţi pentru ca deliberările acestuia să fie valabile (de exemplu, şedinţele consiliului local sunt valabil constituite în prezenţa majorităţii membrilor aleşi)15.

Cerinţa funcţională a sistemului autorităţilor publice o constituie respectarea principiului separaţiei şi colaborării puterilor în stat. Constituţia pune semnul egalităţii şi dă aceleaşi înţelesuri termenilor „puteri“ şi „autorităţi publice“, determinând în primul caz puterile legislativă, executivă şi judecătorească, ca apoi să le determine ca autoritate legislativă sau autoritate judecătorească. Întru realizarea normelor constituţionale, în Republica Moldova au fost adoptate mai multe legi ce au ca obiect de reglementare sistemul de organizare a autorităţilor publice în vederea realizării principiului autonomiei şi colaborării puterilor. Practica, însă demonstrează că nici una din ramurile puterii nu este capabilă să asigure stabilitatea societăţii, ordinea publică, ameliorarea proceselor social-economice etc. în mod independent, de aceea se întâmplă să atribuie rezultatele negative activităţii altei ramuri a puterii sau să ceară (dobândească) atribuţii suplimentare ca condiţie pentru a-şi asuma responsabilitatea de soluţionare a problemelor dificile.

Diversele autorităţi ce constituie elementele funcţionale ale sistemului autorităţilor publice pot fi grupate potrivit câtorva criterii:

a) potrivit sursei autorităţii publice, autorităţile publice urmează a fi calificate ca: a) reprezentative (sau direct reprezentative) şi b) derivate (indirect reprezentative). Din prima categorie fac parte Parlamentul care este ales prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat al corpului electoral, precum şi primarii şi consiliile locale alese prin vot universal, egal, direct, secret şi liber exprimat de către corpul electoral din circumscripţiile unităţilor administrativ-teritoriale. Din a doua categorie face parte Preşedintele Republicii Moldova, ales prin vot secret de către Parlament. Cei care alcătuiesc alte autorităţi publice decât cele arătate sunt învestiţi, desemnaţi sau numiţi, fie de către organele reprezentative, fie de cele derivate, fie de către autorităţile administrative ierarhic superioare;

b) potrivit funcţiei fundamentale ce revine fiecărei autorităţi publice pot fi distinse: a) autoritatea deliberativă, îndeplinind în principal funcţia legislativă (normativă); b) autoritatea administrativă (executivă) ce are o triplă ramificaţie — autoritatea prezidenţială, îndeplinind funcţia de mediere între „puterile statului“ (prevăzută expres în România) şi de garant al suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării (atribuţiile Preşedintelui Republicii în realizarea funcţiei de garant al suveranităţii, independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării sunt exercitate cu participarea altor organe ale puterii de stat, precum Parlamentul, Prim-ministrul sau Guvernul); autoritatea guvernamentală, având ca principală funcţie asigurarea înfăptuirii politicii interne şi externe a statului şi exercitarea conducerii generale a administraţiei publice; autoritatea publică locală, având ca funcţie principală gestionarea colectivităţilor pe care le reprezintă; c) autoritatea judecătorească, chemată să înfăptuiască justiţia;

c) potrivit nivelului la care funcţionează, unele autorităţi sunt centrale — Parlamentul, Preşedintele Republicii Moldova, Guvernul, Curtea Supremă de Justiţie, Procuratura Generală, Consiliul Superior al Magistraturii etc, altele sunt locale — consiliile locale, primarii, procuraturile teritoriale, judecătoriile de sector etc.

Modelul structural consideră sistemul ca un complex de interdependenţe între elementele sale componente16. În literatura de specialitate17 se disting patru mari categorii de structuri de guvernare, reieşind din principiul separaţiei celor trei puteri: a) regimul confuziei puterilor (deţinerea şi exercitarea de către acelaşi organ a prerogativelor constituţionale de natură legislativă şi executivă); b) regimul separaţiei rigide a puterilor sau regimul prezidenţial (balanţa puterilor înclină spre executiv, în special preşedinte, iar colaborarea între legislativ şi executiv este limitată); c) regimul separaţiei suple sau al colaborării puterilor, sau regimul parlamentar (modalităţi variate de interferenţă, colaborare strănsă şi armonioasă între legislativ şi executiv); d) regimul semiprezidenţial (în principal diferă prin alegerea şefului statului prin vot universal, direct şi prin răspunderea politică a guvernului faţă de parlament).

Raporturile constituţionale dintre autorităţile publice se caracterizează prin implicări reciproce ale unora în sfera de activitate a celorlalte, implicări ce semnifică echilibru prin cooperare şi control. Aceste raporturi sunt multiple şi, practic, imposibil de a fi menţionate plenar, inter alia, exemplificăm:

a) participarea poporului la exercitarea puterii, pin exprimarea voinţei corpului electoral (la alegerea deputaţilor în Parlament, consilierilor în consiliile locale; la constituirea iniţiativei pentru revizuirea Constituţiei; la soluţionarea problemelor de interes naţional sau a problemelor de importanţă deosebită pentru unităţile administrativ-teritoriale, respectiv prin referendum naţional sau referendum local;

b) raporturile Parlamentului cu Preşedintele republicii (alegerea Preşedintelui de către Parlament; instalarea în funcţie a Preşedintelui  nou ales în cadrul şedinţei solemne a Parlamentului; demiterea Preşedintele Republicii Moldova de către Parlament, punerea lui sub acuzare, procedură cunoscută în Statele Unite ca impeachment18; declanşarea procedurii demiterii numai după confirmarea de către Curtea Constituţională a circumstanţelor penale pentru punerea Preşedintelui sub acuzare. Prin operarea numai cu termenul „demitere“, la lit. f) alin. (1) art. 135 din Constituţie nu se face distincţie între procedura penală şi civilă de demitere, iar ţinând cont de faptul că alin. (3) art. 81 al Constituţiei prevede că Preşedintele este demis de drept la data rămânerii definitive a sentinţei de condamnare a Curţii Supreme de Justiţie, fără implicarea Curţii Constituţionale, există o coliziune între aceste două norme19; aprobarea resurselor financiare ale aparatului Preşedintelui prin bugetul de stat; promulgarea legilor de către Preşedinte sau trimiterea spre reexaminare Parlamentului (nimit şi vetoul Preşedintelui)20; participarea Preşedintelui la lucrările Parlamentului, adresarea mesajelor Parlamentului cu privire la principalele probleme ale naţiunii; dizolvarea Parlamentului în cazul imposibilităţii formării Guvernului sau al blocării procedurii de adoptare a legilor timp de 3 luni după consultarea fracţiunilor parlamentare (prin dizolvarea Parlamentului şi desfăşurarea alegerilor, alegătorilor li se oferă posibilitatea de a soluţiona pe cale constituţională conflictul dintre autorităţi)21; iniţiativa legislativă a Preşedintelui; acceptul prealabil al Parlamentului pentru declararea de către Preşedinte a mobilizării parţiale sau generale, iar în caz de agresiune, pentru declararea stării de război, cu informarea neîntârziată a Parlamentului);

c) raporturile Parlamentului cu Guvernul (acordarea de către Parlament a încrederii Guvernului, aprobarea programului de activitate şi a întregii liste a Guvernului şi responsabilitatea Guvernului în faţa Parlamentului, inclusiv prin prezentarea informaţiilor şi documentelor cerute de acesta, de comisiile lui şi de deputaţi, prin prezenţa obligatorie a membrilor Guvernului chemaţi la lucrările Parlamentului; adoptarea moţiunii de exprimare a poziţiei faţă de obiectul interpelării; exprimarea votului de neîncredere Guvernului (o formulă constituţională pragmatică este înscrisă în art. 67 din Constituţia Germaniei Federale, prin care în moţiunea de cenzură depusă împotriva Guvernului se indică şi succcesorul Cancelarului (primului-ministru), evitându-se o potenţială criza politică)22; adoptarea, la propunerea Guvernului, a unei legi speciale de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice, cu supunerea ulterioară a adoptării acestora de către Parlament, dacă legea de abilitare o cere (delegarea legislativă); accesul membrilor Guvernului la lucrările Parlamentului cu dreptul de a-şi exprima opiniile pe marginea chestiunilor examinate; angajarea de către Guvern a răspunderii în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege; emiterea ordonanţelor de către Guvern în domenii care nu fac domeniul legilor organic, în vederea realizării programului de activitate; examinarea deciziilor (avizelor) comisiilor parlamentare vizând activitatea Guvernului şi a organelor din subordinea lui şi comunicarea către comisii a rezultatelor examinării sau a măsurilor luate pe marginea lor);

d) relaţiile Preşedintelui republicii cu Guvernul, în principal de colaborare reciprocă (desemnarea unui candidat pentru funcţia de Prim-ministru de către Preşedinte, după consultarea fracţiunilor parlamentare; numirea Guvernului de către Preşedinte în baza votului de încredere acordat de Parlament; participarea Preşedintelui la şedinţele Guvernului; suspendarea actelor Guvernului ce contravin legislaţiei până la adoptarea hotărârii definitive a Curţii Constituţionale; accreditarea şi rechemarea reprezentanţii diplomatici ai Republicii Moldova, aprobarea înfiinţării, desfiinţării sau schimbării rangului misiunilor diplomatice de către Preşedintele republicii la propunerea Guvernului);

e) raporturile dintre autoritatea publică locală şi centrală (respectarea de către primari şi consiliile locale, în teritoriul administrat, a Constituţiei, a legilor şi hotărârilor Parlamentului, a decretelor Preşedintelui Republicii Moldova, a hotărârilor şi ordonanţelor Guvernului; suspendarea activităţii consiliului local de către Parlament, la propunerea motivată a primarului, a preşedintelui comitetului executiv raional sau a Guvernului);

f) relaţiile dintre legislativ şi executiv cu autoritatea judecătorească (intervenţia în sfera justiţiei a altor „puteri“ contravine principiului constituţional, de aceea raporturile date trebuie apreciate cu luarea în considerare a principiului independenţei, imparţialităţii şi inamovibilităţii judecătorilor şi supunerii lor numai legii: numirea judecătorilor în funcţie de Preşedintele republicii, la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii; preşedintele, numirea în funcţie a vicepreşedinţilor şi judecătorilor Curţii Supreme de Justiţie de către Parlament la propunerea Consiliului Superior al Magistraturii; numirea în funcţie a Procurorului general de către Parlament, la propunerea Preşedintelui acestuia; suspendarea din funcţie a primarului pentru săvârşirea unei fapte penale de către instanţa judecătorească. Menţionăm, că fiind la discreţia politicului, pot avea loc numiri dictate de interesele partidului de guvernământ sau majorităţii parlamentare, reducându-se posibilitatea numirii judecătorilor în funcţie după principiul profesionalismului, onestităţii, fidelităţii faţă de lege, ceea ce reduce semnificativ din independenţa (autonomia) reală a autorităţii judiciare în Republica Moldova, fapt pentru care reformele înfăptuite în sistemul judiciar deocamdată nu au reuşit să recâştige încrederea cetăţenilor în actul de justiţie)23;

g) garanţii constituţionale ale bunei funcţionări a autorităţilor publice (exercitarea jurisdicţiei constituionale de către Curtea Constituţională, la sesizarea făcută de Preşedintele Republicii Moldova, Guvern, Ministrul Justiţiei, Curtea Supremă de Justiţie, Procurorul General, deputatul în Parlament, fracţiunea parlamentară, Adunarea Populară a Găgăuziei; controlul asupra modului de formare, de administrare şi de întrebuinţare a resurselor financiare publice, precum şi asupra modului de gestionare a patrimoniului public de către Curtea de Conturi — organul suprem de control financiar, inclusiv a aparatului Parlamentului, aparatul Preşedintelui Republicii Moldova, Cancelariei de Stat, Curţii Supreme de Justiţie, Procuraturii Generale, şi altor autorităţi publice.

Incompatibilităţile funcţionale, impuse autorităţilor publice, constituie măsuri de drept menite să asigure real funcţionarea statului de drept şi democraţia. Consacrarea constituţională a incompatibilităţilor ce ţin de exercitarea funcţiei de Preşedinte al Republicii Moldova sau de membru al Guvernului, a funcţiilor de judecător, procuror etc. constituie o garanţie a îndeplinirii de către legislativ, executiv şi autoritatea judecătorească a prerogativelor ce le revin potrivit prevederilor Constituţiei24. Incompatibilitatea este interdicţia legală ca cineva să poată ocupa simultan două funcţii, două atribuţii, care, prin caracterul lor, sunt contradictorii, atât în scopul garantării independenţei sale, cât şi pentru a-i ocroti probitatea25.

Parlamentul, Preşedintele Republicii şi Guvernul se mai consideră şi autorităţi publice supreme în stat, numite uneori26 şi instituţii politice, care sunt în măsură să influenţeze practic toate relaţiile sociale existente în societate. Constituţia Republicii Moldova nu consacră expres autoritatea ce ar ocupa un loc de vârf în sistemul organelor statului, chiar dacă în titlul III autorităţile publice au o anumită consecutivitate. O asemenea înscriere constituţională nu intră în contradicţie cu principiul separării puterilor.

Orice autoritate publică îşi poate exercita atribuţiile numai prin adoptarea unor acte publice, fiecare autoritate având actele sale, individualizate prin formă, procedura de adoptare şi statutul juridic în rândul izvoarelor de drept. În ierarhia actelor normativ-juridice, totuşi, actele ce emană de la Parlament se plasează pe locul de vârf, fiind învestite cu putere juridică supremă faţă de actele altor organe. Deşi este unicul organ legiuitor, Parlamentul nu poate să adopte o lege prin care să modifice ori să abroge acte administrative individuale sau hotărâri judecătoreşti, deoarece s-ar încălca raporturile dintre autorităţile publice, aşa cum sunt ele stabilite prin constituţie, şi principiul repartiţiei puterilor.

Chiar dacă în activitatea de creare a normelor juridice sunt antrenate mai multe autorităţi ale statului, funcţia legislativă, sub aspect instituţional, îi este proprie în exclusivitate Parlamentului, mai ales datorită naturii sale reprezentative. Implicarea în procesul legislativ a mai multor subiecţi cu diferit statut are drept scop evitarea concentrării puterii de legiferare în mâinile unei minorităţi (chiar dacă e reprezentativă), ceea ce nu exclude un eventual abuz în exercitarea ei şi, respectiv, realizarea unei corespunderi a reglementărilor legale cu interesele generale ale societăţii, fapt ce constituie un element important al mecanismului de interferenţă şi echilibrare a puterilor în stat27. Unul dintre mecanismele constituţionale menite să asigure colaborarea şi echilibrul în raporturile dintre Parlament şi Guvern îl prezintă instituţia controlului parlamentar. Privită într-un cadru general, informarea Parlamentului de către Guvern este o condiţie a exercitării controlului parlamentar asupra acestuia28.

Funcţia de control este una secundară, deoarece nu aparţine exclusiv Parlamentului, cu funcţii de control fiind înzestraţi şi Preşedintele Republicii şi Guvernul. Formele de realizare a controlului sunt diferite, însă, în esenţă, funcţia este identică. Art. 66 lit. f) din Constituţie fixează că Parlamentul exercită controlul parlamentar asupra puterii executive sub formele şi în limitele prevăzute de lege.

Controlul parlamentar este efectuat direct, adică prin mijloace proprii, şi indirect. Potrivit Constituţiei Republicii Moldova29, controlul direct poate fi exercitat:

— de Parlament în întregime; examinând informaţii ale Guvernului (art. 104); audiind mesaje, informaţii, rapoarte ale şefului statului (art. 84);

— de comisiile permanente, fracţiunile Parlamentului sau de deputaţi, prin intermediul întrebărilor şi interpelărilor (art. 105);

— prin dreptul deputaţilor de a cere Guvernului prezentarea diferitelor documente, informaţii (art. 104).

Controlul indirect se efectuează prin intermediul:

— Curţii de Conturi (art. 133 din Constituţia Republicii Moldova);

— Avocaţilor Poporului (Ombudsmanilor)30;

— însărcinărilor speciale acordate unor autorităţi.

Parlamentul exercită, de asemenea, controlul asupra activităţii Guvernului şi altor autorităţi publice prin rezolvarea petiţiilor cetăţenilor. Această formă de control este foarte importantă, deoarece, în funcţie de informaţia primită, pot fi generate şi celelalte forme de control, deja menţionate.

Regulamentul Parlamentului31 consacră problemelor controlului parlamentar efectuat prin întrebări şi interpelări Capitolul 7. Astfel, art. 122 din Regulament fixează pentru ziua de joi a fiecărei săptămâni, în ultima oră de lucru a Parlamentului, exercitarea controlului asupra activităţii Guvernului prin întrebări şi interpelări. Modul de folosire a timpului acordat întrebărilor şi interpelărilor, la propunerea preşedintelui şedinţei, este stabilit de către deputaţi cu majoritatea de voturi32.

Instituţia Preşedintelui Republicii Moldova este conform Constituţiei următoarea autoritate publică după organul reprezentativ al ţării. Se consideră că prin promulgarea legilor şi posibilitatea Preşedintelui de a le remite (o singură dată) Parlamentului, spre reexaminare, acesta îndeplineşte o funcţie specifică puterii legislative33. Interpretând sintagma „parlamentul îşi menţine hotărârea“ din art. 28 alin. (2) din Constituţie, Curtea Constituţională a explicat că „se consideră că Parlamentul şi-a menţinut hotărârea adoptată anterior, dacă pentru această hotărâre s-a votat cu majoritatea de voturi, cerută pentru această procedură /…/ însă acest număr de voturi nu poate fi mai mic decât numărul de voturi cu care s-a votat iniţial legea“34.

Unii autori autohtoni susţin însă că Preşedintele Republicii Moldova are şi o a treia funcţie — cea de mediere, care „nu este stipulată expres, direct în textul constituţional, dar derivă din celelalte prevederi“. În opinia acestor autori, în exercitarea acestei funcţii, Preşedintele „veghează la buna funcţionare a autorităţilor publice, iar, pe de altă parte, el înlesneşte colaborarea autorităţilor publice, aplanează sau previne relaţiile tensionate dintre acestea ori dintre ele şi societate“, aşa precum: dreptul de a convoca sesiuni extraordinare sau speciale, de a adresa Parlamentului mesaje, de a promulga legile, de a dizolva Parlamentul, de a desemna candidatura la funcţia de Prim-ministru, de a numi în funcţie judecătorii, dreptul Preşedintelui de a lua parte la şedinţele în plen ale Parlamentului, de a participa la dezbaterile parlamentare şi de a adresa mesaje ş.a. În exercitarea acestor funcţii, Preşedintele este chemat să asigure buna funcţionare a autorităţilor publice, dispunând de diferite mecanisme de influenţă asupra legislativului şi executivului35.

Pronunţându-se asupra procedurii promulgării legilor, Curtea Constituţională a constatat36 că „reglementările juridice, emanând de la puterea executivă, sunt executorii prin însăşi natura lor. Or, legile adoptate de către legislativ nu au o asemenea calitate. Orice reglementare juridică, ce are putere de lege, nu este aplicabilă numai prin faptul că a fost votată de Parlament. Promulgarea este acţiunea prin care şeful statului atestă existenţa legii şi impune autorităţilor publice respectarea şi supravegherea executării ei. Deci Preşedintele republicii, semnând un decret de promulgare, verifică, constată şi certifică existenţa legii, votată de Parlament în condiţiile cerute de Constituţie. Deci, promulgarea imprimă legii caracter executoriu, iar publicarea o face opozabilă. Promulgarea legii este o prerogativă imperativă a Preşedintelui ţării, consacrată în Constituţie, şi nicio altă autoritate publică în stat nu şi-o poate aroga.

Dacă Preşedintele ar solicita repetat Parlamentului de a reexamina legile adoptate ar comite o ingerinţă în activitatea legislativului. Atunci când există divergenţe de opinii, asupra constituţionalităţii legii adoptate, conform art. 135 din Constituţie, trebuie să se pronunţe Curtea Constituţională. În Constituţie nu se indică clar termenul în care Preşedintele este obligat să promulge legea. Cele 2 săptămâni prevăzute de art. 93 din Constituţie se aplică în cazul în care există obiecţii. Curtea Constituţională a fost sesizată în mai multe situaţii în această problemă. Curtea Constituţională a interpretat acest termen: În norma constituţională menţionată se prevede că şeful statului trimite legea, la care are obiecţii, spre reexaminare Parlamentului în termen de cel mult două săptămâni, evident, şi aceasta este logic, că în cazul în care Preşedintele Republicii Moldova nu are obiecţii asupra legii, ea se promulgă de asemenea într-un termen ce nu depăşeşte două săptămâni.

La convocarea primei şedinţe a Parlamentului şeful statului acţionează nu ca o persoană, căreia Parlamentul i se subordonează, ci ca o persoană care face parte din autorităţile învestite cu exercitarea puterii de stat, şi rolul său de a convoca prima şedinţă a Parlamentului are un caracter formal, deoarece în procesul şedinţei de constituire el nu intervine în niciun mod37.

Pentru realizarea unor atribuţii, Preşedintele, urmează să obţină aprobarea Parlamentului (în domeniul militar de exemplu: doctrina militară a statului, concepţia securităţii naţionale, structura generală şi efectivele componentelor Forţelor Armate, regulamentul disciplinei militare), iar în alte cazuri, trebuie să-l informeze neîntârziat (ex. în caz de agresiune armată).

Preşedintele Republicii Moldova e ales de Parlament prin vot secret, însă tot mai des în ultima perioadă este abordată problema revenirii la agererea Preşedintelui de către toţi cetăţenii, problemă pe care o considerăm actuală şi necesară de a fi soluţionată la etapa actuală de dezvoltare a statului nostru.

Autoritatea publică executivă supremă, responsabilă în faţa Parlamentului, care asigură realizarea politicii interne şi externe a Republicii Moldova, şi exercită conducerea generală a administraţiei publice, este Guvernul ţării. În doctrină se produc discuţii38 asupra accepţiunilor „administraţie“ şi „putere executivă“. În concepţia constituţională clasică, „administraţia“ reprezintă acţiunea puterii executive, bazată pe procedee de putere publică.

Guvernul este alcătuit din Prim-ministru, prim-viceprim-ministru, viceprim-miniştri, miniştri şi alţi membri stabiliţi prin lege organică şi se conduce de programul de activitate acceptat de Parlament, exercită conducerea generală a administraţiei publice, în conformitate cu Constituţia Republicii Moldova şi Legea cu privire la Guvern39.

Sintagma „exercită conducerea generală a administraţiei publice“ evocă existenţa unor raporturi de drept administrativ între Guvern şi oricare altă autoritate a administraţiei publice, raporturi care diferă sub aspectul conţinutului, în funcţie de principiile ce stau la baza structurii administraţiei: unele vor fi raporturi de subordonare (faţă de ministere), altele vor fi raporturi de colaborare (faţă de autorităţile administraţiei publice autonome) şi altele vor fi raporturi de tutelă administrativă (faţă de autorităţile locale alese)40.

Autorităţile publice pot fi organizate în subordinea, sub autoritatea, în coordonarea Guvernului, ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale ori în coordonarea primului-ministru sau sub controlul Parlamentului. Acestea pot fi şi autorităţi autonome precum Comisia Naţională de Integritate.

Instituţia publică şi autoritatea publică sunt entităţi publice diferite, care nu pot fi confundate. Autoritatea publică este cea care constituie instituţia publică în baza unui act pe care-l emite, şi, care finanţează integral sau parţial instituţia publică de la bugetul său. De exemplu, conform alin. (1) art. 32 al Legii Republicii Moldova privind administraţia publică centrală de specialitate din 04.05.201241, pentru realizarea unor funcţii de administrare, sociale, culturale, de învăţământ şi a altor funcţii de interes public cu caracter necomercial, de care este responsabil ministerul sau altă autoritate administrativă centrală, cu excepţia celor de reglementare normativ-juridică, supraveghere şi control de stat, precum şi a altor funcţii care implică exercitarea prerogativelor de putere publică, în sfera de competenţă a acestora pot fi constituite instituţii publice (instituţii de învăţământ de stat; instituţiile medico-sanitare publice ş.a.).

Exercitarea funcţiei jurisdicţonale potrivit art. 114 din Constituţie care precizează că justiţia se înfăptuieşte numai de către instanţele judecătoreşti reprezintă prerogativa exclusivă a acestora. Legiuitorul constituant, la determinarea categoriei puterii de stat, a folosit noţiunea „puterea judecătorească“, şi nu „autoritatea judecătorească“, noţiuni care, în diferite situaţii şi interpretări, nu sunt identice42.

Instanţa judecătorească este unica autoritate abilitată, în ordinea stabilită de lege, de a utiliza mijloace coercitive pentru apărarea ordinii de drept, pentru pedepsirea persoanei vinovate de comiterea infracţiunii.

Exclusivitatea puterii judecătoreşti constă în faptul că niciun alt organ al puterii de stat nu este în drept să-şi asume funcţiile şi competenţele instanţelor judecătoreşti. Independenţa judecătorului este determinată, în primul rând, de raporturile acestuia cu celelalte autorităţi publice. Judecătorul nu se află şi nu trebuie să se afle în raport de subordonare faţă de alte autorităţi publice, oricare ar fi acestea şi indiferent de statutul lor ierarhic în stat43.

Una din condiţiile independenţei justiţiei este siguranţa financiară atât a instanţelor judecătoreşti în general, cât şi a judecătorilor în particular. Siguranţa financiară presupune: dreptul la salariu şi pensie conform legii şi care să nu fie subiect al unor intervenţii arbitrare din partea executivului într-o manieră care ar putea afecta independenţa justiţiei. În acest sens, o importanţă deosebită o au măsurile preconizate pentru asigurarea unui statut, a unei remuneraţii adecvate pentru magistraţi, precum şi a garantării prin lege a acestora44.

Potrivit Recomandării Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei Rec (2010)12 „Cu privire la judecători: independenţa, eficienţa şi responsabilităţile“ (Capitolul I, pct. 6)45, toate persoanele care au legătură cu un caz, inclusiv organismele publice sau reprezentanţii lor, trebuie să se supună autorităţii judecătorului. Judecătorii trebuie să dispună de suficientă putere şi să fie în măsură a şi-o exercita în vederea îndeplinirii atribuţiilor şi pentru a menţine autoritatea lor şi prestigiul instanţei.

Prevederile constituţionale nu prevăd pentru puterile legislativă şi executivă obligaţii exprese şi răspundere pentru neexecutarea obligaţiilor ce le revin în cadrul colaborării puterilor. Aceasta pune intr-o situaţie dezavantajoasă puterea judecătorească şi îi complică funcţionarea46. Puterea executivă şi cea legislativă trebuie să se asigure că judecătorii sunt independenţi şi că nu sunt adoptate măsuri susceptibile de a pune în pericol această independenţă47.

În materia penală, reieşind din prevederile art. 21 Cod penal48, o autoritate publică nu poate fi subiect al infracţiunii, de răspundere penală este pasibil doar personalul acesteia, care de regulă sunt funcţionarii publici.

Plasarea instituţiei Procuraturii în capitolul nouă al Constituţiei — Autoritatea judecătorească, nu face ca procurorii să dobândească automat statutul de magistrat. Acest fapt nu permite tratarea statutului procurorilor prin prisma principiului independenţei justiţiei şi a judecătorului stipulate de art. 116 din Constituţie49.

Reforma sectorului justiţiei care se tot încearsă a se face în ultimii ani şi fără un succes vizibil, trasează ca prim obiectiv revizuirea procedurii de numire în funcţie a Procurorului general şi a celorlalţi procurori, precum şi acordarea statutului de magistrat procurorilor sau cel puţin echivalarea în remuneraţie (pensii şi salarii) cu judecătorii50.

Autorităţile publice locale îşi desfăşoară activitatea în domeniile stabilite de lege, dispunând în acest scop de competenţe depline, care nu pot fi puse în cauză sau limitate de nicio autoritate publică, decât în condiţiile legii. Autoritatea organelor administraţiei publice locale este exercitată în limitele teritoriului administrat pe principiul autonomiei, însă fără a afecta caracterul de stat unitar.

Câmpul pe care se întâlnesc autorităţile publice centrale, cele locale şi autoritatea judecătorească este contenciosul administrativ, de regulă în cazul exercitării de către Cancelaria de stat a controlului administrativ de legalitate. În cazul controlului exercitat asupra administraţiei publice, obiectul verificării sunt legalitatea actelor emise (verificarea respectării normelor instituite prin lege şi de aplicare, dacă este cazul, a unor sancţiuni); oportunitatea acestora (evenimentele să fie adecvate împrejurărilor şi situaţiilor) şi eficacitatea (de a controla ce nu merge bine spre a îmbunătăţi acest mers)51.

Contracararea abuzurilor şi a exceselor de putere se realizează prin evaluarea de către judecătorul administrativ a puterii discreţionare a autorităţii publice pârâte, raportând-o la situaţia de caz concretă, pentru a stabili dacă limitele acesteia sunt depăşite, iar autoritatea publică a intrat în zona excesului de putere52.

Merită atenţia situaţia când prin actul de justiţie (încheierea instanţei de judecată privind schimbarea modului şi ordinii de executare a hotărârii definitive şi irevocabile conform art. 252 din Codul de procedură civilă53) se înlocuieşte voinţa autorităţilor publice care au fost obligate la anumite acţiuni de prerogativa exclusivă a cărora sunt, în cazul tergiversării executării hotărârii de către autorităţile publice. Considerăm că acest fenomen a căpătat deja rezonanţă în societate prin numărul mare de cazuri şi suspiciunile de scheme frauduloase, cu implicarea mai multor autorităţi publice şi factori de decizie ai acestora, prin urmare trebuie analizat şi eradicat.

Printre atribuţiile de bază ale primarului, ca autoritate publică locală executivă, conform prevederilor art. 29 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 436 din 28.12.2006 privind administraţia publică locală54 este asigurarea executării deciziilor consiliului local. Altfel spus, actele primarului (dispoziţiile) trebuie să corespundă nu doar prevederilor Constituţiei, legilor şi hotărârilor de Guvern, ci şi deciziilor consiliului local.

Prin dispoziţia primarului general nr. 880-d din 19 august 2014 „Cu privire la suspendarea prevederilor Planului Urbanistic General al oraşului Chişinău referitoare la trasarea bulevardului Dimitrie Cantemir, de la str. Ismail până la str. Mihai Viteazul“55, pentru anumite motive de oportunitate expuse în preambulul dispoziţiei s-a dispus suspendarea, până la aprobarea Planului Urbanistic General reactualizat al oraşului Chişinău şi a Planului Urbanistic Zonal Centru al oraşului Chişinău, aplicarea prevederilor referitoare la trasarea bd. Dimitrie Cantemir, de la str. Ismail până la str. Mihai Viteazul, aprobate prin decizia Consiliului municipal Chişinău nr. 68/1-2 din 22.03.2007. Reglementările urbanistice pentru zona dată din or. Chişinău au mai fost instituite şi prin decizia Consiliului municipal Chişinău nr.22/40 din 25.12.2008, pentru aprobarea Regulamentului local de urbanism al oraşului Chişinău56.

Considerăm că prin adoptarea dispoziţiei în cauză, s-au depăşit limitele stabilite de lege pentru actele primarului, or printr-o dispoziţie unipersonală nu pot fi modificate reglementările instituite printr-o decizie a consiliului, prevederi ale cărora pot fi doar executate, nu şi suspendate. Prin urmare, în procedura controlului administrativ, Oficiul teritorial al Cancelariei de stat urma să notifice dispoziţia dată în vederea abrogării, iar în caz de refuz, să ceară instanţei de contencios administrativ competentă teritorial să o considere nulă.

Conform Titlului V din Constituţie, Curtea Constituţională este unica autoritate de jurisdicţie constituţională, independentă de orice altă autoritate publică şi se supune, în activitatea sa, numai Constituţiei, Legii cu privire la Curtea Constituţională nr.318-XIII din 13 decembrie 199457 şi Codului jurisdicţiei constituţionale nr.502-XIII din 16 martie 199558. Există critici59 referitoare la plasarea instituţiei date în titlu separat al Constituţiei (şi nu în structura puterii judecătoreşti), pe care le considerăm mai puţin relevante în virtutea prevederii „independentă de orice altă autoritate publică“ şi corelaţiilor funcţionale ale Curţii Constituţionale cu celelalte autorităţi.

În dezbaterile pe marginea textului proiectului Constituţiei, Parlamentul Republicii Moldova a afirmat că Curtea Constituţională este autoritatea asupra tuturor autorităţilor şi scopul activităţii ei constă în delimitarea celor trei puteri, de aceea ea însăşi este „a patra putere“; Curtea Constituţională „va deveni o superautoritate care, prin hotărârile sale, va anula toate actele juridice normative adoptate de Parlament“; este o instituţie a supravegherii constituţionale, devenind un „aparat periculos, care, în loc să soluţioneze litigiile dintre puteri, se va transforma într-un organ executiv politic cu atribuţii nelimitate60. Timpul demonstrează că temerile iniţiale nu se adeveresc.

Legea Supremă nu prevede colaborarea Curţii cu puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judiciară, totuţi ea este cea care sprijină buna funcţionare a puterilor publice în cadrul raporturilor constituţionale de separaţie, echilibru, colaborare şi control reciproc. Curtea Constituţională poate influenţa activitatea Parlamentului, a şefului statului şi a Guvernului, anulând legile ce sunt în contradicţie cu Constituţia şi alte acte normative61.

Participarea altor autorităţi la procedura de ridicare a mandatului judecătorilor constituţionali ar afecta considerabil independenţa Curţii. În acest sens, legislaţia Republicii Moldova stabileşte garanţii, care nu permit organelor ce au numit judecătorii la Curtea Constituţională să-i elibereze din funcţie sau să-i suspende. Constituţia prescrie Curţii Constituţionale doar să asigure realizarea principiului separării puterilor de stat prin controlul constituţionalităţii legilor şi altor acte normative.

Interferenţele autorităţii jurisdicţiei constituţionale cu ramurile puterii de stat constau în corelaţii funcţionale pe câteva direcţii: juridico-organizatorică, juridico-procedurală, tehnico-materială etc.

Pentru a nu admite un eventual abuz al Preşedintelui faţă de Parlament, circumstanţele care justifică dizolvarea Parlamentului sunt constatate de către Curtea Constituţională.

Pentru temperarea tendinţei de abuz şi exces de putere a autorităţilor publice, considerăm binevenită acordarea unei noi prerogative Curţii Constituţionale — atribuţia de a soluţiona conflictele de competenţă dintre autorităţile publice.

În România, Preşedintele poate cere Curţii Constituţionale soluţionarea conflictelor juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice, conform art. 146 lit. e) din Constituţie, deoarece acest drept se exercită în condiţiile exprimării punctului de vedere asupra posibilelor căi de soluţionare a conflictului, implicit asupra temeiniciei sau netemeiniciei atitudinii ori a susţinerilor autorităţilor publice implicate în conflict.

Curtea Constituţională a României, prin Decizia nr.53 din 28 ianuarie 200562, a statuat că „conflictul juridic de natură constituţională între autorităţile publice“ presupune „acte sau acţiuni concrete prin care o autoritate sau mai multe îşi arogă puteri, atribuţii sau competenţe care, potrivit Constituţiei, aparţin altor autorităţi publice, ori omisiunea unor autorităţi publice, constând în declinarea competenţei sau în refuzul de a îndeplini anumite acte care intră în obligaţiile lor“. De asemenea, Curtea a mai statuat că textul art.146 lit.e) din Constituţie „stabileşte competenţa Curţii de a soluţiona în fond orice conflict juridic de natură constituţională ivit între autorităţile publice, iar nu numai conflictele de competenţă născute între acestea“.

Conflictul juridic de natură constituţională se poate declanşa între două sau mai multe autorităţi şi poate privi conţinutul ori întinderea atribuţiilor lor decurgând din Constituţie, ceea ce înseamnă că acestea sunt conflicte de competenţă, pozitive sau negative, şi care pot crea blocaje instituţionale. În sensul deciziei Curţii Constituţionale a României, autorităţi publice care ar putea fi implicate într-un conflict juridic de natură constituţională sunt numai cele cuprinse în titlul III din Constituţie, şi anume: Parlamentul, alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat; Preşedintele României, ca autoritate publică unipersonală; Guvernul; organele administraţiei publice centrale şi ale administraţiei publice locale, precum şi organele autorităţii judecătoreşti. În cererea de soluţionare a conflictului trebuie menţionate autorităţile publice aflate în conflict, textele legale asupra cărora poartă conflictul, prezentarea poziţiei părţilor şi opinia autorului cererii63.

În dreptul comparat, judecătorii constituţionali din Portugalia, Franţa, Italia, prin aşa-numitele hotărâri „constructive“, adaptează legea, adăugînd la textul legislativ, elemente ce-i permite de a o declara conformă. De asemenea, pot obliga legislativul de a-şi reîncepe activitatea (în cazul unei cenzurări parţiale ori totale a legii), supunînd aprobarea legii modalităţilor de aplicare expuse, de fapt participă la procesul de legiferare. La acelaşi rezultat conduce şi controlul a priori consacrat de constituţiile unor ţări europene.

Considerăm, totuşi, că prin interpretarea prevederilor Constituţiei, Curtea Constituţională a Republicii Moldova pătrunde adânc pe câmpul legiuitorului. În acest sens, exemplificăm prin pronunţarea la 5 decembrie 2013 a hotărârii64 privind interpretarea articolului 13 alin. (1) din Constituţie în coraport cu Preambulul Constituţiei şi Declaraţia de Independenţă a Republicii Moldova. Prin această hotărâre, Curtea a statuat că „Declaraţia de Independenţă consacră crearea noului stat independent Republica Moldova şi stabileşte temeliile, principiile şi valorile fundamentale ale organizării statale a Republicii Moldova, fiind parte integrantă a Preambulului Constituţiei, are valoare de text constituţional şi face corp comun cu Constituţia, fiind textul constituţional primar şi imuabil al blocului de constituţionalitate, constituie fundamentul juridic şi politic al Constituţiei, astfel încât nici o prevedere a acesteia din urmă nu poate depăşi cadrul Declaraţiei de Independenţă. În cazul existenţei unor divergenţe între textul Declaraţiei de Independenţă şi textul Constituţiei, textul constituţional primar al Declaraţiei de Independenţă prevalează“. Prin urmare, limba română (sintagma) consfinţită în Declaraţia de Independenţă, adoptată la 27 august 1991, ca limbă a noului stat Republica Moldova, prevalează asupra (sintagmei) limbii moldoveneşti, statuate în art. 13 alin. (1) din Constituţie.

În ceea ce urmează, prezintă interes cum se va pronunţa Curtea Constituţională asupra sesizărilor depuse de către doi deputaţi din partea opoziţiei parlamentare pe marginea actelor legislative adoptate recent de către Guvern prin angajarea răspunderii în faţa Parlamentului.

În prima sesizare65, deputaţii, inter alia, au prezentat următoarele argumente: „Acceptarea ideii potrivit căreia Guvernul îşi poate angaja răspunderea asupra unui proiect de lege în mod discreţionar, oricând şi în orice condiţii, ar echivala cu transformarea acestei autorităţi în autoritate publică legiuitoare, concurentă cu Parlamentul în ceea ce priveşte atribuţia de legiferare, ceea ce nu este admisibil în nici un caz. Conform art. 120 din Regulamentul Parlamentului, legile adoptate ca rezultat al angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului intră în vigoare la data publicării. Însă din conţinutul legilor şi hotărârilor de Guvern din speţa dată, costatăm că aproximativ o jumătate din cele 11 legi pentru care Guvernul şi-a angajat răspunderea în faţa Parlamentului prevăd cu totul alte termene de intrare în vigoare, unele fiind foarte îndepărtate. Opinăm, în acest sens că angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege urmăreşte ca acesta să fie adoptat în condiţii de maximă celeritate, conţinutul reglementării vizând stabilirea unor măsuri urgente într-un domeniu de maximă importanţă, iar aplicarea acestora trebuie să fie imediată“. Autorii sesizării au solicitat Curţii interpretarea prevederilor art. 106/1 din Constituţie prin prisma art. 120 din Regulamentului Parlamentului, în sensul dacă legile adoptate prin procedura angajării răspunderii Guvernului pot intra în vigoare la o altă dată decât cea stabilită în Regulamentul Parlamentului.

Prin sesizarea66 depusă la 26 septembrie 2014 pe marginea constituţionalităţii a 7 legi organice, în mod similar adoptate prin angajarea răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului, s-a opinat că „Guvernul a abuzat de angajarea răpsunderii, contrar prevederilor constituţionale referitoare la procedura legislativă, îndeosebi prin asumarea răspunderii pe 7 proiecte de lege într-o singură zi“ cerându-i-se Curţii Constituţionale să exercite controlul constituţionalităţii acestora“.

Un lucru grav în opinia noastră este faptul că în ziua şedinţei de Guvern (25.09.2014), care trebuia să se desfăşoare la ora 09.0067, cu ceva timp înainte (în aceiaşi zi) déjà fusese publicată ediţia curentă a Monitorului Oficial al Republici Moldova, în care se regăseau hotărârile de Guvern adoptate, dar care încă nu fusese supuse votului colegial al Guvernului. Este posibil că aşa a înţeles Guvernul modalitatea de aducere la cunoştinţă Parlamentului actelor legislative adoptate prin această procedură, care se prezintă în aceiaşi zi Parlamentului potrivit art. 119 alin. (2) din Regulamentul Parlamentului. Potrivit art. 102 alin. (4) din Constituţie „hotărârile şi ordonanţele adoptate de Guvern se semnează de Prim-ministru, se contrasemnează de miniştrii care au obligaţia punerii lor în executare şi se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova“. Prin urmare, pentru motivul că aceste hotărâri de Guvern au fost publicate, nefiind adoptate şi semnate corespunzător, Curtea Constituţională urmează, considerăm, să le declare neconstituţionale.

Cât priveşte data intrării în vigoare a legilor adoptate prin această procedură, — mult mai târzie, decât data publicării, formal acest fapt nu ar constitui o problemă, ţinând cont de prevederile art. 76 din Constituţie (Legea se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova şi intră în vigoare la data publicării sau la data prevăzută în textul ei), însă considerăm că dacă în acest caz se respectă litera, nu se respectă şi spiritul Constituţiei în cazul adoptării mai multor legi organice într-o singură zi, nefiind se pare de strictă necesitate şi urgenţă, şi Parlamentul fiind funcţional în sesiune. Doar Constituantul a statuat la alin. (1) art. 1061 din Constituţie sintagma „unui proiect de lege“ şi nu „unor proiecte de lege“.

Este evident că există lacune la acest capitol care necesită a fi soluţionate în plan legislativ, astfel încât să fie precizate circumstanţele în care Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului.

Totuşi, practicile neconstituţionale în care autorităţile publice îşi depăşesc prerogativele chiar până la derapaj democratic, în loc să pună accent pe o cooperare armonioasă între ele în interes public, demonstrează încă odată că statul nostru încă nu „s-a maturizat“ şi are rezerve de recuperat la acest capitol. Factorul uman îşi spune cuvântul înaintea dreptului, însă direct proporţional cu manifestarea conştiinţei juridice şi tradiţiei democratice de care dispune. Considerăm că este timpul în care trebuie depăşită fraza de serviciu în aceste cazuri cu apelativul la „imperfecţiunea legislaţiei“. Totodată, considerăm o experienţă utilă cooperarea autorităţilor publice (puterilor) în cadrul unei guvernări de coaliţie din ultimii ani, timp în care au fost identificate multiple probleme şi care sperăm să fie soluţionate în viitorul apropiat în mod corespunzător şi dezirabil majorităţii cetăţenilor.