Competenţa consultativă a Curţii Europene a Drepturilor Omului conform protocolului 16 al CEDO

Olga BENEŞ, master în drept, lector superior

Le but du Protocole nr.16 est de permettre un dialogue entre les plus hautes juridictions nationales et la Cour, qui, d’une part, entrainerait le renforcement de l’interaction entre la Cour et les autorités nationales, et, d’autre part, la mise en œuvre de la Convention conformément au principe de subsidiarité. Le Protocole n.16 élargit la compétence de la Cour européenne des Droits de l’Homme par les avis consultatifs rendus sur demande d’une juridiction nationale concernant l’interprétation ou l’application de la Convention ou de ses protocoles dans le cadre d’une affaire particulière au niveau national. Mots-clés : avis consultatif, principe de subsidiarité, juridiction nationale.

Scopul Protocolului nr.16 este de a permite un dialog între cele mai înalte jurisdicţii naţionale şi Curte, care, ar aduce la consolidarea interacţiunii între Curte şi autorităţile naţionale pe de o parte şi la punerea în aplicare a Convenţiei în conformitate cu principiul subsidiarităţii. Protocolul nr.16 extinde jurisdicţia Curţii europene a Drepturilor Omului prin emiterea avizelor consultative la cererea unei instanţe naţionale cu privire la interpretarea sau aplicarea Convenţiei sau a protocoalelor sale în contextul unei cauze particulare la nivel naţional. Cuvinte cheie: aviz consultativ, principiul subsidiarităţii, jurisdicţie naţională.

Propunerea referitoare la lărgirea competenţei Curţii Europene cu privire la avizele consultative a fost lansată în Raportul adresat Comitetului de Miniştri de către Comitetul Înţelepţilor, iniţiat în cadrul Planului de acţiune adoptat la cel de-al treilea Summit al şefilor de state şi guverne a statelor membre ale Consiliului Europei (Varşovia 16-17 mai 2005). Comitetul Înţelepţilor a concluzionat că „ar fi util de instaurat un regim în cadrul căruia jurisdicţiile naţionale ar putea sesiza Curtea cu cereri de avize consultative pe probleme juridice vizând interpretarea Convenţiei şi a protocoalelor sale astfel încât să se favorizeze dialogul între judecători şi să se consolideze rolul „constituţional al Curţii1“. O atare cerere de aviz, depusă doar de instanţele de ultim grad şi jurisdicţiile constituţionale ar avea caracter facultativ şi avizul pronunţat de Curte n-ar avea caracter obligatoriu. Propunerea Comitetului Înţelepţilor a fost examinată de Comitetul Director pentru Drepturile Omului.

În continuare, Conferinţa la nivel înalt de la Izmir cu privirea la viitorul Curţii (26-27 aprilie 2011) în declaraţia sa finală a invitat Comitetul de Miniştri să reflecteze asupra oportunităţii de introducere a unei proceduri care să permită instanţelor naţionale de cel mai înalt nivel de a solicita avize consultative în faţa Curţii cu privire la interpretarea şi aplicarea Convenţiei, care ar contribui la clarificarea dispoziţiilor Convenţiei şi a jurisprudenţei Curţii şi astfel ar furniza nişte orientări suplimentare care să permită asistenţă Statelor Părţi pentru a evita alte noi încălcări2.

Chestiunea cu privire la avizele consultative a fost îndelung discutată în cadrul pregătirilor Conferinţei la nivel înalt cu privire la viitorul Curţii care a avut loc la Brighton (19-20 aprilie 2012) şi în cadrul căreia Curtea a prezentat detaliat un „Document de reflecţie asupra propunerii cu privire la lărgirea competenţei consultative a Curţii“3 .

Declaraţia finală a Conferinţei de la Brighton „notând că interacţiunea între Curte şi autorităţile naţionale ar putea fi întărită prin introducerea în Convenţie a unei împuterniciri suplimentare a Curţii, pe care statele părţi ar putea accepta cu titlu opţional, de a emite la cerere avize consultative cu privire la interpretarea Convenţiei, în contextul unei cauze particulare la nivel naţional, fără a atinge caracterul neconstrângător ale avizelor în raport cu celelalte state părţi. Astfel, Comitetului de Miniştri i-a fost propus să redacteze textul unui protocol facultativ la Convenţie până în 2013 şi să decidă asupra oportunităţii adoptării lui.

Chestiunile cheie tratate în cursul lucrărilor asupra textului protocolului au vizat: natura autorităţii naţionale care să poată cere un aviz consultativ în faţa Curţii; tipul chestiunilor asupra cărora Curtea ar putea emite un aviz consultativ; procedura de examinare a cererii, de deliberare asupra unei cereri admise şi de emitere a avizelor consultative; cât şi efectele juridice ale avizelor consultative asupra diferitor categorii de cauze ulterioare.

La invitaţia Comitetului de Miniştri, Adunarea Parlamentară a adoptat Avizul nr.285 (2013) cu privire la Proiectul de Protocol la 28 iunie 2013. În cadrul celei de-a 1176 reuniuni, Delegaţii Miniştrilor au examinat şi decis de a adopta proiectul ca fiind cel de-al 16 Protocol al Convenţiei (STCE nr.214). În acelaşi timp s-a luat act de raportul explicativ la Protocolul nr.16.

Raportul explicativ la Protocolul nr.16 enunţă şi clarifică problematica principală a dispoziţiilor Protocolului nr.16 la CEDO.

Astfel, Raportul4 expune trei parametri cheie a noii proceduri. În primul rând, odată ce el dispune că jurisdicţiile pertinente „pot“ adresa Curţii o cerere de aviz consultativ, este clar că el este facultativ şi că nu este obligatoriu ca instanţele s-o facă. În acest scop, trebuie de subînţeles că jurisdicţia care a depus cererea poate s-o retragă. În al doilea rând, articolul 1 enumeră autorităţile naţionale care pot cere un aviz consultativ în faţa Curţii „în calitate de cele mai înalte jurisdicţii…, astfel desemnate de [Înalta Parte Contractantă] în conformitate cu articolul 10“. Termenii „cele mai înalte jurisdicţii“ fac trimitere la instanţele care se află în vârful sistemului judiciar naţional. Cerinţa ca Înalta Parte Contractantă să desemneze care anume din instanţele sale cele mai înalte pot cere un aviz aduce flexibilitatea necesară pentru a ţine cont de particularităţile sistemelor judiciare naţionale. În plus, Raportul relevă că în virtutea articolului 10, o Înaltă Parte contractantă poate în orice moment modifica desemnarea jurisdicţiei sale care va putea cere un aviz consultativ. Al treilea parametru se referă la natura întrebărilor pentru care o jurisdicţie internă poate cere un aviz consultativ în faţa Curţii. Definiţia „întrebări de principiu cu privire la interpretarea sau aplicarea drepturilor şi libertăţilor definite de Convenţie sau Protocoalele sale“,5 este cea care a fost utilizată de Comitetul Înţelepţilor iar apoi fundamentată de Curte în documentul său de reflecţie şi care apoi s-a inspirat de articolul 43 paragraful 2 al Convenţiei cu privire la retrimiterea în faţa Marii Camere.

Paragraful 2 al articolului 1 cere ca cererea de aviz consultativ să fie făcută în cadrul unei cauze pendinte în faţa jurisdicţiei care examinează cererea. Procedura nu este destinată să permită examinarea teoretică a legislaţiei care n-a fost aplicată într-o cauza pendinte. Paragraful 3 al articolului 1 enunţă unele condiţii procedurale care trebuie să fie satisfăcute de jurisdicţia care va depune cererea. Ele reflectă obiectivul procedurii care nu este de a transfera litigiul la Curte, dar de a-i oferi jurisdicţiei care a depus cererea, mijloacele necesare pentru garantarea respectării drepturilor Convenţiei la judecarea litigiului în instanţă. Aceste exigenţe urmăresc două obiective. În primul rând, ele implică faptul că jurisdicţia care depune cererea să fi examinat necesitatea şi utilitatea de a cere un aviz consultativ în faţa Curţii cu scopul de a fi în măsură să explice motivele care întemeiază această cerere. În al doilea rând, ele implică că jurisdicţia care depune cererea să fi definit contextul juridic şi factologic, astfel permiţând Curţii să se concentreze asupra chestiunii (ilor) de principiu cu privire la interpretarea sau aplicarea Convenţiei sau a protocoalelor sale.

Expunând contextul juridic şi factologic pertinent, jurisdicţia care depune cererea va trebui să prezinte următoarele:

— Obiectul cauzei la nivel naţional şi faptele relevante pentru procedura internă, sau cel puţin

— Un rezumat al problemelor factologice relevante;

— Dispoziţiile juridice interne relevante;

— Chestiunile relevante cu privire la Convenţie, în special drepturile şi libertăţile puse în discuţie;

— Dacă aceasta este relevant, un rezumat al argumentelor părţilor la procedura internă cu privire la problema dată;

— Dacă aceasta este posibil şi oportun, o expunere a propriei poziţii asupra chestiunilor în discuţie cât şi orice analiză făcută de ea la acest subiect6.

În Avizul7 exprimat de Curtea Europeană, ea menţionează că Curtea nu trebuie să controleze faptele sau legislaţia naţională în cadrul procedurii în cauză, cu atât mai mult ei nu-i revine rolul să rezolve cauza pendinte în faţa jurisdicţiei care a depus cererea respectivă.

Cererile vor fi adresate Curţii în una din limbile de lucru ale Curţii sau în limba oficială a procedurii la nivel intern. La acest aspect Curtea s-a referit în Avizul său notând că această cerinţă nu este indicată expres în textul Protocolului şi o atare atitudine ar impune cheltuieli suplimentare de traducere, astfel că ar trebui de pus la dispoziţia sa resursele financiare adecvate în acest scop8.

În acelaşi timp, articolul doi dispune că Curtea va avea putere discreţionară de admisibilitate a cererii şi decizia va fi luată de un colegiu din cinci judecători ai Marii Camere, în conformitate cu articolul 43 al Convenţiei, doar că contrar procedurii prevăzute la acest articol, colegiul trebuie să motiveze orice refuz de acceptare a unei cereri de aviz consultativ a unei jurisdicţii interne, Curtea a menţionat la acest subiect că „aceasta va duce la stabilirea unui dialog constructiv cu jurisdicţiile naţionale doar că o atare motivare nu va fi foarte detaliată“9. Curtea va trebui să informeze Înalta Parte Contractantă respectivă cu privire la acceptarea oricărei cereri formulată de jurisdicţiile sale. Acelaşi articol 2 prin paragraful 2 indică că anume Marea Cameră pronunţă avizele consultative în urma acceptării unei cereri de aviz consultativ de către colegiul din cinci judecători. Aceasta se justifică prin natura chestiunilor pentru care un aviz consultativ poate fi solicitat, prin faptul că doar cele mai înalte jurisdicţii pot cere un aviz consultativ cât şi de faptul similitudinii recunoscute între prezenta procedură şi procedura de retrimitere în faţa Marii Camere în conformitate cu articolul 43 al Convenţiei. Se menţionează că datorită naturii chestiunilor care vor fi puse în discuţie, procedura dată va avea cea mai înaltă prioritate. Această înaltă prioritate se impune la toate etapele procedurii şi la toate părţile care sunt implicate în cadrul ei, şi anume, jurisdicţia care trebuie să formuleze cererea precisă şi completă, toţi cei care ar putea eventual să prezinte observaţii scrise cât şi să participe la audieri cât şi înseşi Curtea.

Articolul 2 mai stipulează că din colegiul şi Marea Cameră face parte cu drept deplin şi judecătorul ales în numele Părţii Contractante a cărei jurisdicţie a formulat cererea de aviz consultativ.

În continuare, articolul 3 vine să autorizeze Comisarul pentru drepturile omului a Consiliului Europei, cât şi Înalta Parte contractantă a cărei jurisdicţie a formulat cererea de aviz consultativ să prezinte observaţii scrise şi să participe la audieri în faţa Marii Camere cu privire la cererea respectivă. Intenţia este ca Comisarul să aibă un drept echivalent, în virtutea Protocolului, de a participa la procedura avizului consultativ cât şi să participe la o terţă intervenţie în cadrul unei proceduri în faţa camerei sau Marii Camere, conform articolului 36 paragraful 3 al Convenţiei. Dispoziţia din Protocol va avea acelaşi efect. În măsura în care procedura de aviz consultativ nu este contradictorie, nu este obligatoriu ca Guvernul să participe la ea , dar el îşi păstrează dreptul de a o face, ca şi în cazul oricărei Înalte Părţi contractante în cadrul unei proceduri iniţiate de către unul din cetăţenii săi împotriva unei alte Înalte Părţi contractante (art.36 paragraful 1 al Convenţiei cu privire la terţa intervenţie). În acelaşi timp, Preşedintele Curţii poate invita orice altă Înaltă Parte contractantă sau persoană să prezinte comentarii scrise sau să ia parte la orice audiere, dacă aceasta este în interesul unei bune administrări a justiţiei. Este posibil ca părţile în cauza în contextul cărei a fost solicitat avizul consultativ să fie invitate să participe la procedură. Este de competenta Curţii să decidă dacă este cazul de ţine o audiere cu privire la un aviz consultativ acceptată.

Articolul 4 paragraful 1 al Protocolului nr.16 cere ca Curtea să-şi motiveze avizele consultative pronunţate în virtutea prezentului protocol, iar paragraful 2 al articolului 4 permite judecătorilor Marii Camere să pronunţe o opinie separată.

Articolul 4 mai cere ca Curtea să comunice avizele sale consultative atât jurisdicţiei care a formulat cererea cât şi Părţii Contractante cărei această jurisdicţie aparţine. Se poate întâmpla ca avizul să fie comunicat oricărei alte părţi contractante care a luat parte la procedură conform articolului 3. Revenind asupra limbii de procedură se stabileşte că în majoritatea cazurilor avizele consultative vor trebui admise în cadrul procedurilor care se desfăşoară într-o limbă oficială a Înaltei Părţi Contractante respective, care nu este nici engleza, nici franceza limbile oficiale ale Curţii. Respectând faptul că nu există decât două limbi oficiale ale Curţii, este important de subliniat sensibilitatea întrebării cu privire la limba avizelor consultative. Se cuvine de notat de asemenea că procedura internă care a fost suspendată nu poate fi, în mai multe sisteme juridice, continuată decât doar după traducerea avizului consultativ în limba jurisdicţiei care a formulat-o. La acest aspect Curtea ar putea coopera cu autorităţile naţionale pentru elaborarea traducerii în timp util. În afară de aceasta, paragraful 4 al articolului 4 se referă la publicarea avizelor consultative care va fi efectuată de Curte conform practicii în cazuri similare şi cu respectarea strictă a regulilor des confidenţialitate aplicabile.â

În continuare, articolul 5 prevede că avizele n-au caracter de constrângere menţionând că ele intervin în cadrul dialogului judiciar între Curte şi jurisdicţiile interne şi că jurisdicţia care a formulat cererea de aviz decide asupra efectelor avizului consultativ în cadrul procedurii interne.

Faptul că Curtea a emis un aviz consultativ asupra unei chestiuni ridicate în cadrul unei cauze pendinte în faţa unei jurisdicţii a unei Înalte Părţi contractante nu împiedică o parte în cauza dată să exercite în continuare, dreptul său de recurs individual în virtutea articolului 34 al Convenţiei, aceasta însemnând că ea poate depune oricând o cerere în faţa Curţii, Cu toate acestea, dacă o cerere este depusă în urma unei proceduri în cadrul căreia un aviz consultativ al Curţii a fost urmat în mod efectiv este posibil ca elementele cauzei în legătură cu chestiunile tratate în avizul consultativ să fie declarate inadmisibile sau radiate de pe rol.

Avizele consultative pronunţate în conformitate cu prezentul protocol n-au nici un efect direct asupra altor cereri ulterioare. Totuşi, ele sunt inserate în jurisprudenţa Curţii alături de hotărârile şi deciziile sale. Interpretarea Convenţiei şi a protocoalelor sale conţinută în aceste avize consultative este analogă în efectele sale elementelor interpretative stabilite de Curte în hotărârile şi deciziile sale.

Mai apoi, articolul 6 reflectă faptul că acceptarea Protocolului este facultativă pentru Înaltele Părţi contractante la Convenţie. Prin urmare, el nu introduce noi dispoziţii în Convenţie a cărui text rămâne neschimbat. Dispoziţiile sale nu sunt considerate articole adiţionale ale Convenţiei decât pentru Înaltele Părţi contractante care acceptă Protocolul a cărei aplicare este condiţionată de toate celelalte articole ale Convenţiei. Se înţelege că această dispoziţie, combinată cu articolul 58 din Convenţie permite unei Înalte Părţi contractante să denunţe Protocolul fără a denunţa Convenţia. Următoarele articole 7,8,9,10 şi 11 se referă la modalităţile prin care o Înaltă Parte poate fi legată prin prezentul Protocol a cărei intrare în vigoare este condiţionată de 10 instrumente de ratificare fără însă a avea posibilitatea de a depune rezerve.