Organizația Națiunilor Unite, Comitetul Internațional al Crucii Roșii și dreptul internațional umanitar (partea II)

Corneliu GUŞANU, doctorand (ORCID: 0000-0002-2376-106X)

Recenzent: Olga DORUL, doctor în drept, conferenţiar universitar

United Nations, International Committee of the Red Cross and International Humanitarian Law (Part II) The codification process of international humanitarian law generally differs from the codification process of public international law. This specific situation is dictated by the fact that the founding states of the UN from the very beginning did not reach a consensus on the importance of codifying existing “laws and customs of war” and recognized at the customary level, due to misinterpretation of the two terms — jus ad bellum and jus in bello. In this context that the cooperation between the UN and the ICRC, the latter as the depository of instruments of international humanitarian law, must be viewed and analyzed. At the same time, with the end of the “Cold War”, there has been a common approach and approach by the UN and the ICRC on international humanitarian law in the light of contemporary interpretations of the field, in the context in which the “core” of human rights is a priority for both mentioned international organizations, organizations that represent a qualitative index for other regional international organizations. Key words: International Humanitarian Law, ICRC, UN, codification, implementation, Conventions of Geneva, Additional Protocols, common article 3.

Procesul de codificare al dreptului internaţional umanitar diferă în general de procesul de codificare al dreptul internaţional public. Această situaţie specifică este dictată de faptul că statele fondatoare a ONU de la bun început nu au ajuns la consens asupra importanţei codificării „legilor şi cutumelor de război” existente şi recunoscute la nivel cutumiar, din motiv de interpretare greşită a celor doi termeni — jus ad bellum şi jus in bello. Or, anume în acest context trebuie privită şi analizată cooperarea dintre ONU şi CICR, ultimul în calitate de depozitar al instrumentelor de drept internaţional umanitar. Totodată, odată cu sfârşitul „războiului rece”, s-a observat o apropiere şi o abordare comună de către ONU şi CICR în materie de drept internaţional umanitar în lumina unor interpretări contemporane ale domeniului respectiv, în contextul în care „nucleul” drepturilor omului sunt o prioritate pentru ambele organizaţii internaţionale menţionate, organizaţii care reprezintă un indice calitativ pentru alte organizaţii internaţionale regionale. Cuvinte-cheie: drept internaţional umanitar, CICR, ONU, codificare, implementare, Convenţiile de la Geneva, Protocoalele adiţionale, articolul 3 comun.

II. — ONU derivă?

Ceea ce noi venim să reamintim la subiectul consimţământului la acţiunile de ajutor, demonstrează că în realitate multe din conceptele pe care noi se pare că le reinventăm în ultimii ani, există deja în cadrul dreptului internaţional cutumiar, în special ceea ce se referă la asistenţă. Între timp, reluarea acestor noţiuni în cadrul ONU obţine să le modifice într-un sens nu de fiecare dată unanim acceptat, în special este cazul ingerinţei umanitare.

A. — Recuperarea dispoziţiilor dreptului internaţional umanitar cutumiar

-1- Asistenţa umanitară şi dreptul de iniţiativă.

Dreptul la iniţiativă, convenţional1 şi extra-convenţional2 autorizează de mult timp CICR sau orice altă organizaţie umanitară imparţială să acorde ajutor victimelor conflictelor armate şi tuturor persoanelor ce suferă, cu sau fără consimţământul statelor suverane, dar în practică mai de cu, în contextul în care aceasta este condiţia eficacităţii reale (mediatice) ale acestor acţiuni de ajutor, bine aranjate printr-o activitate diplomatică adecvată.3

De atunci, rezoluţiile 43/1314 şi 45/1005 adoptate la 08.12.1988 şi 14.12.1990 de Adunarea Generală a ONU, privind „asistenţa victimelor catastrofelor naturale şi alte situaţii de urgenţă asemănătoare“ şi propunând studierea şi punerea în aplicare a coridoarelor umanitare pentru a favoriza accesul la victime, prezintă probabil interesul de a lărgi câmpul de aplicare a dreptului internaţional umanitar, care s-a axat la început în exclusivitate pe combatanţi, apoi pe non-combatanţi, apoi pe populaţia civilă, apoi pe conflictele armate non-internaţionale, apoi, în final, odată cu adoptarea acestor rezoluţii, diverse situaţii de urgenţă în afara unui conflict armat.

La limită, putem deci vorbi despre trei faze, trei generaţii succesive ale obiectului nostru de studii:

1) Dreptul de război stricto sensu sau „dreptul de Haga“;

2) Dreptul conflictelor armate sau „dreptul de Geneva“;

3) Dreptul internaţional umanitar lato sensu, care este cel promovat de CICR cu titlu convenţional sau orice altă organizaţie umanitară imparţială, da, în egală măsură, al ONU, altfel spus, ale statelor, care după vom vedea, modifică datele problemei.

În rest, aceste soluţia ale ONU nu remit nu în cauza suveranităţii statelor. Prima, de exemplu, „reafirmă suveranitatea statelor, integritatea teritorială şi unitatea naţională a statelor şi recunoaşte că este pentru fiecare stat este titular primul şef de a lua îngrijirea victimelor catastrofelor ce se produc pe teritoriul lor“. Însă, prin aplicarea principiului subsidiarităţii, pe care de exemplu UE îl cunoaşte bine începând cu Tratatul de la Maastricht, ea dă la fel în caz de carenţă a statului afectat teritoriul, o fundamentare şi o justificare pentru intervenţie de urgenţă ale organizaţiilor guvernamentale sau non-guvernamentale.

După scria unul din „părinţii fondatori“ al acestui nou drept internaţional umanitar Mario Bettati, nu există în principiu nici un risc de confuzie între „corteje de ambulanţe şi diviziuni blindate“. Aşa cum a relevat în acest sens Institutul de Drept Internaţional în rezoluţia finală a Congresului său de la Saint-Jacques de Comstelle, la 14.09.1989: „Acordarea ajutorului alimentar sau sanitar unui stat populaţia căruia este grav ameninţată pentru viaţa şi sănătate, nu va fi considerată ca o intervenţie ilicită în afacerile interne ale statelor“6 şi au putut fi aduse fundamentări, inclusiv din punct de vedere al dreptului internaţional umanitar cutumiar şi al dreptului internaţional general, prin transferarea noţiunilor de drept de acostare şi de pasaj inofensiv prin apele teritoriale ale unui stat conform prevederilor articolelor 17 şi 18 ale Convenţiei de la Montego Bay asupra dreptului mării din 1982.

Altfel spus, se creează impresia că aceste rezoluţii, pe de o parte, probabil au ascuns dezbaterile la nivel teoretic „drept“ sau „obligaţie“, „asistenţă“ sau „ingerinţă“, vizând statele organizaţiile internaţionale guvernamentale? Nu cunoaştem de fiecare dată la ce ne referim şi aceste schimbări ar putea avea unele efecte neplăcute. Pe de altă parte, la un nivel politic, prudenţa formulării lor din cauza concesiunilor ce au făcut consimţământul faţă de unele state, în special din Lumea a Treia, demonstrează că lărgirea dreptului de asistenţă uneori care a avut loc, s-a făcut în detrimentul adâncirii şi consacră probabil un oarecare pas înapoi în raport cu dreptul internaţional umanitar tradiţional, în special ce ţine de această faimoasă chestiune al consimţământului statelor vizate, în nici un caz puse sub semnul întrebării aici.

În final, reamintim că asistenţa victimelor catastrofelor naturale era deja organizată, pe de o parte, în cadrul ONU, UNDRO (Biroul coordonatorului Naţiunilor Unite pentru ajutor în caz de catastrofă) de mai mult timp — Rezoluţia A/2816 (XXVI) din 14.12.1971,7 prin care a primit mandat de a „coordona asistenţa acordată de ONU şi de organizaţiile interguvernamentale şi non-guvernamentale, în special Crucea Roşie Internaţională“, la fel cum UNHCR face pentru cea ce vizează ajutorul refugiaţilor.

De partea sa, CICR, cu ocazia conferinţelor sale internaţionale, a adoptat un ansamblu de principii, în special referitor la faza de urgenţă a operaţiunilor de ajutor,8 în timp ce unui observatori au dubii privind oportunitatea adoptării unor texte noi — Declaraţie, Cod de conduită.9

-2- Ingerinţa umanitară şi obligaţia de a „face respectate“ Convenţiile de la Geneva.

Statele părţi la cele patru Convenţii de la Geneva, altfel spus, marea majoritate a statelor lumii, a-au angajat în baza articolului 1 comun „să respecte“ ceea ce reiese din acesta, dar şi în baza principiului pacta sunt servanda proclamat în mod solemn de Convenţia de la Viena din 1969 asupra dreptului tratatelor prin articolul 26 „orice tratat în vigoare leagă părţile şi trebuie să fie executat de ele cu buna credinţă“, dreptul internaţional umanitar în orice circumstanţe, pe de o parte preluând dispoziţiile acestora, pentru ca dreptul naţional să permită să-şi respecte angajamentele convenţionale, iar pe de altă parte, făcând presiune asupra oricărui alt stat, pentru ca acesta să respecte prevederile respective.

Aceste presiuni — diplomatice, economice sau de alt gen, cu excepţia recurgerii la forţă — poate şi trebuie să emane de la toate statele părţi la Convenţiile de la Geneva sau la Protocolul I adiţional, articolul 89 precizând că „în cazurile de violări grave ale Convenţiilor sau ale prezentului Protocol, înaltele părţi contractante se angajează să acţioneze, atât împreună, cât şi separat, în cooperare cu Organizaţia Naţiunilor Unite şi în conformitate cu Carta Naţiunilor Unite“, fie că sunt neutre, aliate sau inamice. CICR a solicitat în mod public tuturor statelor de a interveni pentru a stopa încălcările dreptului internaţional umanitar stabilite în timpul conflictului dintre Irak şi Iran, de exemplu.10 În această optică putem face referinţă la rezoluţia 540 adoptată de Consiliul de Securitate al ONU la 31.10.1983,11 prin care a condamnat încălcările dreptului internaţional umanitar comise în cadrul acestui conflict. Ulterior, membrii Consiliului de Securitate, urmând declaraţia Preşedintelui Consiliului de Securitate din 30.03.1984, au semnalat nu doar utilizarea armelor chimice, încălcând astfel dreptul de Haga şi Protocolul de la Geneva din 1925,12 dar, în egală măsură, orice încălcare de drept internaţional umanitar, invitând părţile la conflict să respecte „principiile şi regulile general recunoscute de drept internaţional umanitar aplicabile în timp de conflicte armate, precum şi obligaţiile ce reiese din convenţiile internaţionale destinate de a evita sau de a atenua suferinţele umane cauzate de război“.13

Putem deci asigura că există pentru state, nu şi pentru organizaţii internaţionale interguvernamentale, o obligaţie de a „face respectat“ dreptul internaţional umanitar, fie în baza caracterului convenţional, fie celui cutumiar, fiecare având un interes juridic pentru ca aceste drepturi să fie protejate — obligaţii erga omnes, după cum a fost constatat în cazul Barcelona Traction de Curtea Internaţională de Justiţie în 1970, la fel cum a fost menţionat în 1972, de către comitetul de experţi, în contextul pregătirii conferinţei diplomatice, asupra unui text de origine al CICR, adoptat după dezbateri:

„Înaltele Părţi Contractante, se angajează, în sensul articolului 1 comun Convenţiilor, să respecte şi să facă respectate aceste Convenţii în orice circumstanţe, ele sunt invitate să contribuie la aplicarea acestor Convenţii şi a prezentului Protocol, în special printr-un demers de ordin umanitar pe lângă Părţile la conflict şi prin acţiuni de securitate. Un astfel demers nu va fi considerat drept o ingerinţă în conflict.“ În acest sens, CICR a lansat în 1985 un nou apel pentru mobilizare umanitară, reamintind că „… în cazul în care guvernele nu participă la un conflict, dar sunt, în principiu, în poziţie de a influenţa pozitiv un guvern ce încălcă legile de război şi se abţin de a utiliza influenţa lor, ele devin astfel complice ale încălcărilor comise.“14

De aici, atunci când statele au un interes de ordin juridic ca aceste principii să fie respectate, aşa cum s-a expus CIJ în speţa Barcelona Traction, lor le aparţine dreptul de a lua măsurile necesare: presiuni diplomatice, măsuri de retorsiune sau de represalii,15 excluzând de fiecare dată aplicarea forţei sau ameninţarea cu forţa, inclusiv pentru a impune respectarea drepturilor omului sau pentru a facilita accesul la beneficiarii de ajutor umanitar, după cum s-a expus CIJ în 1949 în speţa Strâmtoarea Corfu16 şi în 1986 în speţa privind activităţile militare şi paramilitare în Nicaragua.17

Unicele excepţii de la această prohibiţie sunt legitima apărare şi recurgerea colectivă la forţa armată cu autorizarea Consiliului de Securitate al ONU în baza Capitolului VII al Cartei ONU ce vizează încetarea comiterii încălcărilor grave de drept internaţional umanitar, în cazul în care Consiliul de Securitate consideră că acestea constituie ameninţări pentru pacea şi securitatea internaţională, cum a fost, de exemplu, în cazul rezoluţiei nr. 689 din 09.04.199118 prin care condiţiona Irakul să înceteze represiunile împotriva populaţiei civile kurde, care avea ca consecinţă ameninţarea păcii şi securităţii în regiune şi ca această ţară să coopereze cu Secretarul General, ca efect sau rezoluţia nr. 794 din 03.12.199219 referitor la starea de foamete şi acţiunile bandelor armate în Somalia sau rezoluţia nr. 814 din 26.03.199320 etc.

În aceste condiţii, tot mai tare sunt auzite vocile celor ce susţin că ingerinţa nu constituie o noutate, ea fiind perfect legală. Între timp, în cazul în care vorbim despre o ingerinţă armată, trebuie să recunoaştem că ea nu-şi are originea în dreptul internaţional umanitar, ci în Carta ONU, ceea ce nu poate duce decât la politizare, a face să intervină statele într-o formă de acţiune umanitară până la rezervat pentru ONG neutre şi imparţiale, a întreţine o confuzie din ce în ce mai mare între genurile ce constituie amorsarea unei derivate preocupante.

B. — Evoluţia controversată spre un „nou“ drept internaţional umanitar

-1- Vicisitudinile intervenţiilor militaro-umanitare

Bineînţeles, odată ce vedem copiii somalezi înfometaţi, femei bosniace violate, lagăre, purificare etnică sau masacre tribale, nimeni nu poate rămâne indiferent. În acest sens, catastrofele produse de om, nici într-un caz nu trebuie asimilate cu catastrofele naturale. Din acest punct de vedere, noua ordine umanitară internaţională apare mai degrabă ca o simplă mască a noii ordini mondiale, astfel încercând să legitimăm uneori acţiunea umanitară în calitate de alibi al inacţiunii politice. Mai mult, ce rol exact poate fi atribuit acestor intervenţii militaro-umanitare? Reduse la misiuni de inter-poziţionare, totalmente neadaptate ca conflictele interne?

Ingerinţa armată în afacerea altora pentru binele acestora nu este ceva nou — de la aventurile coloniale bazate pe criterii civilizaţionale — la Sfânta Alianţă a monarhiilor contra Republicii Franceze sau mai recent „doctrina Brejnev“ a suveranităţii limitate. Pe de altă parte, utilizarea dreptului de veto în cadrul Consiliului de Securitate al ONU, nu a permis de a reveni la intervenţii umanitare adevărate, având misiunea de a proteja anumite valori. Putem aduce mai multe exemple — Franţa a intervenit în Siria în 1860 pentru a salva maroniţii masacraţi de Druzi sau expediţia franco-americano-italiano-britanică şi japoneză contra boxerilor în 1901 pentru a proteja creştinii chinezi şi străinii; cel al Belgiei în Congo în 1964; SUA în Saint Domingo în 1965; India în Pakistanul oriental în 1971; Turcia în Cipru în 1974; Israel în Entebbe în 1976; Franţa în Kolwesi în 1978; Vietnam în Cambodgia în 1979; SUA în Iran în 1980 sau cele mai recente, SUA în Somalia în 1992, NATO în ex-Yugoslavia în 1999 etc. Nemaivorbind deja despre intervenţiile armate din ultimul deceniu în Irak, Siria, Libia, de regulă în lipsa unor rezoluţii expres din partea Consiliului de Securitate al ONU. În egală măsură, trebuie să menţionăm incapacitatea Consiliului de Securitate de a reacţiona la unele crize regionale, fiind blocat de acelaşi drept de veto din partea unor membri permanenţi ai Consiliului de Securitate al ONU, cum este cazul Ucrainei după ocuparea peninsulei Crimeea de către Federaţia Rusă în 2014 şi declanşarea unui conflict armat „non-internaţional“ în sud-estul Ucrainei. Toate aceste exemple vin să pună sub semnul întrebării prohibiţia formală a oricărei utilizări a forţei în relaţiile dintre state formulate în articolul 2 § 4 al Cartei ONU.

Într-o astfel de perspectivă, este clar că intervenţiile militaro-umanitare moderne, chiar dacă sunt autorizate în unanimitate de Consiliul de Securitate, chiar dacă se impune şi se acceptă de a le asocia tot mai mult cu trupe originare din statele Lumii a Treia, se reduce la un demers din partea unei ţări bogate în direcţia teritoriului ţării mai sărace, ceea ce reflectă afirmaţia precum că „dreptul de ingerinţă este un drept al inegalităţii“.

Încheiere

Statele care au delegat CICR acţiunea umanitară în timp de conflict armat, se bazează pe ideea că reacţia poate avea loc doar cu acordul şi consimţământul statelor vizate, altfel spus, reflectând suveranitatea acestora, precum şi neutralitatea şi imparţialitatea. Iată că astăzi, ele au întreprins să preia în mâinile lor, prin intermediul ONU, cu consecinţă paradoxală, care este din ce în ce mai posibilă, de a se depăşi de acordul lor ceea ce are loc în interiorul frontierelor sale şi calificat discreţionar de membrii Consiliului de Securitate „pericol pentru pace şi securitatea internaţională“. În aşa fel, chiar şi slăbirea sau dislocarea statelor nu au antrenat nicicând o restabilire a drepturilor omului (Liban, Somalia, ex-Yugoslavia) urgenţa umanitară consistă probabil în zilele noastre, la restaurarea deplină a suveranităţii statelor minate din interior de micro-naţionalisme şi slăbite din exterior prin ingerinţa umanitară armată în serviciul obiectivelor sau în compensarea intereselor Marilor Puteri.

În această perspectivă, părea destul de util (ne referim la perioada imediată după sfârşitul „războiului rece“) ca în timpul Conferinţei mondiale asupra drepturilor omului, organizate la Viena de ONU în iunie 1993, pentru a afirma caracterul veritabil universal a principiilor Declaraţiei din 1948, s-au reunit, la iniţiativa CICR, Conferinţa internaţională asupra protecţiei victimelor de război, la Geneva în august 1993, în cadrul căreia 159 de ţări s-au angajat în mod solemn să respecte şi să facă să fie respectat dreptul internaţional umanitar, să vegheze caracterul independent, apolitic şi imparţial al acţiunii umanitare şi să amelioreze eficacitatea punerii sale în aplicare. Această recentrare necesară trece fără dubii prin crearea unei structuri de tipul „Observator permanent al aplicării dreptului internaţional umanitar“, permiţând statelor ce nu au ratificat Protocolul I adiţional la Convenţiile de la Geneva sau care nu au recunoscut competenţele Comisiei internaţionale de stabilire a faptelor să fie prezente, astfel ca prin parcurgerea periodicităţii Conferinţei internaţionale a CICR, unica instanţă în cadrul căreia Mişcarea Crucii Roşii şi statele pot dialoga şi unde trebuie să fie tratate problemele teoretice ale dreptului internaţional umanitar, dar care se reuneşte o dată la patru ani, în timp ce Adunarea Generală a ONU ţine o sesiune anual, iar Consiliul de Securitate se reuneşte după necesitate.

S-ar putea, de exemplu, de concentrat asupra completării dispoziţiilor Protocolului II adiţional asupra conflictelor non-internaţionale (în pofida reticenţei unor state), privind protecţia personalului misiunilor umanitare, privind o mai bună aplicare pe teren a dispoziţiilor actuale ale dreptului internaţional umanitar şi privind o mai mare coordonare a diverselor intervenţii, inclusiv cele de natură militară (ONU, state, ingerinţă, politizare) şi a celor de natură umanitară (CICR, alte ONG, asistenţă, neutralitate).

Aceasta este ceea ce eram tentaţi să numim „obstacol militaro-umanitar“, care consistă a invoca un drept destinat să înmuia războiul (jus in bello sau dreptul internaţional umanitar) pentru a justifica recurgerea la forţă împotriva celor mai slabi (jus ad bellum, redescoperit din noţiunea de „război corect“ în cadrul Capitolului VII al Cartei ONU), care nu este uneori perfect, o recurgere la forţă sau la slăbiciunea instituţionalizată, atunci când „căştile albastre“, greşeală a mandatului adecvat nu parvin să fie respectate zonele de securitate declarate în mod oficial.