Comentariul capitolului VII al Constituţiei Republicii Moldova „Raporturile Parlamentului cu Guvernul”

Serghei ŢURCAN, doctor, conferenţiar universitar, ULIM

Capitolul VII al Constituţiei Republicii Moldova reglementează mecanismele de interferenţă între Parlament şi Guvern. În acest articol se analizează modalităţile desfăşurării controlului parlamentar asupra activităţii Guvernului prin informarea obligatorie a Parlamentului, prin întrebările şi interpelările deputaţilor. Se examinează mecanismul angajării răspunderii Guvernului, precum şi delegarea legislativă. Cuvinte cheie: Guvern, Parlament, întrebări, moţiune de cenzură, delegarea legislativă, angajarea răspunderii Guvernului.

Chapter VII of the Constitution of the Republic of Moldova regulates the relationship between Government and Parliament. The modalities of the parliamentary control regarding the Government activity are examined in this article, as well as the procedure of the Government liability and the legislative delegation. Keywords: Government, Parliament, questions, a vote of no confidence, legislative delegation, Government liability.

Articolul 104 Informarea Parlamentului

(1) Guvernul este responsabil în faţa Parlamentului şi prezintă informaţiile şi documentele cerute de acesta, de comisiile lui şi de deputaţi.

(2) Membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului. Dacă li se solicită prezenţa, participarea lor este obligatorie.

Comentariu

Separaţia puterilor în stat în putere legislativă, executivă şi judecătorească presupune instituirea unui sistem de garanţii, restricții şi echilibre, care ar exclude posibilitatea dominării uneia dintre ele, ar asigura funcţionarea autonomă a fiecărei ramuri a puterii, precum şi colaborarea lor. Unul dintre mecanismele constituționale menite să asigure colaborarea și echilibrul în raporturile dintre Parlament și Guvern îl prezintă instituția controlului parlamentar. Privită într-un cadru general, informarea Parlamentului de către Guvern este o condiție a exercitării controlului parlamentar asupra acestuia. Rațiunea acestor informări rezidă din necesitatea asigurării funcționării Parlamentului, or, un Parlament neinformat este întotdeauna la dispoziția Executivului, transformîndu-se într-un simplu organ de ratificare a deciziilor guvernamentale. Pentru evitarea unor astfel de situații, care afectează principiul suveranității naționale și estompează exercitarea puterii de către popor prin transferarea deciziei politice de la reprezentanții aleși ai națiunii la membrii Guvernului, este necesar ca membrii Parlamentului să se afle în deplină cunoștință de cauză atît asupra competenților pe care le pot exercita, cît și asupra conținutului activității exercitate de Guvern1.

Control parlamentar prin informarea Parlamentului este necesar și reieșind din faptul că Parlamentul ca autoritate publică căreia poporul îi deleagă funcția legislativă, trebuie să constate, direct, cum sunt respectate și aplicate Constituția și legile, cum Guvernul își realizează rolul ce-l are în mecanismul statal2.

Cu privire la instituția informării Parlamentului se impun cîteva precizări3: a) controlul sub forma obligației de a prezenta informații privește atît Guvernul în întregimea sa ca organ colegial, cît și fiecare membru al Guvernului în parte; b) este vorba, prin excelență, de un control politic, cu toate consecințele ce decurg de aici, nefiind concepută anularea unui act administrativ de Parlament sau o de către o comisie parlamentară ca efect a informării acestora; c) solicitările făcute de Parlament, comisiile parlamentare sau deputați nu pot depăși sfera activității guvernamentale și a administrației publice; d) solicitare informațiilor și documentelor trebuie să vizeze situații ce țin obiectiv de natura controlului parlamentar și nu interesele personale ale deputaților; e) obiectul controlului îl reprezintă doar informațiile și documentele care pot fi publicate.

În acest context, prin informație înțelegem orice comunicare, înștiințare prin care Guvernul pune Parlamentul la curent cu o situație, cu un eveniment4, iar documentul reprezintă actul prin care se adeverește, se constată sau se preconizează un fapt, se conferă un drept, se recunoaște sau se instituie o obligație5.

Fiind responsabil în fața Parlamentului, Guvernul cel puţin o dată pe an prezintă acestuia o dare de seamă despre activitatea sa. Raportul anual al Guvernului se prezintă de către Primul-ministru în plenul Parlamentului, în luna aprilie, acesta fiind distribuit deputaţilor cu cel puţin 10 zile înainte de şedinţa plenară la care va fi audiat. În cadrul procedurii controlului parlamentar, pot fi desfășurate audieri parlamentare. Astfel, Parlamentul, o dată în decursul unei sesiuni, audiază Guvernul în probleme ce ţin de activitatea acestuia. Miniştrii şi conducătorii altor autorităţi administrative centrale, în baza unei hotărîri a Parlamentului, ţin în faţa lui dări de seamă asupra activităţii lor. Guvernul examinează deciziile comisiilor parlamentare vizînd activitatea Guvernului şi a organelor din subordinea lui, comunicînd comisiilor rezultatele examinării deciziilor sau măsurile luate pe marginea lor.

Membrii Guvernului au acces la lucrările Parlamentului. Termenul „lucrări“ semnifică implicit dreptul de a participa la dezbaterile din cadrul Parlamentului. Posibilitatea de a participa la lucrările Parlamentului implică desigur și accesul la lucrările organelor interne ale Parlamentului — comisiile parlamentare6. Fiind investiți pe baza votului de încredere al Parlamentului, evident că accesul membrilor Guvernului la lucrările în plen sau în comisiile parlamentare este liber și asigurat. În fond, accesul membrilor Guvernului la lucrările Parlamentului este una dintre consecințele implicate de mandatul de încredere acordat Guvernului7. Astfel, Prim-ministrul şi membrii Guvernului au dreptul să participe la lucrările sesiunilor Parlamentului, la şedinţele comisiilor, fiind informaţi despre data şi ora la care au loc şedinţele şi să-şi expună opiniile pe marginea chestiunilor examinate. Modul de participare a membrilor Guvernului la lucrările parlamentare este concretizat în Regulamentul Parlamentului.

Dacă li se solicită prezenţa, participarea membrilor Guvernului la lucrările Parlamentului este obligatorie. Este o obligație ce rezultă din însăși logica votului de încredere acordat Guvernului de către Parlament, pe baza căruia membrii Guvernului au fost numiți în funcțiile pe care le dețin8. Astfel, din invitaţia comisiilor parlamentare ori a fracţiunilor parlamentare, miniştrii sau persoanele cu funcţii de răspundere împuternicite de miniştri participă la şedinţele comisiilor sau fracţiunilor şi răspund la întrebările deputaţilor. Prezenţa membrilor Guvernului, cărora le sînt adresate interpelări, la şedinţa Parlamentului consacrată interpelărilor, este obligatorie.

Articolul 105 Întrebări şi interpelări

(1) Guvernul şi fiecare dintre membrii săi sînt obligaţi să răspundă la întrebările sau la interpelările formulate de deputaţi.

(2) Parlamentul poate adopta o moţiune prin care să-şi exprime poziţia faţă de obiectul interpelării.

Comentariu

În orice Parlament democratic, controlul exercitat asupra executivului constituie o prerogativă esențială, a cărei dezvoltare este indisolubil legată de democratizarea vieții sociale în vederea asigurării binelui public și apărării interesului național. Parlamentul este singurul loc unde membrii Guvernului sunt obligați, în sensul juridic al termenului, să se explice, răspunzînd criticilor, or, controlul parlamentar prin întrebări și interpelări nu e un mijloc de a subordona Guvernul Parlamentului, ci numai de a asigura că în activitatea sa Guvernul să-și îndeplinească mandatul primit la învestitură, în condiții de legalitate și cu onestitate9.

Întrebarea este o vorbire adresată cuiva cu scopul obținerii unui răspuns; adresare prin cuvinte care cere răspuns10. Întrebarea are drept finalitate acea informație pe care un deputat dorește să o obțină într-o anumită chestiune de la Guvern sau de la un membru al acestuia. Întrebarea este, de obicei, concisă și precisă, referindu-se la un aspect concret sau la orientarea Guvernului într-o problemă determinată a politicii sale. De regulă, răspunsurile la întrebări nu suscită dezbateri, cel căruia i s-a supus întrebarea trebuind să răspundă la fel de concis și precis11.

Procedura adresării întrebărilor este stabilită de Regulamentul Parlamentului. Astfel, ultima oră de lucru al Parlamentului în fiecare zi de joi, cu excepția ultimei joi din lună, va fi consacrată întrebărilor. Fiecare deputat, în aceeaşi şedinţă plenară, poate adresa cel mult două întrebări membrilor Guvernului sau conducătorilor altor autorităţi ale administraţiei publice. Deputaţii nu pot formula întrebări care privesc probleme de interes personal; urmăresc, în exclusivitate, obţinerea unei consultaţii juridice; se referă la procesele aflate pe rolul instanţelor judecătoreşti sau pot afecta soluţionarea unor cauze aflate în curs de judecată; privesc activitatea unor persoane care nu sunt membri ai Guvernului sau conducători ai altor autorităţi ale administraţiei publice. Formulînd întrebarea, deputatul va preciza dacă doreşte să primească răspunsul în scris sau oral la şedinţa în plen. Subdiviziunea Secretariatului Parlamentului responsabilă de asigurarea şedinţelor plenare înregistrează întrebările şi le transmite organelor sau persoanelor cărora acestea sînt adresate. Dacă se solicită răspuns oral, acesta va fi prezentat la următoarea şedinţă în plen în cadrul orei Guvernului. Dacă se solicită răspuns scris, acesta se prezintă în termen de 15 zile. Dacă întrebările se vor adresa celor prezenţi în sală, aceştia pot răspunde imediat la fiecare întrebare. Timpul rezervat pentru adresarea unei întrebări nu va depăşi 2 minute, iar timpul pentru fiecare răspuns oral nu va depăşi 3 minute. Dacă persoana care a adresat întrebarea nu este satisfăcută de răspunsul primit, pentru replică i se acordă un minut.

Prin urmare, întrebarea, ca procedeu tehnic parlamentar, reprezintă mijlocul prin care un deputat solicită informații sau explicații, asupra unui fapt determinat, din partea unui membru al Guvernului sau din partea altor conducători ai administrației publice. Între caracteristicele acestui procedeu reținem: întrebarea este un act procedural individual; ea vizează un fapt determinat și se adresează unui subiect precizat prin întrebare (ministru sau alt conducător al unui organ administrativ); dacă întrebarea are ca obiect politica generală a Guvernului, ea se adresează primului ministru; întrebarea atrage obligația de răspuns din partea celui chestionat, dar și dreptul la replică față de răspunsul primit; întrebarea nu atrage o sancțiune politică imediată, chiar atunci cînd ea este urmată de dezbateri, acestea nu se finalizează prin vot12.

Interpelarea reprezintă cererea adresată în Parlament unui membru al Guvernului asupra unor probleme, asupra respectării unor legi, a politicii înfăptuite13. Interpelările sunt, de fapt, explicații cerute de către parlamentari șefului guvernului sau unui ministru în legătură cu o anumită situație sau atitudine, urmate de o dezbatere asupra opțiunilor sau activității Guvernului și, dacă este cazul, de o sancțiune politică14.

Regulamentul Parlamentului reglementează procedura înaintării şi examinării interpelărilor: interpelarea deputatului constă dintr-o cerere adresată Guvernului, prin care se solicită explicaţii asupra unor aspecte ale politicii Guvernului ce ţin de activitatea sa internă sau externă. Interpelările se fac în scris, arătîndu-se obiectul acestora, fără nici o dezvoltare, concretizîndu-se forma răspunsului solicitat. Interpelările se dau citirii şi se depun la preşedintele şedinţei în plen, care dispune remiterea lor Primului-ministru. În cazul solicitării răspunsului în scris la interpelare, Guvernul va răspunde în cel mult 15 zile. Autorii interpelării pot cere Parlamentului dezbaterea în şedinţă plenară a răspunsului la interpelare, înaintînd în acest sens o moţiune simplă. Prezenţa membrilor Guvernului, cărora le sînt adresate interpelări, la şedinţa Parlamentului consacrată interpelărilor, este obligatorie.

Interpelarea se deosebește de întrebare, întrucît: interpelarea se formulează numai în scris, se transmite președintelui ședinței iar, ulterior, la data fixată, ea comportă o dezvoltare; interpelarea poate provoca o dezbatere asupra politicii Guvernului, soldată printr-un vot, asupra unei moțiuni simple15. Astfel, interpelarea este un mijloc de control mai pregnant decît întrebarea, întrucît obligă Guvernul să-și justifice politica sa generală într-o anumită sferă a activității sale, putînd duce la adoptarea unei moțiuni care să exprime poziția Parlamentului în problema respectivă16.

Moțiunea este hotărîrea unei adunări, aprobată prin vot, prin care aceasta își exprimă atitudinea, doleanțele sau revendicările în anumite probleme majore17. Printr-o moțiune simplă se exprimă poziția Parlamentului într-o anumită problemă de politică internă sau externă ori, după caz, cu privire la o problemă ce a făcut obiectul unei interpelări. Cu ajutorul acesteia Parlamentul își exercită dreptul de control asupra activității Guvernului, exprimînd poziția față de activitatea și politica desfășurată de Guvern sau de un membru al acestuia. Ea poate viza atît activitatea în ansamblu a Guvernului, cît și politica sa într-un domeniu18. Moţiunea simplă poate fi iniţiată de cel puţin 15 deputaţi și trebuie să cuprindă motivarea şi dispozitivul. Moţiunea se depune la preşedintele şedinţei, în plenul Parlamentului, după care se aduce la cunoştinţa Parlamentului, care stabileşte data dezbaterii, şi dispune remiterea ei de îndată Guvernului şi distribuirea acesteia deputaţilor. Moţiunea simplă se examinează în termen de 7 zile de la depunere, fiind însoţită de avizul comisiei permanente de profil. Dezbaterea moţiunii simple începe cu prezentarea raportului Guvernului. Moţiunile simple se adoptă cu votul majorităţii deputaţilor prezenţi, se publică în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, fiind obligatorii pentru Guvern sau alte autorităţi vizate. Însă, efectele unei moțiuni simple nu constau în înlăturarea Guvernului sau a ministrului responsabil de domeniul care a făcut obiectul moțiunii simple, fiind obligatoriu doar ca Guvernul să țină seama de poziția exprimată în cuprinsul respectivei moțiuni și să îndrepte aspectele semnalate ca fiind necorespunzătoare, prin punerea în executare a măsurilor propuse19.

Articolul 106 Exprimarea neîncrederii

(1) Parlamentul, la propunerea a cel puţin o pătrime din deputaţi, îşi poate exprima neîncrederea în Guvern, cu votul majorităţii deputaţilor.

(2) Iniţiativa de exprimare a neîncrederii se examinează după 3 zile de la data prezentării în Parlament.

Comentariu

Mandatul de încredere, singurul pe temeiul căruia Guvernul poate în mod normal funcționa, constituie esența raporturilor dintre Parlament și Guvern, din care rezultă autonomia acestora, ca expresie a principiului separației și echilibrului dintre puterea legislativă și cea executivă, în îndeplinirea rolului constituțional ce le revin, precum și a funcțiilor lor specifice20. În acest context, răspunderea politică a Guvernului, care constă în demiterea acestuia, la inițiativa deputaților, prin exprimarea votului de neîncredere (adoptarea moțiunii de cenzură), nu implică o vinovăție penală sau o culpă civilă, ci simplul dezacord dintre Guvern și Parlament, avînd drept consecință pierderea de către Cabinetul în funcțiune a încrederii majorității parlamentare, atît în considerarea politicii sale generale, privită în ansamblul său, cît și ca urmare a activității unui ministru, ce afectează credibilitatea întregii echipe guvernamentale21. Guvernul răspunde solidar, el fiind investit pe baza votului de încredere acordat în bloc, prin acceptarea întregii liste prezentate de candidatul la funcția de prim-ministru22. Guvernul funcţionează ca un organ colegial chemat să înfăptuiască o politică unitară şi este firesc şi inevitabil ca, în acest cadru structural, unul să răspundă pentru toţi şi toţi să răspundă pentru unu. Or, o responsabilitate politică aplicabilă exclusiv fiecărui membru al Guvernului luat în parte nu ar ţine seama de faptul că acest organ colegial este, de regulă, autorul celor mai importante măsuri de guvernare.

Neîndeplinirea programului de guvernare privește exclusiv răspunderea politică a Guvernului, o interpretare contrară constituind o gravă știrbire a autonomiei Parlamentului, inclusiv a majorității de a cărei încredere depinde soarta Guvernului. Majoritatea sprijină Guvernul dar ca un cenzor și în interesul său, deci numai cît timp consideră acest sprijin justificat23. Prin demitere Guvernul îşi pierde legitimitatea obţinută prin votul de învestitură primit, or, votul de neîncredere este votul prin care Parlamentul se desolidarizează de politica sau de un act al Guvernului, acesta fiind obligat să abdice24.

Moțiunea de cenzură, ca cea mai elocventă formă de manifestare în plan juridic a controlului parlamentar asupra activității executivului, se constituie într-o instituție cu dublă natură, și politică și juridică: din punct de vedere juridic, ea exprimă forma cea mai gravă de sancțiune care poate fi aplicată Guvernului de către Parlament, iar din punct de vedere politic ea dă expresie răspunderii politice a executivului în fața legislativului25. Astfel, exprimarea neîncrederii Guvernului prin adoptarea unei moțiuni de cenzură este procedura prin care Parlamentul pune în cauză răspunderea politică a Guvernului printr-un blam la adresa acestuia și a activității lui26, avînd drept scop angajarea unei dezbateri publice asupra politicii de ansamblu a Guvernului, în vederea demiterii sale27. Această procedură parlamentară specială are loc cu respectarea strictă a următoarelor reguli:

Iniţiativa demiterii poate parveni doar din partea deputaților și nu poate fi decît colectivă. Numărul minim al celor care o iniţiază este de cel puţin o pătrime din deputați. Este o condiție de admisibilitate al cărei sens constă în cerința ca însăși inițierea moțiunii să fie expresia unei opinii reprezentative în Parlament28. Iniţiativa de exprimare a neîncrederii (moțiunea de cenzură) trebuie să cuprindă motivarea şi dispozitivul. Aceasta se depune la preşedintele şedinţei, în plenul Parlamentului. După primire, preşedintele şedinţei o aduce la cunoştinţa Parlamentului, care stabileşte data dezbaterii, şi dispune remiterea ei de îndată Guvernului.

Iniţiativa de exprimare a neîncrederii se examinează după o anumită perioadă de timp — după 3 zile de la data depunerii în Parlament. Moţiunea de cenzură asupra activităţii Guvernului se supune dezbaterii în prima zi de şedinţă plenară a săptămînii următoare datei depunerii. Astfel, există răgazul necesar pentru pregătirea de către Guvern a apărării sale, precum și pentru clarificarea de către fracțiunile parlamentare și partidele pe care le reprezintă, a atitudinii ce o vor avea, evitîndu-se adoptarea moțiunii prin surprindere, dintr-un accident29. Este o măsură de raționalizare a procedurii parlamentare. În fond, demiterea Guvernului este un act tot atît de important ca și învestirea lui, deschiderea unei crize guvernamentale fiind un act al cărui consecințe pot să conducă la dizolvarea Parlamentului30.

Parlamentul își exprimă neîncrederea în Guvern cu votul majorităţii deputaţilor. Moţiunea de cenzură se votează, printr-o „soluție simetrică“31, cu aceiaşi majoritate cu care se investeşte Guvernul — majoritatea deputaţilor aleşi. Prezumția de încredere, constituită legal prin învestire, nu poate fi răsturnată decît printr-un vot expres și masiv32. Actul prin care Guvernul este demis îmbracă forma moțiunii de cenzură, aceasta fiind unicul act legislativ prin care Parlamentul îşi exprimă neîncrederea în Guvern. Moţiunea de cenzură produce efecte juridice din momentul adoptării și după adoptare nu poate fi modificată, completată sau abrogată33.

În funcție de decizia adoptată privind moţiunea de cenzură, poate parveni unul din următoarele două efecte: în cazul în care moţiunea de cenzură a fost respinsă, Guvernul își continuă activitatea, iar deputaţii care au semnat-o nu vor putea iniţia, în cadrul aceleiaşi sesiuni, o nouă moţiune pe acelaşi motiv, iar în cazul adoptării moţiunii de cenzură, Primul-ministru va prezenta în termen de cel mult 3 zile Preşedintelui Republicii demisia Guvernului.

Articolul 106/1 Angajarea răspunderii Guvernului

(1) Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Parlamentului asupra unui program, unei declaraţii de politică generală sau unui proiect de lege.

(2) Guvernul este demis dacă moţiunea de cenzură, depusă în termen de 3 zile de la prezentarea programului, declaraţiei de politică generală sau proiectului de lege, a fost votată în condiţiile articolului 106.

(3) Dacă Guvernul nu a fost demis potrivit alineatului (2), proiectul de lege prezentat se consideră adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern.

Comentariu

Angajarea răspunderii Guvernului reprezintă o procedură parlamentară specială prin care, pentru a face față unei împrejurări deosebite, ce reclamă stabilirea de măsuri urgente, care sunt de competența Parlamentului, Guvernul urmărește adoptarea unui program, a unei declarații de politică generală sau unui proiect de lege, cu sprijinul majorității parlamentare pe care se întemeiază și în condiții de maximă celeritate34.

Prin program înțelegem planul de activitate al unui Guvern cuprinzînd etapele propuse pentru o anumită perioadă cu expunerea scrisă a principiilor, a țelurilor urmărite și a mijloacelor preconizate pentru realizarea lor35. Distincția dintre „program“ și „declarație“ este fragilă. Totuși, s-ar putea considera că „programul“, deși nu este punctual, pentru un anumit domeniu, pentru un sector sau pentru rezolvarea unei probleme determinate, el definește, în linii generale, politica pe care Guvernul intenționează să o transpună în practică. „Declarația“, după o anumită perioadă de funcționare a Guvernului, ar fi pretextul reconsolidării sprijinului parlamentar și al sporirii credibilității Guvernului. Declarația este, oricum, mai vagă, programul este mai concret36.

Proiectul de lege este textul provizoriu al unei legi care urmează a fi supus dezbaterii, adoptat şi publicat, pentru a primi un caracter oficial şi a fi pus în aplicare. Angajarea răspunderii Guvernului asupra unui proiect de lege reprezintă o iniţiativă legislativă a acestuia, înaintată sub forma unui proiect de lege Parlamentului, care îl poate accepta fără a-l supune dezbaterilor şi votării sau poate demite Guvernul iniţiind şi adoptînd o moţiune de cenzură37. Astfel, adoptarea legilor în condiţiile angajării răspunderii Guvernului prezintă prin sine o procedură legislativă specială prin care un proiect de lege, la iniţiativa Guvernului, cu riscul demiterii sale, poate obţine calitatea de lege fără a fi amendat şi votat de către deputați.

Instituţia angajării răspunderii Guvernului îşi găseşte justificarea în următoarele: pentru ca Guvernul să rămînă în funcţie, acestuia trebuie să i se acorde toate mijloacele necesare pentru realizarea programului de activitate asupra căruia a primit vot de încredere la învestire (în primul rînd, un cadru legislativ adecvat), în caz contrar, Parlamentul trebuie să-şi asume responsabilitatea demiterii acestuia38.

Angajarea răspunderii Guvernului parcurge mai multe etape, unele fiind obligatorii (adoptarea hotărîrii Guvernului privind angajarea răspunderii, înaintarea acestei hotărîri Parlamentului), iar altele facultative (iniţierea unei moţiuni de cenzură, votarea acesteia).

Pentru ca procedura să se declanşeze, trebuie să fie îndeplinită o condiţie prealabilă — să existe o hotărîre a Guvernului, prin care acesta să declare că-şi angajează răspunderea în faţa Parlamentului, stabilindu-se totodată şi textul programului, declarației de politică generală sau a proiectului de lege. Este cert că decizia angajării răspunderii, ţinînd cont şi de posibilele ei efecte, trebuie luată de întreg Guvernul, ca organ colegial şi solidar responsabil, la şedinţa acestuia, în urma unor dezbateri, Prim-ministrul neavînd competenţa de a hotărî de unul singur în această materie. Astfel, „angajarea răspunderii politice a Guvernului nu este apanajul primului-ministru, ci „şansa“ sau „riscul“ întregului Guvern“39. O asemenea hotărîre va fi contrasemnată de către miniștrii vizați.

Hotărîrea prin care Guvernul își angajează răspunderea se prezintă în aceeaşi zi Parlamentului, cu anexarea textului programului, al declaraţiei de politică generală sau al proiectului de lege. Preşedintele Parlamentului dispune de îndată distribuirea hotărîrii şi a materialelor adiţionale deputaţilor.

Din momentul în care hotărîrea prin care Guvernul îşi angajează răspunderea a fost adusă la cunoştinţa deputaţilor, aplicarea art. 106¹ din Constituţie poate genera trei situaţii distincte:

Nici o moţiune de cenzură nu este depusă în termen de 3 zile de la prezentarea hotărîrii Guvernului. În acest caz, proiectul de lege este considerat adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern, fără a fi supuse dezbaterilor şi votării de către deputaţi, aplicîndu-se principiul qui tacent consentire videtur;

O moţiune de cenzură a fost depusă în termenul menționat, dar ea nu a fost supusă votării sau nu a întrunit majoritatea necesară. În acest caz, proiectul de lege se va considera de asemenea adoptat, iar programul sau declaraţia de politică generală devine obligatorie pentru Guvern, însă, spre deosebire de prima situaţie, votarea va avea loc, dar ea nu vizează proiectul de lege, programul sau declaraţia de politică generală, ci are drept obiect moţiunea de cenzură;

Moţiunea de cenzură depusă este adoptată cu votul majorităţii deputaţilor aleşi în condițiile art. 106 din Constituție (a se vedea comentariul acestui articol). În acest caz, Guvernul va fi demis, iar programul, declaraţia de politică generală sau proiectul de lege — respinse. Moţiunile de cenzură adoptate de Parlament ca urmare a angajării răspunderii politice a Guvernului sînt denumite „moţiuni provocate“40, căci sînt rezultatul unei iniţiative guvernamentale sau „moţiuni forţate şi defensive“41 — deputaţii care nu susţin Guvernul sînt „impuşi“ să depună și să voteze o moţiune de cenzură.

Astfel, parlamentarii au de ales între42: a) posibilitatea de a nu depune o moţiune de cenzură, proiectul de lege considerîndu-se adoptat în întregime, fără careva amendamente, fără un vot explicit asupra lui, „printr-o voinţă tacită şi prezumată“43 a deputaţilor, Parlamentul „printr-un vot tacit și global formulînd o judecată de valoare asupra unor diverse probleme, pe care le conține un program sau o declarație, și care, altfel, ar fi fost probabil rezolvate nuanțat44“; b) posibilitatea de a depune o moţiune de cenzură, situaţie în care, dacă aceasta nu este admisă, votul negativ asupra moţiunii avînd efectele votului pozitiv în favoarea proiectului de lege, a programului sau a declarației de politică generală45; c) posibilitatea de a depune o moţiune de cenzură şi dacă aceasta este admisă, programul, declarația de politică generală sau proiectul de lege sunt respinse, iar Guvernul demis. În aceste cazuri, atît votul implicit, prin nedepunerea unei moţiuni de cenzură, cît şi votul explicit au o dublă semnificaţie: exprimă poziţia Parlamentului faţă de Guvern şi faţă de program, declarația de politică generală sau proiectul de lege — sistemul este extrem de eficace și cu dublu rezultat46.

Remarcăm faptul că Guvernul îşi poate angaja răspunderea doar asupra proiectelor de legi organice sau ordinare. Guvernul nu-şi va putea angaja răspunderea concomitent asupra a două şi mai multe proiecte de lege, deoarece Constituția prevede explicit posibilitatea angajării răspunderii doar asupra unui proiect de lege, contrariul putînd aduce la multiple confuzii. În ceea ce priveşte legile constituţionale, acestea nu pot fi obiectul angajării răspunderii, deoarece prin dispoziţii constituţionale s-a stabilit o procedură distinctă de revizuire a Constituţiei.

În ceea ce priveşte data adoptării proiectului de lege asupra căruia Guvernul şi-a angajat răspunderea, deosebim cîteva situaţii47. În cazul nedepunerii moţiunii de cenzură, aceasta va fi data expirării termenului de 3 zile de la prezentarea proiectului de lege, termen în care deputaţii au avut posibilitatea să depună o moţiune de cenzură, a cărei lipsă, de fapt, şi transformă un proiect de lege în lege. În situaţia în care moţiunea de cenzură a fost depusă, dar nu a întrunit votul majorităţii deputaţilor aleşi, legea se va considera adoptată la data anunţării rezultatului votării, căci producerea efectelor juridice (considerarea unui proiect de lege ca fiind adoptat) are loc anume în cazul nereuşitei moţiunii de cenzură. O a treia situaţie poate apărea în cazul în care Preşedintele Republicii ar refuza promulgarea legii adoptate printr-o asemenea procedură cerînd reexaminarea acesteia, or, faptul că șeful statului beneficiază de acest drept nu trezește îndoieli. În acest caz, data adoptării legii va fi considerată data adoptării acesteia de către Parlament în cadrul procedurii de examinare a obiecțiilor Președintelui Republicii asupra acesteia. Legile adoptate ca rezultat al angajării răspunderii Guvernului în faţa Parlamentului intră în vigoare la data publicării.

Articolul 106/2 Delegarea legislativă

(1) În vederea realizării programului de activitate al Guvernului, Parlamentul poate adopta, la propunerea acestuia, o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice.

(2) Legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data pînă la care se pot emite ordonanţe.

(3) Ordonanţele intră în vigoare la data publicării, fără a fi promulgate.

(4) Dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului. Proiectul de lege privind aprobarea ordonanţelor se prezintă în termenul stabilit în legea de abilitare. Nerespectarea acestui termen atrage încetarea efectelor ordonanţei. Dacă Parlamentul nu respinge proiectul de lege privind aprobarea ordonanţelor, acestea rămîn în vigoare.

(5) După expirarea termenului stabilit pentru emiterea ordonanţelor, acestea pot fi abrogate, suspendate sau modificate numai prin lege.

Comentariu

Prin delegarea legislativă înţelegem o atribuţie constituţională a Parlamentului, care împuterniceşte, prin legea de abilitare, pe o perioadă limitată de timp şi în anumite condiţii, Guvernul, de a emite acte cu putere de lege (ordonanțe) în domeniile care nu fac obiectul legilor organice şi constituţionale48.

Procedura delegării legislative permite Guvernului, fie şi sub rezerva încuviinţării prealabile din partea Parlamentului, să participe „în nume propriu“ la exercitarea funcţiei legislative a statului — „ordonanţa, ca expresie a unei competenţe legislative delegate, depăşeşte sfera conducerii generale a administraţiei publice, fiind o modalitate de participare a Guvernului la realizarea puterii legislative“49. Astfel, prin modul în care a fost concepută, delegarea legislativă corespunde mai multor interese: de natură politică, cum ar fi, adoptarea de măsuri considerate ca necesare de Guvern, dar care pot fi apreciate de parlamentari ca fiind nepopulare; de natură financiar-economică, în care promptitudinea instituirii unor măsuri este apreciată ca fiind esenţială pentru eficacitatea lor, legislaţia delegată fiind mai flexibilă permite şi modificarea mai uşoară a acesteia la schimbarea circumstanţelor; de natură instituţională, atunci cînd componenţa politică deosebit de eterogenă a Parlamentului şi fragilitatea majorităţii parlamentare care sprijină Guvernul pot crea o stare de blocaj al procesului legislativ; de natură tehnică, care constă în posibilitatea concentrării Parlamentului asupra reglementării principiilor generale şi nu a detalizării acestora, aspectele tehnice rezolvîndu-se de experţi, membri ai Guvernului, competenţi în domeniul respectiv50.

Practica delegării legislative ridică mai multe probleme, cum ar fi: inițierea delegării legislative; modul de împuternicire a Guvernului de a adopta acte cu putere de lege (ordonanțe); domeniul în care pot fi adoptate ordonanțele; necesitatea aprobării acestor acte de către Parlament; timpul şi modul intrării în vigoare, procedura modificării şi abrogării ordonanțelor; necesitatea şi posibilitatea promulgării şi efectuării controlului constituţionalităţii lor:

Parlamentul poate abilita Guvernul cu dreptul de a adopta ordonanțe doar la cererea acestuia, or, delegarea legislativă se face în vederea realizării programului de activitate al Guvernului asupra căruia a primit vot de încredere la învestire. Astfel, delegarea legislativă contribuie la rezolvarea operativă şi adecvată a diferitelor chestiuni ce nu cer amînare în timpul unor situaţii de criză, îndeosebi a celor parlamentare, şi permite evitarea unui proces legislativ destul de complex şi de lungă durată, permițînd Guvernului să acţioneze cu o mai mare rapiditate în vederea instituirii unui cadru legislativ adecvat necesar realizării programului de activitate51, or, delegarea legislativă „nu poate fi considerată o procedură curentă de lucru a Parlamentului“, ea poartă un caracter excepţional şi nu poate surveni „fără să existe o situaţie externă sau internă deosebită“52. Astfel, putem menţiona că Guvernul dispune de dreptul exclusiv la iniţiativă legislativă în acest domeniu.

Guvernul este împuternicit de a adopta ordonanțe printr-o lege de abilitare a Parlamentului. Constituţia nu stabileşte expres categoria legii prin care se face abilitarea Guvernului de a emite ordonanţe. Practica constituţională ne arată că pînă în anul 2003 Parlamentul, în acest scop, adopta legi ordinare, ulterior delegarea realizîndu-se prin adoptarea unei legi organice. În opinia noastră, luînd în considerare faptul că prin dreptul de a emite acte cu putere de lege, Guvernului îi este delegată împuternicirea de a participa direct la exercitarea funcţiei legislative a statului, abilitarea Guvernului trebuie făcută prin adoptarea unei legi organice, căci „în măsura în care o atribuţie revine Parlamentului prin Constituţie, ea nu poate fi dată, pe calea unei legi ordinare, în competenţa Guvernului“53. Ţinem să subliniem faptul că legea de abilitare poate fi oricînd revocată de Parlament. Aceasta se datorează faptului că Parlamentul este investit cu „o libertate deplină de a-şi modifica, suspenda sau abroga propriile legi… Or, legea de abilitare este o lege ca toate celelalte şi, ca atare, poate fi modificată, abrogată sau suspendată în orice moment de Parlament“54.

Legea de abilitare determină limitativ domeniile de raporturi sociale, în care adoptarea ordonanțelor poate avea loc şi evidenţiază caracterul temporar al abilitării prin stabilirea unor termene concrete pe durata cărora pot fi adoptate asemenea acte. În cazul în care legea de abilitare nu va stabili domeniul şi data pînă la care Guvernul poate adopta acte cu putere de lege, aceasta poate fi declarată ca fiind neconstituţională, or, „legea de abilitare conține două elemente obligatorii — perioada de abilitare și domeniile în care se pot adopta ordonanțe“55. Astfel, competenţa Guvernului în acest domeniu este limitată:

rationae materie — numai la domeniile prevăzute de legea de abilitare, care nu pot face obiectul legilor constituţionale şi celor organice. Conform art. 106², alin. (1) din Constituţie, Guvernul poate fi abilitat de a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Constituţia nu prevede expres interdicţia de adoptare a ordonanţelor în domeniul legilor constituţionale, însă această interdicţie reiese explicit din prevederile titlului VI al Constituţiei, care stabilește o procedură specială distinctă de revizuire a Legii Fundamentale;

rationae temporis — numai pînă la data prevăzută în legea de abilitare. Termenul de abilitare, în conformitate cu dispoziţiile constituţionale, este stabilit în legea de abilitare, delegarea legislativă neputînd fi valabilă pentru o perioadă nedeterminată. Art. 106², alin. (2) din Constituţie prevede că legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, data pînă la care se pot emite ordonanţele. Practica ne arată că Parlamentul, de obicei, împuterniceşte Guvernul să adopte ordonanţe pe durata vacanţei parlamentare dintre sesiunile de primăvară-vară şi toamnă-iarnă. În cazul în care Guvernul va emite ordonanţe şi după expirarea termenului prevăzut în legea de abilitare, acestea vor fi lovite de neconstituţionalitate.

O situaţie distinctă poate apărea în cazul în care Guvernul abilitat de a adopta ordonanțe a fost demis. Apare întrebarea dacă abilitarea va fi valabilă şi pentru Guvernul nou desemnat. În opinia noastră, răspunsul este negativ, deoarece abilitarea se face din iniţiativa Guvernului, în scopul realizării programului său de activitate şi aceasta va înceta odată cu demiterea Guvernului. Pentru ca Guvernul nou desemnat să dispună de dreptul de a adopta ordonanţe, Parlamentul va trebui să adopte o lege nouă de abilitare.

Actul prin care Guvernul realizează delegarea legislativă este ordonanţa. Ordonanța este actul normativ cu putere de lege ordinară adoptat de Guvern în temeiul unei legi de abilitare a Parlamentului. Guvernul este în drept, dar nu este obligat să adopte ordonanțe, or, „legea de abilitare investeşte Guvernul cu competenţa de a emite ordonanţe, dar exercitarea acestei competenţe este la latitudinea sa, ca act de voinţă propriu, acesta fiind o consecinţă inerentă principiului separaţiei puterilor“56.

Constituţia prevede posibilitatea efectuării controlului parlamentar asupra legislaţiei delegate, Parlamentul avînd dreptul să ceară prin legea de abilitare aprobarea ordonanțelor guvernamentale. În cazul în care prin legea de abilitare se cere aprobarea ordonanţelor de către Parlament, Guvernul, concomitent cu proiectul ordonanţei, examinează şi proiectul legii privind aprobarea ordonanţei şi îl prezintă Parlamentului spre adoptare în termenul stabilit de legea de abilitare. Dacă Parlamentul nu respinge proiectul de lege privind aprobarea ordonanţelor, acestea rămîn în vigoare. Remarcăm că în cazul în care Guvernul, abilitat să adopte ordonanțe, se bucură de încredere din partea majorităţii parlamentare, aceasta, de fapt, prezumîndu-se, aprobarea ordonanțelor ar putea nici să nu fie cerută, or, nici o lege de abilitare adoptată în Republica Moldova nu a stabilit necesitatea aprobării ordonanțelor de către Parlament. Din prevederile constituționale reiese faptul că pentru păstrarea valabilității ordonanțelor adoptate, de fapt, se cere nu votul pozitiv al deputaților (adoptarea legii privind aprobarea ordonanțelor), ci absența votului negativ (respingerea acestui proiect), situație care avantajează Guvernul, acestui fiind favorabil absenteismul și abținerea de la vot a deputaților. Constituţia nu indică majoritatea parlamentară cu care trebuie să fie respins proiectul de lege de aprobare a ordonanţei, ceea ce ar putea genera diferite confuzii. În plus, nerespingerea înseamnă şi posibilitatea neexaminării în genere a proiectului de lege privind aprobarea ordonanţei, ceea ce practic ar putea conduce la inutilitatea cerinţei stabilite în legea de abilitare privind aprobarea ordonanţei.

În ceea ce priveşte intrarea în vigoare a ordonanțelor, menţionăm că acestea are loc la data publicării lor. Ordonanțele nu se supun promulgării, aceasta datorîndu-se faptului că promulgarea este un mecanism de echilibrare a Legislativului şi Executivului şi în cazul menţionat nu are relevanță. În același timp, ordonanțele pot fi supuse controlului constituţionalităţii. Această procedură, care reprezintă un control al legitimității juridice a ordonanțelor, este firească deoarece actele respective sînt adoptate în domeniul rezervat legii şi trebuie să existe mecanisme de control, mai ales dacă nu sînt supuse aprobării de către Parlament, în faţa unui eventual abuz, fiind necesară şi „protecţia domeniului legislativ al Parlamentului“57.

În ceea ce priveşte modificarea, completarea sau abrogarea ordonanțelor, deosebim două situaţii: modificarea, completarea şi abrogarea lor poate fi făcută de organul emitent în orice timp pe durata termenului de abilitare, iar după expirarea termenului abilitării, ordonanțele Guvernului pot fi modificate, completate sau abrogate numai de Parlament prin lege. Dat fiind faptul că ordonanţele reglementează relaţiile sociale ce ţin de domeniul legilor ordinare, modificarea, completarea sau abrogarea lor se va face prin adoptarea unei legi ordinare.